我國深海海底資源勘探開發(fā)的環(huán)境保護制度構(gòu)建

沈灝

摘要：根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定，締約國有義務(wù)通過國內(nèi)立法以及采取相關(guān)行政措施來管制受其擔(dān)保的承包者從事國際海底區(qū)域資源勘探開發(fā)活動，并保證承包者遵守公約以及國際海底管理局公布的規(guī)章中有關(guān)環(huán)境保護的規(guī)則和程序。我國《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》中有諸多關(guān)于環(huán)境保護的條款，但相關(guān)規(guī)定的原則性較強，需要構(gòu)建配套制度予以細化。配套制度要采取“約束+激勵”的價值導(dǎo)向，針對深海海底資源勘探開發(fā)的不同階段，明確承包者和國務(wù)院海洋主管部門的海洋環(huán)境保護義務(wù)及需要采取的具體環(huán)境保護措施。

關(guān)鍵詞：國際海底區(qū)域；深海海底管理；海洋環(huán)境保護

中圖分類號：D922.6文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2017）11-0057-04

一、關(guān)于深海海底環(huán)境保護的國際法律規(guī)范

《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）將深海海底及其中蘊藏的資源統(tǒng)稱為人類共同繼承財產(chǎn)，要求從事深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)活動者（以下簡稱承包者）在《公約》締約國的擔(dān)保下與國際海底管理局簽訂合同。近些年來，國際范圍內(nèi)已有不少承包者在締約國的擔(dān)保下同國際海底管理局簽訂了資源勘探合同。中國大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會作為承包者分別于2001年、2011年、2014年同國際海底管理局簽訂了多金屬結(jié)核、多金屬硫化物、富鈷鐵錳結(jié)殼三種資源的勘探合同，合同期限都是15年。在世界范圍內(nèi)，隨著第一批資源勘探合同陸續(xù)到期，深海資源利用活動將由勘探階段轉(zhuǎn)向開發(fā)階段，商業(yè)性開發(fā)深海海底區(qū)域資源將逐漸成為現(xiàn)實。深海海底資源勘探開發(fā)活動實踐的迅速發(fā)展促使相關(guān)國際法律制度進入了發(fā)展和完善的快車道。

《公約》第11部分以及締約國達成的關(guān)于執(zhí)行該部分的協(xié)定是勘探和開發(fā)國際海底區(qū)域資源的國際法律基礎(chǔ)。《公約》設(shè)立國際海底管理局作為管理深海海底資源勘探開發(fā)活動的國際機構(gòu)，該機構(gòu)分別出臺了針對三種深海海底資源勘探的規(guī)章，即《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》，該機構(gòu)下設(shè)的法律和技術(shù)委員會根據(jù)實際情況制定了相關(guān)指導(dǎo)性程序和操作指南。目前，國際海底管理局正在制定規(guī)制深海海底資源開發(fā)活動的規(guī)章，該規(guī)章有望在近幾年出臺。此外，制定“環(huán)境規(guī)章”“海底采礦事務(wù)規(guī)章”也在國際海底管理局近幾年的工作議程中。以上法律文件共同構(gòu)成規(guī)范和管理深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)活動的國際法律框架。

盡管深海活動對海洋環(huán)境的影響在科學(xué)上還存在不確定性，但學(xué)界已有大量文獻論述了深海采礦對海洋環(huán)境的負面影響，基于此，各國政府、非政府機構(gòu)以及其他利益相關(guān)方都非常關(guān)注深海海底資源勘探開發(fā)中的環(huán)境保護問題。在管制深海海底資源勘探開發(fā)活動的現(xiàn)有國際法律規(guī)范中，已有諸多關(guān)于海洋環(huán)境保護的規(guī)定。《公約》第12部分除了一般性地規(guī)定締約國有義務(wù)采取措施防止、減少和控制海洋環(huán)境污染，還在第209條第2款要求締約國制定法律和行政法規(guī)來防范由懸掛其旗幟或在其國內(nèi)登記、在其權(quán)力保護下經(jīng)營的船只、設(shè)施及其他裝置進行的深海海底活動對海洋環(huán)境造成污染。根據(jù)《公約》第145條的規(guī)定，國際海底管理局有義務(wù)制定相關(guān)規(guī)則、規(guī)章和程序，防止、減少和控制承包者的活動對海洋環(huán)境造成污染，防止這些活動干擾海洋生態(tài)平衡。國際海底管理局出臺了三個針對三種深海資源勘探的規(guī)章，每一規(guī)章的第5部分都對承包者的環(huán)境保護義務(wù)作了具體規(guī)定，包括承包者應(yīng)當(dāng)制定和執(zhí)行關(guān)于監(jiān)測和報告其活動對海洋環(huán)境影響的方案，確定環(huán)境基線，提交應(yīng)急計劃，采取緊急措施防止、控制其活動對海洋環(huán)境造成損害，對已造成的嚴重損害予以減輕或彌補等。此外，國際海底管理局還出臺了《指導(dǎo)承包者評估“區(qū)域”內(nèi)海洋礦物勘探活動可能對環(huán)境造成的影響的建議》，為承包者在其深海海底活動中采取環(huán)境保護措施提供了指南。2017年1月，國際海底管理局法律和技術(shù)委員會公布了供締約國和利益相關(guān)方討論的“環(huán)境規(guī)章”框架初稿，內(nèi)容涵蓋承包者采取環(huán)境保護措施應(yīng)遵守的原則、國際海底管理局法律和技術(shù)委員會的環(huán)境評估職責(zé)、相關(guān)方的環(huán)境信息公開和商討、承包者環(huán)境保護計劃的修改和定期審查、承包者作業(yè)終止計劃及終止后的環(huán)境補償措施等事項。

根據(jù)《公約》第153條第4款、第139條第2款及其附件3《探礦、勘探和開發(fā)的基本條件》第4條的規(guī)定，締約國有義務(wù)采取一切必要措施，確保受其擔(dān)保的承包者遵守《公約》以及國際海底管理局制定的規(guī)章、國際習(xí)慣法等。這里的“采取一切必要措施”包括制定相關(guān)的國內(nèi)法律和規(guī)章并采取行政措施，如締約國安排國內(nèi)行政管理機構(gòu)對受該國擔(dān)保的承包者的深海海底資源勘探開發(fā)活動進行監(jiān)督和檢查，確保對承包者的活動進行有效管控。如果締約國已經(jīng)制定相關(guān)法律且正常情況下受其擔(dān)保的承包者遵守相關(guān)法律便可以避免某種損失發(fā)生，則該國對相關(guān)損失沒有賠償責(zé)任，此即“擔(dān)保國免責(zé)”規(guī)則。締約國的國家擔(dān)保義務(wù)是一種盡職（duediligence）義務(wù)，締約國必須履行這一義務(wù)。

二、構(gòu)建《深海法》配套環(huán)境保護制度的必要性

我國于2016年2月公布了《中華人民共和國深海海底資源勘探開發(fā)法》（以下簡稱《深海法》），該法為受我國擔(dān)保的承包者從事國際海底區(qū)域資源勘探開發(fā)活動提供了法律基礎(chǔ)?！渡詈７ā繁局沙掷m(xù)利用深海海底資源的原則，對承包者從事深海海底資源勘探開發(fā)活動的行政許可、環(huán)境保護、監(jiān)督檢查等制度作了規(guī)定，其中包含諸多要求承包者在深海海底資源勘探開發(fā)中采取環(huán)境保護措施的條款。

《深海法》“總則”部分第1條明確了制定本法的一個重要目的是保護海洋環(huán)境，促進深海海底區(qū)域資源的可持續(xù)利用；第3條將環(huán)境保護定位為國際海底區(qū)域資源勘探開發(fā)活動必須堅持的一項原則；第4條規(guī)定國家制訂深海區(qū)域資源勘探開發(fā)計劃時應(yīng)采取經(jīng)濟的、技術(shù)的政策和措施來提升海洋環(huán)境保護能力；第6條提出國家鼓勵和支持深海環(huán)境保護方面的國際合作?！渡詈７ā返?章對環(huán)境保護制度作了專門規(guī)定，確立了環(huán)境基線、環(huán)境影響評估、環(huán)境監(jiān)測等制度，要求承包者采取必要的措施來保護和保全稀有或脆弱的生態(tài)系統(tǒng)以及瀕臨衰竭、受威脅或者有滅絕危險的物種和其他海洋生物的生存環(huán)境?！渡詈７ā返钠渌鹿?jié)中也有關(guān)于海洋環(huán)境保護的規(guī)定。如該法第2章第7條規(guī)定申請人要向國務(wù)院海洋主管部門提交其勘探開發(fā)活動可能對海洋環(huán)境造成影響的相關(guān)資料以及海洋環(huán)境遭受嚴重損害時的應(yīng)急預(yù)案等；第9條、第11條規(guī)定承包者的義務(wù)包括保護海洋環(huán)境，當(dāng)發(fā)生或者可能發(fā)生嚴重損害海洋環(huán)境的事故時立即啟動應(yīng)急預(yù)案，采取一切實際可行且合理的措施來防止、減少、控制其活動對海洋環(huán)境造成損害。該法第5章要求國務(wù)院海洋主管部門對海洋環(huán)境保護的落實情況進行檢查，被檢查者要給予配合；第6章明確了承包者違犯環(huán)境保護相關(guān)規(guī)定的情況下應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任等法律責(zé)任。endprint

《深海法》的出臺填補了我國深海海底區(qū)域立法的空白，該法對環(huán)境保護的高度重視有重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史影響，但囿于篇幅限制，該法并沒有就承包者應(yīng)采取何種具體的環(huán)境保護措施作出細致規(guī)定。并且，我國制定《深海法》時，國際海底管理局正在著手制定有關(guān)海洋環(huán)境保護的規(guī)章，我國作為《公約》締約國需要執(zhí)行國際海底管理局制定的規(guī)章，因而《深海法》也不宜對承包者的環(huán)境保護義務(wù)作出詳細規(guī)定。在這種情況下，制定配套的實施辦法或細則，在其中構(gòu)建系統(tǒng)的深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)活動的環(huán)境保護制度，不失為貫徹落實《深海法》中有關(guān)環(huán)境保護的原則性條款的一個有效路徑?！渡詈７ā分杏卸鄠€授權(quán)性條款，授予國務(wù)院海洋主管部門就深海海底資源勘探開發(fā)中的海洋環(huán)境保護事宜作出進一步規(guī)定，這為下一步構(gòu)建相關(guān)配套制度預(yù)留了空間。我國《立法法》第62條規(guī)定：“法律規(guī)定明確要求有關(guān)國家機關(guān)對專門事項作出配套的具體規(guī)定的，有關(guān)國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)自法律施行之日起一年內(nèi)作出規(guī)定，法律對配套的具體規(guī)定制定期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！卑凑铡读⒎ǚā返囊螅覈斜匾M快開展與《深海法》相配套的環(huán)境保護制度的構(gòu)建工作。

三、構(gòu)建《深海法》配套環(huán)境保護制度的建議

1.制度導(dǎo)向

《深海法》及其配套環(huán)境保護制度都屬于帶有濃厚行政管制屬性的法律規(guī)范，其目的在于通過某種管制程序來防范人類活動對海洋環(huán)境產(chǎn)生不利影響，其核心內(nèi)容是對承包者的行為進行合理約束。因此，《深海法》配套環(huán)境保護制度既要有科學(xué)性、預(yù)防性、前瞻性，又要有實踐性。我國不僅要在國內(nèi)立法中強調(diào)深海環(huán)境保護，還要積極參與有關(guān)深海環(huán)境保護的國際規(guī)則制定，通過在相關(guān)國際法律制定中享有話語權(quán)來體現(xiàn)我國積極參與創(chuàng)建和維護國際深海利益共同體的努力。我國要建設(shè)海洋強國，就要鼓勵、支持深海海底資源勘探開發(fā)活動。同時，我國作為負責(zé)任的大國，要約束受我國擔(dān)保的承包者從事深海海底資源勘探開發(fā)活動。如何協(xié)調(diào)激勵機制與約束機制之間的關(guān)系，是一個重要的課題。筆者認為，我國《深海法》及其配套制度中有關(guān)環(huán)境保護的標準不應(yīng)低于國際法層面的相關(guān)標準，但也不應(yīng)設(shè)置過高的環(huán)境保護“準入門檻”，以免影響潛在承包者進行深海海底資源勘探開發(fā)的積極性。在構(gòu)建《深海法》配套環(huán)境保護制度的過程中，可以參照我國《節(jié)約能源法》《清潔生產(chǎn)法》中的激勵性條款，為承包者從事深海海底資源勘探開發(fā)活動提供適度激勵，如規(guī)定政府實施鼓勵深?？茖W(xué)技術(shù)研究和資源調(diào)查的經(jīng)濟、技術(shù)政策等。

2.制度措施

《深海法》配套環(huán)境保護制度要明確承包者在深海海底資源勘探開發(fā)活動中應(yīng)采取的具體環(huán)境保護措施并指導(dǎo)其采取環(huán)境保護措施。作為《公約》締約國，我國在構(gòu)建《深海法》配套環(huán)境保護制度時要參考國際海底管理局出臺的三個勘探規(guī)章及其法律和技術(shù)委員會公布的指導(dǎo)承包者在深海海底資源勘探開發(fā)活動中采取環(huán)境保護措施的規(guī)則、程序。為使國內(nèi)法律之間不存在沖突，我國構(gòu)建《深海法》配套環(huán)境保護制度時要注意我國《海洋環(huán)境保護法》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》等法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。深海海底資源勘探開發(fā)技術(shù)在不斷發(fā)展，但勘探開發(fā)流程是基本不變的，因此，我國可以采取“程序強化”（proceduraloriented）模式來構(gòu)建《深海法》配套環(huán)境保護制度。具體而言，從程序上將整個深海海底資源勘探開發(fā)過程分成申請前階段、申請階段和勘探開發(fā)階段，明確各個階段承包者應(yīng)采取的環(huán)境保護措施、應(yīng)提交的材料以及國務(wù)院海洋主管部門應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。

（1）申請前階段潛在申請人應(yīng)采取的環(huán)境保護措施。進行深海海底區(qū)域資源調(diào)查，獲取充分的相關(guān)海域資源和環(huán)境的資料，是我國公民、法人和其他組織提出進行深海海底資源勘探開發(fā)申請的前提。唯有如此，才能為相關(guān)活動的順利開展及在活動中實施環(huán)境保護措施打好基礎(chǔ)。

（2）申請階段相關(guān)主體應(yīng)采取的環(huán)境保護措施。在申請階段，申請人需要向國務(wù)院海洋主管部門提交與從事深海海底資源勘探開發(fā)相關(guān)的環(huán)境保護材料，國務(wù)院海洋主管部門負責(zé)審查申請者提交的環(huán)境保護材料，對符合要求的申請人核發(fā)勘探許可證或開發(fā)許可證。由于深海海底資源勘探活動與開發(fā)活動對海洋環(huán)境的影響必然會有較大差異，所以申請勘探許可證、開發(fā)許可證所需要提交的環(huán)境資料也應(yīng)有所區(qū)別。筆者認為，申請勘探許可證時，申請人應(yīng)當(dāng)提交：按照國際海底管理局制定的規(guī)則、規(guī)章和程序進行的海洋學(xué)和環(huán)境基線研究方案，以便評估擬議勘探活動對環(huán)境的潛在影響；為防止、減少和控制擬議勘探活動對海洋環(huán)境造成污染和其他危害、影響而采取的措施說明；擬議勘探活動對海洋環(huán)境影響的初步評估；擬議勘探活動可能對海洋環(huán)境造成嚴重損害的，申請人應(yīng)當(dāng)提交應(yīng)急預(yù)案。申請開發(fā)許可證時，申請人應(yīng)當(dāng)提交：擬議開發(fā)活動對海洋環(huán)境可能造成影響的評估；關(guān)于擬議開發(fā)活動的環(huán)境監(jiān)測計劃；擬議開發(fā)活動可能對海洋環(huán)境造成嚴重損害的，申請人應(yīng)當(dāng)提交應(yīng)急預(yù)案；擬議開發(fā)活動的終止作業(yè)計劃。

（3）勘探開發(fā)階段相關(guān)主體應(yīng)采取的環(huán)境保護措施。在勘探開發(fā)階段，承包者應(yīng)當(dāng)采取具體的環(huán)境保護措施，國務(wù)院海洋主管部門負責(zé)監(jiān)管、檢查承包者在勘探開發(fā)活動中是否采取了環(huán)境保護措施。承包者應(yīng)采取的具體環(huán)境措施包括：確立環(huán)境基線，評估環(huán)境影響，進行環(huán)境監(jiān)測并報告環(huán)境監(jiān)測情況、匯交環(huán)境監(jiān)測資料，在發(fā)生或者可能發(fā)生嚴重損害海洋環(huán)境的事故時啟動應(yīng)急預(yù)案，配合國務(wù)院海洋主管部門進行相關(guān)監(jiān)督和檢查等。

（4）環(huán)境保護相關(guān)數(shù)據(jù)的收集、匯交和使用。從事深海海底資源勘探開發(fā)活動者一般都擁有較高水平的科學(xué)技術(shù)和比較雄厚的財力，其在活動過程中會搜集到諸多海洋環(huán)境資源方面的信息。環(huán)境方面的信息包括環(huán)境基線的相關(guān)信息，環(huán)境監(jiān)測過程中獲得的數(shù)據(jù)，環(huán)境影響評價過程中獲得的相關(guān)資料和信息，等等。資源方面的信息主要是海底的地質(zhì)、生物、化學(xué)元素等方面的數(shù)據(jù)。受我國擔(dān)保的承包者應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院海洋主管部門的有關(guān)規(guī)定收集和匯交以上信息。我國《深海法》第3條規(guī)定，深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)活動應(yīng)當(dāng)堅持合作共享的原則。依據(jù)該原則，受我國擔(dān)保的承包者在深海海底資源勘探開發(fā)活動中獲得的非機密性數(shù)據(jù)和資料也應(yīng)當(dāng)提交給國務(wù)院海洋主管部門，并在符合相關(guān)保密規(guī)定的前提下免費供科學(xué)研究使用。endprint

（5）技術(shù)性條款的處理。構(gòu)建《深海法》配套環(huán)境保護制度必然涉及諸多海洋環(huán)境科學(xué)方面的事項，如環(huán)境基線如何確定，承包者需要搜集和提交有關(guān)海底環(huán)境資源的哪些信息，國務(wù)院海洋主管部門需要對哪些事項進行環(huán)境監(jiān)測，設(shè)計環(huán)境保護措施是否要針對不同的海底活動進行區(qū)別對待等。目前，國際上還沒有深海海底資源開發(fā)實踐，國際海底管理局正在制定“開發(fā)規(guī)章”“環(huán)境規(guī)章”，深海海底資源開發(fā)階段需要采取的技術(shù)性環(huán)境保護措施還有待進一步討論和研究。因此，筆者建議我國《深海法》配套環(huán)境保護制度中明確規(guī)定：我國承包者從事與深海海底資源開發(fā)相關(guān)的環(huán)境調(diào)查和環(huán)境影響評價等活動時，可以直接參考國際海底管理局法律和技術(shù)委員會公布的相關(guān)指南和建議，如該機構(gòu)已經(jīng)公布的《指導(dǎo)承包者評估“區(qū)域”內(nèi)海洋礦物勘探活動可能對環(huán)境造成的影響的建議》及其今后可能出臺的技術(shù)性指導(dǎo)意見。

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責(zé)任編輯：鄧林endprint