精準扶貧區(qū)域系統(tǒng)及其運行機制

杜國明 于佳興 李全峰

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150030）

精準扶貧區(qū)域系統(tǒng)及其運行機制

杜國明 于佳興 李全峰

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150030）

基于人地關(guān)系地域系統(tǒng)理論，認為精準扶貧區(qū)域系統(tǒng)是以一定的區(qū)域為載體，由扶貧對象、政府部門和社會組織等相互聯(lián)系、相互作用、相互監(jiān)督，以精準脫貧為目的的人地關(guān)系地域系統(tǒng)。精準扶貧區(qū)域系統(tǒng)主要由貧困實體、政府部門、社會組織三個子系統(tǒng)構(gòu)成，外部環(huán)境包括自然地理環(huán)境、社會經(jīng)濟環(huán)境和政治文化環(huán)境。在行政干預(yù)下，精準扶貧區(qū)域系統(tǒng)的運行機制包括精準識別與動態(tài)管理機制、扶貧管理與上下聯(lián)動機制、精準幫扶與責任落實機制和精準考核與監(jiān)督檢查機制。精準扶貧區(qū)域系統(tǒng)具有結(jié)構(gòu)的強耗散性、演化目標的強計劃性和運行機制的強調(diào)控性。

精準扶貧；區(qū)域系統(tǒng)；運行機制；外部環(huán)境

引言

貧困是世界發(fā)展進程中的重大難題，是當前地區(qū)沖突、環(huán)境惡化和恐怖主義蔓延的重大根源之一[1]。全球絕對貧困人口總數(shù)約12億，由于各國自然條件的差異性、經(jīng)濟發(fā)展水平的階段性，貧困人口主要分布在亞洲、非洲和拉丁美洲等發(fā)展中國家，具有強烈的區(qū)域差異特征[2]。消除貧困、縮小城鄉(xiāng)差距、促進貧困落后地區(qū)發(fā)展始終是人類社會面臨的共同挑戰(zhàn)，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要目標之一[3]。

中國是世界上最大的發(fā)展中國家。新中國成立后，中國不斷探索政府主導(dǎo)的區(qū)域減貧模式，以扶貧開發(fā)促地區(qū)發(fā)展，成為全球首個貧困人口比例減半的國家，為全球減貧事業(yè)做出了巨大貢獻。當前，我國農(nóng)村貧困地區(qū)總體呈現(xiàn)東部平原山丘環(huán)境及革命根據(jù)地孤島型貧困區(qū)，中部山地高原環(huán)境脆弱貧困帶，西部沙漠、高寒山地環(huán)境惡劣貧困區(qū)等三種典型的地域類型[4]。由于自然地理、生態(tài)環(huán)境、歷史進程、民族文化、經(jīng)濟區(qū)位等原因，貧困地區(qū)與生態(tài)脆弱區(qū)、限制或禁止開發(fā)區(qū)、少數(shù)民族集聚區(qū)、邊境地區(qū)和革命老區(qū)呈現(xiàn)空間上的高度疊合[5-6]。加之長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制和薄弱的農(nóng)村經(jīng)濟社會基礎(chǔ)，造成農(nóng)村貧困人口數(shù)量多、區(qū)域分布廣、貧困程度深的基本格局，區(qū)域性整體貧困尚未根本改變，貧困地區(qū)內(nèi)生動力嚴重不足[7-10]。

2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南省首次提出“精準扶貧”。2015年中共中央、國務(wù)院發(fā)布脫貧攻堅的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，首次明確“精準扶貧、精準脫貧”方略。近年來，習(xí)近平總書記關(guān)于精準扶貧精準脫貧的一系列重要講話，全面深刻闡明了精準扶貧精準脫貧方略。其中包含著諸多區(qū)域觀念，主要思想體現(xiàn)：在“破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”前提下，以“中央統(tǒng)籌、省負總責、市（地）縣抓落實的管理體制，片為重點、工作到村、扶貧到戶的工作機制”這一區(qū)域等級思想為指導(dǎo)，開展“因地制宜、因村因戶因人精準執(zhí)行幫扶措施，帶動貧困人口脫貧的經(jīng)濟實體，突出產(chǎn)業(yè)扶貧引領(lǐng)作用，提高政府組織化程度”的扶貧工作；基于區(qū)域承載力和區(qū)域分工思想，拓展“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批”等扶貧途徑；結(jié)合區(qū)域承載力和區(qū)域梯度開發(fā)思想，切實做好“西部地區(qū)特別是民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、革命老區(qū)、集中連片特困地區(qū)貧困程度深、扶貧成本高、脫貧難度大，是脫貧攻堅的短板。必須采取系統(tǒng)的政策和措施，做好東西部扶貧協(xié)作和對口支援工作”的區(qū)際聯(lián)動。這一方略實施以來，中國農(nóng)村貧困發(fā)生率由2013年的10.2%降至2017年的4%以下。鑒于中國精準扶貧精準脫貧的區(qū)域觀念和實際工作成效，本研究基于人地關(guān)系地域系統(tǒng)理論，嘗試性地構(gòu)建精準扶貧區(qū)域系統(tǒng)分析框架，以便探討中國精準扶貧區(qū)域系統(tǒng)內(nèi)涵，旨在進一步豐富“精準扶貧、精準脫貧”理論體系，為我國扶貧事業(yè)提供參考。

一、精準扶貧區(qū)域系統(tǒng)的構(gòu)成

精準扶貧精準脫貧就是充分發(fā)揮社會主義制度優(yōu)越性，通過制定多重幫扶政策、調(diào)動政府部門及各種社會組織力量，對貧困戶、貧困村、貧困縣和貧困片區(qū)等多級貧困區(qū)域?qū)嶓w靶向幫扶，促進其發(fā)展，最終實現(xiàn)“農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”的過程。處于特定自然地理環(huán)境、社會經(jīng)濟環(huán)境和政治文化環(huán)境條件下，由貧困實體、政府部門、社會組織構(gòu)成精準扶貧區(qū)域系統(tǒng)，在精準識別與動態(tài)管理機制、扶貧管理與上下聯(lián)動機制、精準幫扶與責任落實機制、精準考核與監(jiān)督檢查機制等機制下，相互聯(lián)系、相互作用、相互影響，促動不同層次貧困區(qū)域?qū)嶓w向精準脫貧有序推進。

精準扶貧區(qū)域系統(tǒng)是以一定的區(qū)域為載體，由貧困實體、政府部門和社會組織等相互聯(lián)系、相互作用、相互監(jiān)督，以精準脫貧為目的的人地關(guān)系地域系統(tǒng)。系統(tǒng)主要由貧困實體、政府部門、社會組織三個子系統(tǒng)構(gòu)成（見圖1）。

圖1 精準扶貧區(qū)域系統(tǒng)

（一）貧困實體

貧困實體按照范圍由小到大，可細分為貧困戶、貧困村、貧困縣和貧困片區(qū)等多層級并存的空間有機體[4]。

貧困戶是指低于貧困標準的農(nóng)戶。不同國家、不同時期或一個國家的不同地區(qū)、不同城市，經(jīng)濟發(fā)展水平不同，貧困標準不同。目前，國際貧困線標準是世界銀行提出的按購買力平價計算1天1美元收入的標準。我國實施精準扶貧政策以來，以“年人均可支配收入穩(wěn)定超過當年國家貧困標準、吃穿不愁、義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障”為是否貧困的主要衡量指標。貧困戶是由于疾病、勞動力缺失、缺土地、災(zāi)害、意外事故、子女教育、婚育等等多種甚至多重原因造成的，對于就業(yè)、增加收入、住房、醫(yī)療、教育等具有強烈需求。

貧困村是依據(jù)農(nóng)民人均純收入、人均產(chǎn)糧、人均住房面積、未解決飲水困難人口、人均農(nóng)村用電量、自然村（屯）通公路率、適齡兒童入學(xué)率、醫(yī)療衛(wèi)生條件、廣播電視覆蓋率、貧困人口數(shù)量以及扶貧開發(fā)工作情況，兼顧革命老區(qū)、少數(shù)民族縣（鄉(xiāng)）、邊境縣（市）、庫區(qū)移民等多重因素確定的扶貧開發(fā)工作重點行政村。貧困村的確定由村民委員會申請，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、地級以上市人民政府逐級審查后，報省人民政府扶貧開發(fā)主管部門批準并向社會公布。各縣確定貧困村的方法和程序因地而異。貧困村一般基礎(chǔ)設(shè)施落后、公共設(shè)施欠缺、耕地質(zhì)量差、科技文化素質(zhì)低。因此，需加強基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提升耕地質(zhì)量，加大內(nèi)生動力培育力度，提升村民素質(zhì)。

貧困縣又稱國家扶貧工作重點縣（簡稱國家級貧困縣），是國家依據(jù)一定標準，經(jīng)國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室認定的縣。貧困縣的劃定標準以當?shù)厝四昃兪杖胱鳛橹饕罁?jù)，少數(shù)民族地區(qū)與革命老區(qū)相應(yīng)降低標準。貧困縣審批工作在1986年、1994年、2001年和2012年共進行過四次。2012年調(diào)整后的國家級貧困縣總數(shù)為592個，主要集中在中西部22個省、自治區(qū)。此外，各省一般會依據(jù)國家標準，結(jié)合本省實際情況認定省級扶貧開發(fā)工作重點縣（省級貧困縣）。貧困縣一般產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，社會事業(yè)滯后，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)育遲緩。因此，需加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展公共事業(yè)，培育特色產(chǎn)業(yè)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。貧困縣數(shù)量眾多、條件各異，對于地處深石山區(qū)、高寒區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)等不同地域類型的貧困縣應(yīng)分類施策，因地制宜。

貧困片區(qū)，即集中連片特困地區(qū)。1986年啟動國家大規(guī)模減貧計劃時，劃定18個集中連片貧困地區(qū)。2011年，根據(jù)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》精神，充分認識貧困區(qū)域分布規(guī)律的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析不同區(qū)域自然地理特征，按照“集中連片、突出重點、全國統(tǒng)籌、區(qū)劃完整”的原則，在全國共劃分11個集中連片特殊困難地區(qū)，加上已明確實施特殊扶持政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州，共14個片區(qū)，680個縣。從分布條件看，貧困片區(qū)或受制于自然環(huán)境限制，或處于深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)、沙化區(qū)和荒漠化區(qū)，片區(qū)整體發(fā)展水平較低、生態(tài)環(huán)境脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施依然落后、信息不暢通不發(fā)達，“造血”扶貧面臨較大挑戰(zhàn)[11]。要著力解決主要交通、水利、能源、通訊及網(wǎng)絡(luò)等重大基礎(chǔ)設(shè)施的短缺問題，推進形成區(qū)域聯(lián)系、區(qū)際聯(lián)動的基礎(chǔ)設(shè)施保障新格局[4]。

深度貧困地區(qū)是指存在“兩高、一低、一差、三重”特征的地區(qū)，“兩高”即貧困人口占比高、貧困發(fā)生率高?！耙坏汀奔慈司芍涫杖氲??！耙徊睢奔椿A(chǔ)設(shè)施和住房差?！叭亍奔吹捅Ｎ灞Ｘ毨丝诿撠毴蝿?wù)重、因病致貧返貧人口脫貧任務(wù)重、貧困老人脫貧任務(wù)重。深度貧困地區(qū)主要有連片的深度貧困地區(qū)、深度貧困縣和貧困村。深度貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱、資源貧乏，基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)發(fā)展滯后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)欠基礎(chǔ)、少條件、無項目，社會文明程度低，因此，需根據(jù)各地實際情況統(tǒng)籌推進易地搬遷、生態(tài)補償、產(chǎn)業(yè)升級、社會保障等。

其中，貧困戶作為基層的貧困實體單元，分布范圍較廣，在貧困村與非貧困村、貧困縣與非貧困縣均有存在。我國貧困縣總數(shù)592個，包含中部省份217縣，西部省份375縣，民族8省區(qū)232個。從數(shù)量上看，中西部22個省和14個貧困片區(qū)共同構(gòu)建我國貧困框圖，其他省份的貧困縣、貧困村和貧困戶相對較少。

（二）政府部門

政府部門按層級劃分可分為中央政府、省級政府、縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并分別涵蓋各級政府部門。

黨中央和國務(wù)院，主要負責制定扶貧開發(fā)大政方針，出臺重大政策舉措，規(guī)劃扶貧開發(fā)目標和重大扶貧項目。省級（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府對扶貧開發(fā)工作負總責，主要負責目標確定、項目下達、資金投放、組織動員、監(jiān)督考核等工作。市（地）黨委和政府要做好上下銜接、域內(nèi)協(xié)調(diào)，督促檢查工作，把精力集中在貧困縣如期摘帽上?？h級黨委和政府承擔主體責任，書記和縣長是第一責任人，主要負責扶貧進度安排、項目落地、資金使用、人力調(diào)配、推進實施等工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體落實縣委縣政府的各項安排，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各村開展精準識別、精準扶貧等各項工作。另外，村民委員會作為村民選舉產(chǎn)生的群眾性自治組織，具有自我管理、自我教育、自我服務(wù)的職能。在精準扶貧工作中，村委會作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的延伸，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展精準識別、精準管理，并承擔部分幫扶任務(wù)（見圖2）。

圖2 政府層級及精準扶貧任務(wù)分工

（三）社會組織

社會組織是獨立于政府之外，參與區(qū)域精準扶貧的各界社會群眾、各類型企業(yè)、新聞媒體、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、教育與科研機構(gòu)等各類群眾個體、企業(yè)、非政府組織。社會組織既是社會扶貧的重要主體，通過多種多樣的形式進行貧困主體幫扶；又是對扶貧對象識別、扶貧過程、扶貧成效等監(jiān)督、評估，并提供決策建議的重要主體。

二、精準扶貧區(qū)域系統(tǒng)的外部環(huán)境

精準扶貧區(qū)域系統(tǒng)的外部環(huán)境是指貧困戶長期賴以生存的區(qū)域或貧困村、貧困縣、貧困片區(qū)的環(huán)境，主要由自然地理環(huán)境、社會經(jīng)濟環(huán)境、政治與文化環(huán)境三部分構(gòu)成。

（一）自然地理環(huán)境

自然地理環(huán)境是氣候、地質(zhì)地貌、土壤、水文、礦藏，以及動植物資源等各種自然條件的總和。自然地理環(huán)境對當?shù)厝藗兩a(chǎn)經(jīng)營的方式、生產(chǎn)利潤、生活成本構(gòu)成、地方性疾病的發(fā)生等具有直接和重要影響。自然地理環(huán)境是社會經(jīng)濟環(huán)境和政治文化環(huán)境形成的重要基礎(chǔ)。自然地理環(huán)境相對穩(wěn)定，在精準扶貧過程中也要針對影響和制約貧困區(qū)域發(fā)展的自然因素加以改造，如土壤改良、土地平整等。

（二）社會經(jīng)濟環(huán)境

社會經(jīng)濟環(huán)境包括所在區(qū)域民族、城鄉(xiāng)體系、社團、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、副業(yè)、交通等人文經(jīng)濟實體的總和。社會經(jīng)濟環(huán)境狀況體現(xiàn)貧困區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展水平，影響貧困群眾的就業(yè)、收入和社會保障程度，影響貧困人口和貧困區(qū)域脫貧的進程和可持續(xù)性。貧困區(qū)域的社會經(jīng)濟環(huán)境會在更大區(qū)域尺度的社會經(jīng)濟發(fā)展背景下不斷發(fā)展變化。營造健康持續(xù)的社會經(jīng)濟環(huán)境是實現(xiàn)貧困戶脫貧、貧困村和貧困縣摘帽的前提條件。

（三）政治文化環(huán)境

政治文化環(huán)境包括政治環(huán)境和文化環(huán)境兩部分。政治環(huán)境是指貧困戶長期賴以生存的區(qū)域或貧困村、貧困縣和貧困片區(qū)一定時期內(nèi)的政治背景。文化環(huán)境是指貧困地區(qū)所處的社會風(fēng)俗和習(xí)慣、信仰和價值觀念、行為規(guī)范、生活方式、文化傳統(tǒng)等因素的集合。政治文化環(huán)境雖然是“軟環(huán)境”，卻影響貧困發(fā)生的程度、精準識別的準確度、精準幫扶的力度和精準脫貧的信心。積極營造健康向上的政治文化環(huán)境，才能激發(fā)貧困群眾脫貧的信心、各級干部精準扶貧的真心、社會各界參與扶貧的決心。

三、精準扶貧區(qū)域系統(tǒng)運行機制

精準扶貧區(qū)域系統(tǒng)是在強烈的行政干預(yù)下運行的組織系統(tǒng)，精準扶貧區(qū)域系統(tǒng)的運行機制就是以精準脫貧為目標，將扶貧對象、政府部門、社會組織有效銜接，高效有序完成精準識別、精準幫扶、精準管理和精準評估任務(wù)的一套完整的工作程序和組織規(guī)則。具體而言，就是通過對貧困村、貧困戶的準確識別并建檔立卡，全面掌握貧困人口的數(shù)量、分布、貧困程度、致貧原因，分析和擬定脫貧門路、幫扶措施和幫扶責任等，使所有扶貧措施與貧困識別結(jié)果相銜接，因村施策、因戶施策、因人施策，做到對扶貧對象精準化識別、對扶貧資源精確化配置、對扶貧目標精細化管理、對脫貧責任精準化考核，確保如期穩(wěn)定脫貧的工作機制。精準扶貧的運行機制主要由四個部分構(gòu)成，即精準識別與動態(tài)管理機制、扶貧管理與上下聯(lián)動機制、精準幫扶與責任落實機制、精準考核與監(jiān)督檢查機制。

（一）精準識別與動態(tài)管理機制

精準識別與動態(tài)管理機制是扶貧攻堅工作期間對一定區(qū)域內(nèi)貧困戶、脫貧戶、返貧戶和貧困村加以識別，對貧困村和貧困縣摘帽認定的工作程序和規(guī)則。致貧和脫貧具有動態(tài)性，精準識別必須對扶貧對象全方位、全過程監(jiān)測，做到實時反映幫扶情況，實現(xiàn)扶貧對象有進有出的動態(tài)管理。精準識別與動態(tài)管理機制的核心包括精準識別貧困對象和精準識別致貧原因。要實現(xiàn)精準扶貧，首先必須弄清誰是扶貧對象。精準識別貧困戶，要到每一個貧困戶家中及其鄰里親友中展開調(diào)查、走訪，并登記造冊，不落下一個貧困家庭，不丟下一個貧困群眾，做到“戶有卡、村有薄、鄉(xiāng)有冊、縣有檔”，建立起貧困人口信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。精準識別貧困村要以貧困發(fā)生率為主要衡量指標，綜合考慮村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟收入等因素，以行政村為單元認定。精準識別必須做好動態(tài)管理工作，每年根據(jù)扶貧對象發(fā)展實際相應(yīng)調(diào)整，使穩(wěn)定脫貧的村與戶及時退出，使應(yīng)該扶持的扶貧對象及時納入，從而實現(xiàn)扶貧對象有進有出，扶貧信息真實、可靠、管用。

（二）精準管理與上下聯(lián)動機制

扶貧工作的精準管理作為政府行政管理的一部分，必須追求管理效能和效率。精準管理就是要通過計劃、組織、指揮、控制、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和改革等方式，實現(xiàn)預(yù)定的精準脫貧任務(wù)，并達到應(yīng)有的社會效果。精準管理要精準，精就是工作要精細、做深、做透、做到位、做出高水平；準就是工作要明確、指令準確、具體、可操作、可控制和可衡量。精準扶貧工作中的精確管理就是堅持科學(xué)管理的基本思想、基本思維和基本思路，把提高扶貧工作的效率和效益作為基本目標，在扶貧工作管理過程中運用信息技術(shù)，把扶貧工作的管理手段信息化，并貫穿于扶貧工作的計劃、組織、控制、協(xié)調(diào)和激勵的各種管理職能之中，建立科學(xué)的、動態(tài)的管理機制和考核評價系統(tǒng)，對扶貧工作管理對象定量分析和量化管理，真正使各級扶貧工作管理者、決策者做到心中有數(shù)。精準扶貧工作必須實現(xiàn)層級管理、上下聯(lián)動。上下聯(lián)動機制主要通過扶貧方案聯(lián)動、扶貧政策聯(lián)動、扶貧數(shù)據(jù)聯(lián)動、扶貧人員聯(lián)動、扶貧資金聯(lián)動，實現(xiàn)扶貧工作精準管理。

（三）精準幫扶與責任落實機制

精準扶貧的要義是通過對貧困實體有針對性的幫扶，從根本上消除導(dǎo)致貧困的各種因素和障礙，達到可持續(xù)脫貧的目標[12]。精準幫扶與責任落實機制主要是發(fā)揮各級政府、各職能部門和各類社會團體的作用，強調(diào)各級政府分級負責，層層落實責任。其中，中央和各省市縣的國家機關(guān)各部門把脫貧攻堅作為分內(nèi)職責，加強對本部門本行業(yè)脫貧攻堅的組織領(lǐng)導(dǎo)，運用部門職能和行業(yè)資源做好工作，做到扶貧項目優(yōu)先安排、扶貧資金有限保障、扶貧工作優(yōu)先對接、扶貧措施有限落實。片區(qū)牽頭單位主要承擔溝通、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、推動作用，以及對片區(qū)脫貧攻堅的統(tǒng)籌。各類社會團體營造社會扶貧“人人皆愿為”的參與環(huán)境，倡導(dǎo)社會扶貧“人人皆可為”的參與理念和建立社會扶貧“人人皆能為”的參與機制，共同助力精準幫扶與責任落實任務(wù)。

（四）精準考核與監(jiān)督檢查機制

精準考核與監(jiān)督包括三個方面：一是各級政府對下級政府的扶貧工作情況審查、審計、考核；二是引入高等院?；蚩蒲性核?，以第三方的立場進行扶貧成效調(diào)查，并從科學(xué)、專業(yè)的角度給出評估結(jié)果并提出建議；三是引入社會監(jiān)督，對精準扶貧工作的各個環(huán)節(jié)、各個方面、各個部門監(jiān)督。精準考核與監(jiān)督檢查機制的重點是建立精準識別、精準幫扶進展與成果的科學(xué)、嚴格、公正的監(jiān)督、評估和考核制度。監(jiān)督、評估特別是考核具有很強的“指揮棒”和“風(fēng)向標”作用，考核內(nèi)容往往決定各級政府、職能部門和領(lǐng)導(dǎo)干部工作的重心與方向。一方面是對幫扶責任人、幫扶工作隊、貧困地區(qū)政府及黨政負責人的考核，緊密結(jié)合貧困地區(qū)發(fā)展和脫貧情況，使各級政府、職能部門和黨政領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部的主要經(jīng)歷聚焦到脫貧攻堅上，起到監(jiān)督檢查的作用；另一方面，引入第三方評估機制，把組織考核、社會評價、群眾參與有機結(jié)合起來，以保證考核工作的開放性和權(quán)威性。在此基礎(chǔ)上，積極發(fā)動群眾、新聞媒體參與精準扶貧工作的監(jiān)督檢查，以形成更加完善的監(jiān)督檢查與成效評估機制。

四、精準扶貧區(qū)域系統(tǒng)的特性

（一）結(jié)構(gòu)的強耗散性

耗散結(jié)構(gòu)是系統(tǒng)演化的基本條件。對于精準扶貧區(qū)域系統(tǒng)而言，這種耗散性表現(xiàn)較為強烈，主要體現(xiàn)于以下幾點：一是在精準扶貧區(qū)域系統(tǒng)開放的環(huán)境中，靠外部資金、技術(shù)、人員的大量輸入使得區(qū)域內(nèi)的貧困發(fā)生率逐步降低、基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施逐步完善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、社會事業(yè)不斷進步，區(qū)域得到快速發(fā)展，充分體現(xiàn)外部幫扶的作用；二是區(qū)域內(nèi)部投入到不同層次貧困實體的資金、技術(shù)、優(yōu)惠政策等會隨著精準扶貧、精準脫貧的進程而調(diào)整，不是線性過程；三是區(qū)域系統(tǒng)內(nèi)部的政府部門、貧困實體、社會組織之間存在著復(fù)雜而非線性的相互作用，不僅需要內(nèi)部相關(guān)規(guī)章、制度的約束，也需要中央政府、省政府等上級政府有關(guān)扶貧法律法規(guī)、制度、政策等維系。精準扶貧精準脫貧政策解除后，區(qū)域系統(tǒng)內(nèi)部各要素的關(guān)系會重構(gòu)，區(qū)域系統(tǒng)結(jié)構(gòu)將不再是精準扶貧區(qū)域系統(tǒng)呈現(xiàn)的耗散結(jié)構(gòu)。

（二）演化目標的強計劃性

《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》明確提出，到2020年，實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。實現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標接近全國平均水平。確保我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。這是從全國層面上明確扶貧攻堅的總目標。各省各地區(qū)分別根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H制訂脫貧攻堅計劃，使得精準扶貧區(qū)域系統(tǒng)具有強烈的演化目標。

（三）運行機制的強調(diào)控性

精準扶貧是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。即運用現(xiàn)代管理學(xué)中的精細化管理，落實管理責任，將管理責任具體化、明確化，要求每一個管理者都應(yīng)到位、盡職。簡單地說，就是精準扶貧要扶貧到戶到人，從規(guī)劃到戶和責任到人，發(fā)展到現(xiàn)在的扶貧資金到村到戶，扶貧駐村工作隊的成立等，不再簡單停留在扶持貧困地區(qū)，促進區(qū)域發(fā)展的層面上。精準扶貧區(qū)域系統(tǒng)演化的實質(zhì)是實現(xiàn)其目的的一個過程，包括精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核等諸多環(huán)節(jié)，是一個相互聯(lián)系、協(xié)同推進的復(fù)雜性系統(tǒng)工程[13]。精準扶貧區(qū)域系統(tǒng)運行機制是在精準扶貧精準脫貧方略框架下，由各級政府部門充分尊重區(qū)域系統(tǒng)演化客觀規(guī)律和精準管理基本原理而制定并不斷完善的體制機制，具有強烈的調(diào)控性質(zhì)。正是在這種強調(diào)控下，精準扶貧區(qū)域系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)生較精準扶貧之前更高強度的人流、信息流、資金流和物質(zhì)流，推動精準扶貧區(qū)域系統(tǒng)的演化。

精準扶貧區(qū)域系統(tǒng)是多等級貧困地域系統(tǒng)在精準扶貧精準脫貧方略下運行，并以精準脫貧為演化目標的人地關(guān)系地域系統(tǒng)。在實施精準扶貧過程中，區(qū)域系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間發(fā)生高強度的相互影響、相互作用，在實現(xiàn)精準脫貧的同時，也改變著農(nóng)村干群關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施配套程度、風(fēng)俗文化，具有廣泛而深刻的外部效應(yīng)，對農(nóng)村區(qū)域的未來發(fā)展具有深遠影響。充分評估這些外部效應(yīng)，也是精準扶貧區(qū)域系統(tǒng)研究的重要內(nèi)容。

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F323.8 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3805(2017)05-0024-06 收稿日期：2017-10-25

國家精準扶貧工作成效第三方評估重大任務(wù)黑龍江省調(diào)查評估課題；國家自然科學(xué)基金“氣候變暖背景下三江平原耕地利用變化及其對糧食產(chǎn)能的影響”