我國公共支出預(yù)算績效管理改革：國際借鑒與國內(nèi)溯源

胡紹雨 ，謝 勝

（1.武漢學院財會系，湖北 武漢 430079；2.中山大學 嶺南學院，廣東 廣州 510275）

我國公共支出預(yù)算績效管理改革：國際借鑒與國內(nèi)溯源

胡紹雨1,2，謝 勝1

（1.武漢學院財會系，湖北 武漢 430079；2.中山大學 嶺南學院，廣東 廣州 510275）

進入新世紀以來，不少國家逐漸把績效引入政府公共支出預(yù)算，很好地化解了一些亟待解決的深層次公共支出預(yù)算問題。而我國傳統(tǒng)模式下的預(yù)算管理已經(jīng)遠遠不能滿足各級政府公共財政收支規(guī)模不斷擴大的職能需求，現(xiàn)行績效管理中存在著支出結(jié)構(gòu)不合理、公共支出制度不健全等問題，因此，實施預(yù)算績效管理是我國當前具有現(xiàn)實性和緊迫性的選擇。從國外公共支出預(yù)算管理的經(jīng)驗看，績效預(yù)算改革能夠起到倒逼政府服務(wù)質(zhì)量提升的作用；能夠有效地避免財政資金的浪費，積極穩(wěn)妥地實現(xiàn)財政收支的動態(tài)平衡。借鑒國外經(jīng)驗并結(jié)合我國當前預(yù)算管理的現(xiàn)實需要，加強和完善公共支出預(yù)算績效管理體系建設(shè)應(yīng)著力加強頂層設(shè)計，完善預(yù)算績效管理的制度體系；建立健全公共預(yù)算支出管理的評估體系，以及健全績效管理的溝通反饋體系等，讓預(yù)算支出在“陽光”下運作，并通過加強績效管理的大數(shù)據(jù)管理和云終端的共享力度來推動預(yù)算績效管理體系的建設(shè)。

公共支出預(yù)算；績效管理；財政資金使用效益；預(yù)算績效管理體系建設(shè)

一、引 言

“績效”最早來源于經(jīng)濟方面的定義，主要以可計算的利潤來表達。但進入新世紀以來，不少國家逐漸把績效引入到了政府公共支出預(yù)算，很好地化解了一些亟待解決的深層次公共支出預(yù)算問題。對于績效預(yù)算的定義，世界銀行專家沙利文認為，它是一種以預(yù)期目的為導向、以各個指標所耗費的代價為依據(jù)、以業(yè)績評估為中心的一種預(yù)算體制，詳細來說就是把資源分配的增加與績效的提高緊緊聯(lián)合的預(yù)算體系[1]。瑞典的預(yù)算管理部門也認為，績效管理并不是狹義單一地解決公共支出預(yù)算問題的措施或方法，而是一個具有廣義的以實現(xiàn)成效和效率概念的管理模式，是把政府應(yīng)該做的公共事務(wù)高質(zhì)量、高效率地完成。澳大利亞聯(lián)邦政府則以結(jié)果為中心制定績效目標，優(yōu)化公共預(yù)算支出配置資源，從而高效完成政府要辦的事來實現(xiàn)聯(lián)邦政府評價目標標準的績效評價指標體系，最終落腳到以政府行政活動的資金支持體系的評價模式。

總體來說，績效預(yù)算是一種有別于傳統(tǒng)預(yù)算模式的新式預(yù)算模式，該模式規(guī)定政府工作人員在編制公共支出預(yù)算時要以該支出發(fā)生后產(chǎn)生的績效為依據(jù)，也就是在編制過程中提前把撥付的款項和由此要完成的公共事務(wù)的結(jié)果聯(lián)系起來。盡管這種新的模式在理論研究上沒有具體的數(shù)量顯示，但是它跟以往單純地以分配資金為目的的舊模式相比已經(jīng)是一種質(zhì)的飛躍，核心落腳點是讓行政目標和預(yù)算資源配置有機結(jié)合起來成為一個整體。同時，績效預(yù)算更是一種對績效的核算，它從資金使用的角度去統(tǒng)一但又不失有針對性地規(guī)劃政府各部門在一個財政預(yù)算年度內(nèi)應(yīng)該或者能夠?qū)崿F(xiàn)的社會效益，實現(xiàn)了統(tǒng)一中的差異化預(yù)算。而在另一種層面上來說，政府的公共支出績效預(yù)算更是一種示意圖，給各級政府及行政部門套上了“緊箍咒”，要求各級政府必須使自己使用的財政支出產(chǎn)生一定社會公眾所需要的社會效益，這種效益的大小好壞必須由社會公眾說了算。

由此可見，在以結(jié)果為導向型的績效預(yù)算基礎(chǔ)上的績效管理就是績效計劃、績效溝通、績效考核和績效反饋四個環(huán)節(jié)構(gòu)成的一個完整的系統(tǒng)，在這個系統(tǒng)中，政府機構(gòu)和社會公眾全部參與進來，中央政府和地方政府通過溝通，將國家戰(zhàn)略、政府公共支出預(yù)算管理職責、政府的社會治理理念和方法，以及政府工作人員的績效考核目標等管理的基本內(nèi)容確定下來，在持續(xù)不斷溝通的前提下，中央政府協(xié)助地方政府清除具體實施公共支出績效管理中的障礙，提供必要的支持、指導和幫助，促進各級政府部門齊心協(xié)力地推進公共支出預(yù)算績效管理年度目標的實現(xiàn)，從而實現(xiàn)中央政府的遠景規(guī)劃和戰(zhàn)略目標。作為一種嶄新的預(yù)算管理模式，公共支出績效管理是一種嶄新的以業(yè)績和效果為導向的預(yù)算模式的統(tǒng)一體。

在我國，隨著財稅體制改革的不斷深化以及政府績效評估頂層設(shè)計的不斷細化、制度化，政府績效評估在我國逐漸落地生根并開始茁壯成長[2]。黨的十八屆三中全會提出了深化財稅體制改革的目標任務(wù)，將“提高效率”作為建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，與此同時更是將市場確定為在資源配置中起決定性的作用。然而長期以來我國財政所呈現(xiàn)出的是“重收入、輕支出”的特點，支出管理方面表現(xiàn)得更加薄弱，造成公共支出預(yù)算效率普遍較低，財政收支的矛盾日益突出。傳統(tǒng)模式下的預(yù)算管理已經(jīng)遠遠不能滿足當前各級政府的公共財政收支規(guī)模不斷擴大的職能需求。盡管我國在公共支出預(yù)算管理領(lǐng)域一直在不斷地進行探索和改革，把西方先進的績效理念也創(chuàng)造性地同預(yù)算管理結(jié)合起來，但是在財政公共支出預(yù)算績效管理推進的同時，受傳統(tǒng)的制度、理念、科學技術(shù)水平等因素的制約，我國公共支出預(yù)算績效管理尚處在襁褓時期，還沒有完全發(fā)揮其在推動財政資金使用效益進步的作用。因此,本文重點關(guān)注并探討加強和完善公共支出預(yù)算績效管理的若干問題，旨在為我國公共支出預(yù)算績效管理在發(fā)揮其提高財政資金使用效益的作用方面提供一些新的引擎動力。

二、溯源我國現(xiàn)行預(yù)算模式下績效管理中存在的問題

（一）公共支出結(jié)構(gòu)不合理

1.公共支出存在事權(quán)不明確問題

在公共支出預(yù)算管理中，很重要的一點就是各級政府找準自己的定位，并在自己的職權(quán)范圍中有作為，這是一個國家財政體制能夠有效運行的保障。然而隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，原先的計劃經(jīng)濟時代積累下來的問題在社會主義市場經(jīng)濟的大潮中日益凸顯出來。各級政府對財政支出范圍的界限不清晰，中央政府與地方政府又總是割舍不斷，這種對各自的主體責權(quán)關(guān)系定位不準確的情況導致存在很多 “缺位”、“越位”現(xiàn)象。在資源的配置過程中，存在著兩種核心方式即政府和市場，最優(yōu)的狀態(tài)莫過于凡是市場可以辦好的事情政府要堅決退出來；凡是市場不能辦好的事政府要主動作為積極補位。然而在我國現(xiàn)實的財政實踐活動中，一方面有的政府機構(gòu)直接參與“蛋糕”的搶奪，插手一些競爭性項目的招投標，大大增加了擠出效應(yīng)，造成了大量的浪費，嚴重制約了社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展；另一方面，政府又“缺位”不斷，如伴隨著計劃生育國策實施以來我國人口結(jié)構(gòu)發(fā)生的變化，21世紀上半葉人口開始向老齡化轉(zhuǎn)變。面對巨大的人口基數(shù)，社會保障已到了水深火熱的地步，社會養(yǎng)老金缺口相當嚴重，資金周轉(zhuǎn)更是舉步維艱。而在這方面，政府之手顯然伸得比較短，導致了社會公眾對公共產(chǎn)品的需求還有很大的差距。

2.公共支出存在經(jīng)濟建設(shè)與文教建設(shè)失衡問題

隨著改革開放30多年的深入推進，我國經(jīng)濟長期保持兩位數(shù)的高速增長，GDP的總量不斷增加。與此同時，政府的職能也逐漸由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。盡管每年的經(jīng)濟建設(shè)財政經(jīng)費支出比重在逐年下降，但是放在整個財政支出的籃子里面來看依然是占據(jù)著相當大的比重。中央政府不斷放大公共財政政策對社會投資的“馬拉車”作用，在一些競爭性經(jīng)營領(lǐng)域參與過多，如過多地去扶持和彌補國企及一些具有競爭性的提供公共產(chǎn)品的部門，使得財政這塊“唐僧肉”過多地被經(jīng)濟建設(shè)所吞噬，而教科文衛(wèi)資金則明顯不足，政府的投入遠遠不能滿足實際需求。

文教投入事關(guān)一個國家的軟實力和一個民族的振興大業(yè)，世界各國尤為重視。我國政府雖然也非常重視這方面的支出，但迫于國內(nèi)經(jīng)濟現(xiàn)實瓶頸，投入到文教的支出增長卻極為緩慢，明顯被其他類型的支出甩在身后，距離世界教育支出7%的平均水平還有很大的差距。更為不合理的是，在原本分得很少的教育經(jīng)費中，絕大部分都流入了高校教育，農(nóng)村基礎(chǔ)教育卻投入很少，導致了城鄉(xiāng)差距的進一步惡化，制約了城鄉(xiāng)一體化的進程。在科技投入方面，高新科技發(fā)展所具有的規(guī)?；枰写罅康馁Y金投入，僅僅依靠市場是難以籌集到充足的科研資金的。

3.公共支出存在行政管理費用支出過多問題

行政管理費用支出是國家黨政組織、權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、社會團體開展活動或行使其職能所必需的經(jīng)費，它是維持國家各級政權(quán)存在，保證各級國家管理機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)所必需的費用[3]。在我國，每一屆政府都力圖精簡機構(gòu)，以讓行政管理費用有所降低。但現(xiàn)實的情況卻是，在財政支出實踐活動中，由于機構(gòu)不合理膨脹，人員編制過多，經(jīng)費增長迅速，權(quán)利相互牽涉、關(guān)系復(fù)雜，服務(wù)效率低下等，我國政府始終沒能走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的惡性循環(huán)，造成行政管理支出費用與日俱增。尤其是反腐中所暴露的在我國存在著大量的公務(wù)人員私自公款吃喝、公款消費、公款旅游現(xiàn)象，在一定程度上嚴重損害了政府的公信力，納稅人的錢得不到他們想要的安全保護，對此老百姓極為不滿。從1992-2006年我國財政支出中行政管理費用支出的情況看，1992-2000年間，行政管理支出的增長速度在加快，年均增長288.10億元；從2000-2006年間，行政管理支出增長速度更是進一步加快，年均增長800.47億元（見表 1）。

表1 中國1992-2006年行政管理支出費用數(shù)據(jù)表

資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒（2007）》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)。

2007年后，我國財政部門對預(yù)算科目進行了調(diào)整，使2007-2014年間行政管理支出占財政支出和GDP的比重總體在下降，尤其是黨的十八大以來，新一屆政府大力削減三公經(jīng)費和行政開支，不畏艱難險阻大力推行改革取得了一些成果，但是我們依然可以看出其所占比重仍然偏高（見表2）。

表2 中國2007-2014年行政管理支出費用數(shù)據(jù)表

（二）公共支出制度不健全

1.法制基礎(chǔ)薄弱，預(yù)算績效管理得不到有效護航

從預(yù)算的立法層面來看，我國沿用的仍然是1995年1月1日正式實施的《中華人民共和國預(yù)算法》（簡稱 《預(yù)算法》），其中的一些條例制度已經(jīng)過時，而且相較于美國長達一年的預(yù)算編制時間，我國預(yù)算編制的時間顯得過短。為了“搶進度、抓業(yè)績”，財政部門所編制的預(yù)算內(nèi)容難免有瑕疵，更為嚴重的是導致當前政府預(yù)算資金的涵蓋范圍過于狹窄，大量的預(yù)算外資金逃之夭夭，游離于預(yù)算管理之外。從預(yù)算法律意識來看，我國公民對法律的意識普遍比較薄弱，法律得不到真正的尊重，法律的權(quán)威性也就無法體現(xiàn)。各級政府還沒有牢固樹立法律紅線，對于經(jīng)過人大審批的預(yù)算方案的法律地位認識嚴重不到位。從預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)督情況來看，我國預(yù)算執(zhí)行“暗箱”很少打開，預(yù)算執(zhí)行過程更是很少公開，公眾很難知道政府的錢是“怎么花的，花在哪里”。在這種保密式的管控下，預(yù)算監(jiān)督難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2.指標體系缺失，預(yù)算績效管理不科學規(guī)范

近些年，“地方先行”的試點在推進績效預(yù)算方面取得了一定的成效，有關(guān)政府公共支出績效評價指標體系設(shè)計和應(yīng)用的方法初步成型，但這些范疇內(nèi)的預(yù)算支出績效評價指標卻主要側(cè)重于技術(shù)、工程與資金利用合規(guī)性的評估，各部門評估目標設(shè)置呈平面化和單一性的特點，缺少統(tǒng)一建立在嚴密數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的科學、統(tǒng)一、完整的指標評估體系，還達不到滿足從差異化的層面、差異化的行業(yè)、差別化的支出性質(zhì)等方面開展綜合、全方位評估的要求[4]（P35）。此外，預(yù)算支出的公共性和復(fù)雜性的天性，使存在共同性質(zhì)指標的選擇和名目多樣化，具有顯著的不統(tǒng)一關(guān)系，招致在建設(shè)共性指標時，要么只能選取非常簡略淺易的指標，要么對項目類型盡量細分，但這兩種辦法都與評估的規(guī)范性與可比性的本質(zhì)要求相違背。與此同時，目前的績效評價對象只包括支出項目，還沒有將單位預(yù)算績效、部門預(yù)算績效和財政支出綜合績效等三個更高層次的績效評價包含在內(nèi)，并且目前對支出項目的績效評估領(lǐng)域還僅僅局限于支出名目自身，忽略了名目內(nèi)外要素的綜合剖析。

（三）政府預(yù)算管理缺乏統(tǒng)一性和監(jiān)督制衡機制

在我國現(xiàn)階段的預(yù)算管理實踐中，采用的是財政資金使用單位和部門自我評價與財政部門組織評價相結(jié)合的操作模式，盡管隨著這些年新一屆政府大刀闊斧地推進簡政放權(quán)，預(yù)算“暗箱操作”有所減少，透明度得到提高，但由于利益相關(guān)主體的共同治理模式還有待繼續(xù)完善，多數(shù)項目或資金還停留在原有部門自己來評價，財政部門為了政績也只是“揀好的”，日積月累就導致不能構(gòu)建完備的監(jiān)督制衡機制，不能有力地約束有資金分配權(quán)的部門（如各級發(fā)改委等部門）的預(yù)算資金配給中的自由裁量權(quán)。事實上，在目前中國預(yù)算治理的變革中，預(yù)算資金結(jié)構(gòu)性配給的自由裁量權(quán)不但沒有受到應(yīng)有的約束，反而出現(xiàn)日趨擴展的偏向，很大程度上肢解了政府預(yù)算管理的統(tǒng)一性。

當前我國的預(yù)算實踐中，尤其是在各級政府的預(yù)算資金里面，以基建項目為代表的固定性資產(chǎn)投資的年初計劃僅僅是由這些項目資金的使用者向他的同級或者上級發(fā)展改革委員會申請，而各級財政部門僅僅只是確認把控了總體的資金規(guī)模，不再過問具體的細節(jié)安排，這樣，各級發(fā)改委就成了權(quán)力的最后掌舵者，掌握著一個個項目的生死大權(quán)。而眾所周知，就一個政權(quán)體系而言，預(yù)算管理的機能是不容肢解的。有預(yù)算資金分配權(quán)的部門所駕馭的權(quán)益日益擴大，很大程度上破壞了政府預(yù)算的完整性，肢解了預(yù)算管理的統(tǒng)一性，阻礙了構(gòu)建統(tǒng)一的公共財政框架的進程。長此下去，必然不利于社會穩(wěn)定與公共安全，不利于全面建成小康社會的如期實現(xiàn)。

三、國外先進的公共支出預(yù)算績效管理經(jīng)驗借鑒

西方發(fā)達國家對財政績效評價管理的關(guān)注由來已久，把績效預(yù)算作為政府公共支出績效管理工具箱中的主打工具。通過研究西方發(fā)達國家先進的績效預(yù)算做法，可以吸取好的經(jīng)驗。以下僅就美國、澳大利亞以及英國實施績效管理的經(jīng)驗進行簡要介紹。

（一）美國：評價標準的建設(shè)者

隨著世界經(jīng)濟全球化的發(fā)展及金融危機的侵蝕，美國聯(lián)邦政府的財政赤字和債務(wù)壓力有增無減；標準普爾的信用下調(diào)更讓美國參與全球經(jīng)濟的信譽下降，公眾對美國政府的質(zhì)疑聲加強。在種種財政壓力下，美國預(yù)算支出管理當局剔除了僵化的有限管理模式，制定了一項簡單的評級體制。聯(lián)邦政府成立獨立的績效管理機構(gòu)OMB（管理及預(yù)算辦公室），負責評價各機構(gòu)績效目標的完成情況。每個季度OMB都要評估各機構(gòu)的工作進展以及績效目標的完成情況，要求政府相關(guān)部門在規(guī)定的期限內(nèi)必須按時提交年度績效報告。這種“讓數(shù)字發(fā)聲”，以客觀、量化的方式來表達形成一個精確和獨立的判定體系，為各部門的績效評估作出切實可行的依據(jù)，使各部門的工作結(jié)果具有可比性，計分結(jié)果有助于促使各部門努力改進自身存在的問題，提高管理績效。

（二）澳大利亞：指標體系的開拓者

在20世紀90年代初,執(zhí)政黨為了應(yīng)付經(jīng)濟衰退和全球化給澳大利亞財政帶來的巨大壓力，澳大利亞聯(lián)邦政府開始醞釀推行以提高政府工作效率為導向的公共支出績效評價制度改革。從1999一2000財政年度起正式實施公共支出績效評價制度，年度預(yù)算的編制開始以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)。這包括兩項較為重大的措施：一是預(yù)算的計量基礎(chǔ)由原來的收付實現(xiàn)制變?yōu)闄?quán)責發(fā)生制 (處理如何計量的效果)；二是在成果導向框架下編寫制作權(quán)責發(fā)生制基礎(chǔ)的預(yù)算報告(處理計量什么的效果），將年度績效方案中的績效目標與本財政年度理論在實踐中執(zhí)行狀況進行比照，成果與產(chǎn)出框架旨在答復(fù)三個根本成果：一是政府期望完成的目的是什么；二是政府怎樣完成這一目標；三是政府怎樣理解產(chǎn)出和委托運營名目的狀況[4]（P45-48）。一切政府部門都要牢牢明白成果與產(chǎn)出，以及確定相關(guān)的效果、產(chǎn)出和委托運營名目的績效信息。澳大利亞財政支出效益主要是借助績效評估指標的完成與否來表現(xiàn)的，因而績效評估指標事實上成為了澳大利亞政府財政支出治理環(huán)節(jié)的核心環(huán)節(jié)，其財政支出的績效目標設(shè)計既統(tǒng)籌了政治、社會、經(jīng)濟等存在差異的規(guī)范，綜合思考長期、中期和以后效益，以及間接和直接效益，同時也重視指標體系的相對與絕對穩(wěn)定性和通用可比性。

（三）英國：評估體系的探索者

英國政府在撒切爾夫人的鐵腕治理下所進行的以市場為核心、權(quán)責發(fā)生制為根底的“資源會計與預(yù)算制度”，即以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)進行政府預(yù)算的編制、執(zhí)行、報告的編制，更加完整全面系統(tǒng)性地反映了各級政府部門運行的成本，逐漸從投入轉(zhuǎn)向了以成果和產(chǎn)出為目標的預(yù)算管理。為了進一步夯實這項改革成果，英國政府還大力推進各級政府共同簽訂的公共服務(wù)協(xié)議書，把一些潛在性的灰色地段以成文的規(guī)定“晾出來”，讓各級政府在實施預(yù)算執(zhí)行過程中有了高壓線的約束。而這一系列的公共服務(wù)協(xié)議把中央政府和民眾對各級政府部門的期望和要求都用一個個具體的指標以清單的方式列舉出來，作為各個部門預(yù)算支出工作的衡量標準。與此同時，該協(xié)議還不斷地與時俱進，容納吸收了貨幣指標、跨部門協(xié)議、條例解釋、數(shù)據(jù)查詢、部門政策等指標，在每一個財政年度終結(jié)時，各政府部門必須依照協(xié)議中的清單要求的成果和產(chǎn)出目標,提供一份公眾和上級政府均可以看得清楚的預(yù)算管理報告。正是在這種不斷修繕中，英國政府最終形成了一套完備的評估體系。

從以上列舉的三個國家的公共支出預(yù)算管理實踐來看,績效預(yù)算的效果是比較突出的，作用也比較明顯，主要體現(xiàn)在以下方面：一是績效預(yù)算改革倒逼政府服務(wù)質(zhì)量的提升。隨著績效預(yù)算在各國的深入實施，懶政、庸政問題得到了有效克制，政府不再是地位和權(quán)勢的索取者，為公眾服務(wù)的理念深入到公職人員心中。并且公共支出預(yù)算管理逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿晒麑蛐偷墓芾恚淖兞艘酝鶈渭兊刈⒅赝度氲臓顩r。由此在面對公共事務(wù)的決策和實施過程中，政府更加能夠換位思考，從民眾的角度出發(fā)，以“用腳投票”的方式來解決存在爭議性的公眾事務(wù)。二是績效預(yù)算有力地避免了財政資金浪費，積極穩(wěn)妥地實現(xiàn)財政收支的動態(tài)平衡。政府公共支出采用績效管理后，無形之中在政府各部門中樹立了一塊 “透視鏡”，各政府部門的工作人員究竟是作為還是不作為，都會在這塊鏡子中暴露無疑。這也為合理精簡政府機構(gòu)、削減政府開支提供了具有合法合理的參考標準，同時也將對各國控制本國的債務(wù)風險和預(yù)算赤字起到抑制提醒作用，在很大程度上實現(xiàn)了各國預(yù)算改革的直接目標。

四、加強和完善我國公共支出預(yù)算績效管理體系建設(shè)的思路

（一）加強頂層設(shè)計，完善預(yù)算績效管理制度體系

1.引導《預(yù)算法》修訂中凸顯績效的導向

我國目前的公共財政體系還處于構(gòu)建和完善之中，不具備制定《財政基本法》的條件，因此，推進修訂現(xiàn)行《預(yù)算法》，即“代理版財政法”迫在眉睫。事實上，在績效預(yù)算的推進中，許多西方國家在其國家的高層次法律體系中都體現(xiàn)績效導向，甚至設(shè)立專門的績效法案和專門的績效評價管理機構(gòu)。而我國自2003年啟動績效預(yù)算試點以來，一直未涉及到立法層面，我國目前仍在沿用的是1994年的《預(yù)算法》，該《預(yù)算法》是基于傳統(tǒng)的功能預(yù)算規(guī)定的，對此，全國人大應(yīng)該基于我國國情變化予以修訂。應(yīng)進一步完善預(yù)算程序，讓預(yù)算從編制—審核—通過—執(zhí)行—監(jiān)督—決算的每一個環(huán)節(jié)都在陽光下進行，都以績效為導向，以從根本上鏟除預(yù)算缺乏權(quán)利制衡，以及缺乏全面性、科學性、民主性、完整性、不透明性的頑疾。

2.完善相關(guān)法律制度補位《預(yù)算法》

《預(yù)算法》是我國現(xiàn)行財政活動的綱領(lǐng)性大法，如同人的成長一樣，還需要很多法律制度的共同作用才能健康成長。以往在實體的預(yù)算管理中，經(jīng)常會出現(xiàn)“遞條子”、“打招呼”，甚至于繞開人民代表大會批準的狀況，似乎只要領(lǐng)導開了口就是法，可以隨意地對預(yù)算編制加以調(diào)整。因此，提高政府公共支出預(yù)算績效管理水平，建立配套的法律法規(guī)保障機制，使預(yù)算制度之間形成合力是十分必要的?，F(xiàn)階段績效預(yù)算的實施應(yīng)該著力推進政府所有有財力的預(yù)算制度、國庫收付制度、政府采購制度、各級人大預(yù)決算制度的改進，從過程中強化《預(yù)算法》的嚴肅性，確?！额A(yù)算法》的完整統(tǒng)一，真正形成與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的法律體系。

（二）建立健全公共預(yù)算支出管理的評估體系

把績效預(yù)算評估創(chuàng)造性地引入到我國的公共支出管理中，不僅可以控制國家整體的支出總量，而且還能促進公共支出在資源配置過程中的效率和公平。同時，引入績效預(yù)算評估機制后在技術(shù)上也可以充分發(fā)揮預(yù)算資源的效用，達到預(yù)期的支出效果且能夠可持續(xù)發(fā)展。由于其發(fā)生作用的核心環(huán)節(jié)在于事前、事中、事后的評估，因此：

1.事前決策評估，要把好預(yù)算編制關(guān)

政府財政支出預(yù)算的源頭是預(yù)算的編制工作，在預(yù)算編制過程中進行決策評估成為一個至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。在以結(jié)果為導向的績效評估體系中，需要通過績效評估科學地掌握各政府即將開展的支出項目計劃的輕重緩急和優(yōu)先次序。政府財政部門應(yīng)該把績效評估的結(jié)果作為政府的策略分析和判斷、項目計劃成立和預(yù)算編制的一個重要參考。為了把好事前決策評估關(guān)，形成一個控制的前項延伸，也應(yīng)該確立核準的目標、指標以及相應(yīng)的數(shù)學數(shù)據(jù)分析模型，在這些工具的基礎(chǔ)上來實施決策評估。

2.事中跟蹤評估，把好預(yù)算執(zhí)行關(guān)

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算支出管理的實現(xiàn)階段，其評估的實質(zhì)是在既定的程序下通過一系列設(shè)計指標，全程跟蹤監(jiān)控支出過程中的項目計劃實施進程、具體業(yè)務(wù)行為表現(xiàn)及資源匹配情況，進而核查是否存在解決了“掛羊頭賣狗肉”的問題。事中進行跟蹤評估是預(yù)算執(zhí)行管理中極為重要的一個環(huán)節(jié)，評估的目的是確保好鋼用在刀刃上，切斷預(yù)算執(zhí)行過程中的軟約束，真正做到財政資金對整個政府職能履行的通盤把握。不再是胡子眉毛一把抓，而是事分輕重緩急；也不再是“撒胡椒面”，誰都給一點。下點“毛毛雨，”結(jié)果誰都不能解決[5]?？傊u估的結(jié)果將有助于管理者作出合理判斷，優(yōu)化并調(diào)整預(yù)算的執(zhí)行，以解決財力分化、固化問題。

3.事后綜合評估，把好決算評估關(guān)

在一個預(yù)算從編制到執(zhí)行結(jié)束的漫長過程中，決算可謂是走到最后的一個環(huán)節(jié)，它是對整個預(yù)算的運行狀況進行深入分析和評估階段，可以說是占據(jù)著決算評估的半壁江山。決算評估的核心就是借助一個完整的、多角度的評估指標體系，對公共支出預(yù)算執(zhí)行的最后結(jié)果進行剖析、測評和報告，評估的目的是判斷結(jié)果可否達到相關(guān)的目標和標準，是否滿足該財政年度所提出的預(yù)算承諾；通過相關(guān)目標的比照和分析得出影響財政支出效益的原因；評估的成果將作為決算總結(jié)和下年度預(yù)算計劃的重要根據(jù)。為了把好事后的綜合評估關(guān)，形成項目的一個后項延伸，需要我們對前期確定好相對應(yīng)的測量目標、指標體系，把最后的數(shù)據(jù)導入到對應(yīng)的數(shù)學綜合評估模型中去實施結(jié)果評估，最后把報告予以公布上報。

（三）建立健全績效管理溝通反饋體系

在政府公共支出預(yù)算績效管理實施的全過程中，溝通反饋是必不可少的環(huán)節(jié)。財力擁有部門和使用部門之間的溝通與反饋是績效管理能否順利實施的重要保障和關(guān)鍵點[6]。

1.培養(yǎng)“上下”溝通意識

黨的十八大以來，政府正在努力地調(diào)整政府和市場及社會公眾的關(guān)系，尋找這三者的平衡點。在此過程中，政府不僅要培養(yǎng)自己的溝通意識，也要培養(yǎng)公眾的溝通意識，以讓政府的權(quán)威性在同普通老百姓的良好溝通上“開花結(jié)果”。

2.構(gòu)建“上下”溝通機制

（1）建立政府新聞發(fā)布制度

由于政府支出和大眾的生活息息相關(guān)，涉及到大眾生活的方方面面，衣食住行樣樣都備受老百姓的關(guān)注。因此實際的預(yù)算編制、出臺、執(zhí)行過程應(yīng)該向公眾公開，并及時把相關(guān)信息告訴社會公眾；相關(guān)地區(qū)部門也應(yīng)該切實建立好新聞發(fā)布會機制，做好預(yù)算績效管理宣傳工作，讓更多的人共同參與到管理中來，確保財政資金的正常運行。

（2）大數(shù)據(jù)背景下應(yīng)大力發(fā)展電子政務(wù)

在當今互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)迅猛發(fā)展的時代，依托信息通訊技術(shù)，政府有關(guān)部門發(fā)布公共支出相關(guān)信息并與公眾的互動已經(jīng)不再是單向的了。創(chuàng)造性地實現(xiàn)雙向和多向的良性互動，可以有效化解政府和公眾信息間不對稱的矛盾。在此過程中，中央政府應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃，建立完善的政府績效管理數(shù)據(jù)庫,以配合和支持績效評估的深入開展。

3.形成績效信息“上下”反饋

隨著社會物質(zhì)資料的不斷豐富，公民追求自身權(quán)益的腳步不斷加快，民主意識也在不斷加強，社會大眾在共同的期望中尋求一種能夠獲知政府產(chǎn)出方式，從而更好地享有自己監(jiān)督權(quán)力的機制體系。而能夠搭建這一橋梁的，就是通過引入第三方評估機構(gòu)對政府的支出活動予以評估并產(chǎn)生績效信息。績效信息的上下反饋有助于預(yù)算評審和決策的科學性；有助于預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督；有助于信息溝通和反饋?？冃畔樨斦块T提供回應(yīng)外部監(jiān)督者的方式，使之能以量化、明確的方式回饋外界的信息需求[7]。

總之，預(yù)算活動牽一發(fā)而動全身，背后集聚著千千萬萬普通大眾的關(guān)注。在全面建成小康社會的道路上，推進政府預(yù)算支出績效管理是大勢所趨，也能夠從根本上化解政府和市場及公眾之間的矛盾。只有真正把政府預(yù)算支出規(guī)范化，才能把政府的權(quán)利規(guī)范化，讓廣大人民群眾真正做政府“錢袋子”的主人，監(jiān)督政府從錢袋子里面花的每一分錢。如此這樣，才能真正實現(xiàn)社會主義法治國家中的預(yù)算法制化，我們也才會更有自信地建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟，早日實現(xiàn)“兩個一百年”目標。

[1]葉風華,劉用銓.新績效預(yù)算基本特征、技術(shù)支持及其適用性[J].會計之友,2010,(1):57-58.

[2]尚虎平,雷于萱.政府績效評估：他國啟示與引申[J].改革,2015,(11):66-76.

[3]曾康華.財政支出學[M].北京:對外經(jīng)濟貿(mào)易大學出版社,2011:105.

[4]程瑜.中國預(yù)算績效管理制度創(chuàng)新研究[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社,2014.

[5]廣東省財政科學研究所.2012年度廣東財政研究報告[M].北京:經(jīng)濟科學出版社,2013：22.

[6]龔振玉.民航企業(yè)績效管理體系的研究[J].當代經(jīng)濟,2014,(18):50-51.

[7]馬媛.政府績效預(yù)算中的績效信息[M].北京:國家行政學院出版社,2014：121.

China’s Public Expenditure Budgeting Performance Management Reform:Lessons from Abroad and the Past

HU Shao-yu1,2XIE Sheng1
(1.Accounting Department,Wuhan College,Wuhan,Hubei,430079；2.Lingnan College,Sun Yat-sen University,Guangzhou,Guangdong,510275)

In the new century,many countries have introduced performance into public expenditure budgeting,offering good solutions to some urgent deep-seated problems in public expenditure budgeting.China’s traditional budgeting management is far from perfect to meet the needs of ever-expanding fiscal revenue and expenditure.The present performance management has problems such as unreasonable expenditure structure and incomplete public expenditure system.Therefore,the implementation of budgeting performance management is a realistic and urgent choice for China.Foreign experience in public expenditure budgeting management shows performance budgeting reform can push the government to improve its service,effectively avoid wasting fiscal funds,and actively and steadily achieve a dynamic fiscal balance.Based on foreign experience and Chinese reality,to strengthen and improve the construction of public expenditure budgeting performance management system,we should focus on top design and improve budgeting performance management system.Besides,we have to establish a sound public budget expenditure management evaluation system,and improve communication and feedback system in performance management so as to make budget expenditure more transparent.Furthermore,we should strengthen big data management in performance management and promoting sharing in the cloud so as to help build budget management system.

public expenditure budgeting performance management;efficiency of financial fund;lessons from abroad;construction of budgeting performance management system

C 934；F 062.6

A

1000－260X（2017）06-0126-07

2017-09-13

國家社會科學重大招標項目“新時期中國民生保障體系建設(shè)研究”（10&ZD038）；博士后科學基金面上資助項目“民生保障指標體系的構(gòu)建與評價研究：基于財政效率視角”（2013M542231）；湖北省教育廳人文社會科學項目“清潔發(fā)展目標下的湖北公共財政優(yōu)化研究”（2012G419）

胡紹雨，武漢學院會計及金融學院副教授，中山大學經(jīng)濟學博士后，主要從事公共經(jīng)濟、社會保障與財稅理論研究；謝勝，武漢學院財會系研究生，主要從事財政理論與政策研究。

【責任編輯：林莎】