全面風(fēng)險(xiǎn)管理視角下的高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制

黃榮林

摘要：本文從高?；窘ㄔO(shè)內(nèi)部控制要素入手，分析了高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制在控制環(huán)境、項(xiàng)目管理、風(fēng)險(xiǎn)梳理、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等方面存在的不足，并提出了全面風(fēng)險(xiǎn)管理視角下高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制轉(zhuǎn)型的策略。

關(guān)鍵詞：高校 基建項(xiàng)目 風(fēng)險(xiǎn) 內(nèi)部控制

內(nèi)部控制制度建設(shè)是高校提升管理水平、降低營(yíng)運(yùn)成本、防范廉政風(fēng)險(xiǎn)的重要抓手?；?xiàng)目是高?；A(chǔ)性工作，涉及眾多經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，存在諸多風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，是高校內(nèi)部控制建設(shè)的主要內(nèi)容之一。因此，要求高校在基建項(xiàng)目管理全過(guò)程中貫穿內(nèi)部控制體系，為高校健康穩(wěn)定發(fā)展保駕護(hù)航。

一、高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的關(guān)鍵要素

內(nèi)部控制要素包含控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督五大要素，涵蓋了高校管理的全過(guò)程。根據(jù)高?；?xiàng)目的特點(diǎn)，要建立有效的內(nèi)部控制，至少應(yīng)考慮以下要素：

（一）基建項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制環(huán)境建設(shè)

內(nèi)部控制環(huán)境是內(nèi)部控制建立和實(shí)施的基礎(chǔ)，主要內(nèi)容包括：治理架構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、定崗定責(zé)、內(nèi)審制度等。按照內(nèi)部控制規(guī)范，一是要求基建管理部門(mén)在學(xué)?！叭ǚ桨浮笨偪蚣芟?，進(jìn)行業(yè)務(wù)流程梳理，明確職責(zé)權(quán)限，確保不相容職務(wù)相分離，形成相互監(jiān)督、相互制約的制衡機(jī)制；二是完善基建管理各項(xiàng)規(guī)章制度，用制度來(lái)規(guī)范基建項(xiàng)目的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和管理工作，促使組織內(nèi)人員各司其職、各盡其責(zé)。

（二）識(shí)別基建項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別屬于內(nèi)控中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要素的重要內(nèi)容，能否清晰、準(zhǔn)確、全面識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，決定著內(nèi)部控制后續(xù)工作能否順利開(kāi)展和內(nèi)部控制作用能否有效發(fā)揮。一是按照內(nèi)部控制規(guī)范中重要性原則，應(yīng)對(duì)基建過(guò)程中的項(xiàng)目可行性研究、立項(xiàng)審批、招投標(biāo)業(yè)務(wù)、工程變更、進(jìn)度款支付、竣工決算等重要環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)防控；二是重新查找單位層面和業(yè)務(wù)層面可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和強(qiáng)度，建立風(fēng)險(xiǎn)管理預(yù)警機(jī)制，并制定出切實(shí)可行且行之有效的防控措施。

（三）基建項(xiàng)目資金控制活動(dòng)

資金是構(gòu)成經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最主要的因素，資金安全管理也是內(nèi)部控制建設(shè)的核心，內(nèi)部控制的有效實(shí)施有助于防范資金風(fēng)險(xiǎn)和提高資金利用效率。在高?；?xiàng)目?jī)?nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中，資金管理是貫穿內(nèi)部控制建設(shè)又一主線(xiàn)。從基建融資的渠道選擇和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，到工程款支付的審批流程建立，都是資金管理的核心內(nèi)容，也是高?；?xiàng)目?jī)?nèi)部控制建設(shè)的重點(diǎn)，只有將內(nèi)部控制建設(shè)體系融入到資金管理全過(guò)程，綜合運(yùn)用不相容職務(wù)分離、授權(quán)審批控制、會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制、績(jī)效考評(píng)控制等控制措施，對(duì)基建資金活動(dòng)實(shí)施有效控制，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受度之內(nèi)，保障資金安全。

（四）基建過(guò)程的信息與溝通

信息與溝通在內(nèi)控要素中起到承上啟下、溝通高校內(nèi)外的作用，是內(nèi)部控制其他因素之間發(fā)揮相互作用的重要紐帶，是實(shí)施內(nèi)部控制的重要條件。在基建項(xiàng)目中信息傳遞和內(nèi)外溝通顯得極為重要，因?yàn)榛?xiàng)目涉及眾多經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，只有通過(guò)搭建信息共享平臺(tái)，保證信息公開(kāi)化和透明化，并注重溝通的及時(shí)性和有效性，內(nèi)部控制其他因素才能保持緊密的聯(lián)系，最終形成一個(gè)有機(jī)的整體，保證整個(gè)工程內(nèi)控體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（五）基建項(xiàng)目?jī)?nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督主要是監(jiān)督檢查內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況，是內(nèi)部控制有效實(shí)施的重要保證。高?；?xiàng)目?jī)?nèi)部控制的監(jiān)督主體主要是內(nèi)審部門(mén)，按照基建管理各項(xiàng)規(guī)章制度對(duì)基建項(xiàng)目的決策過(guò)程、資金管理、工程進(jìn)度、工程監(jiān)理、工程變更、工程質(zhì)量、竣工決算等進(jìn)行定期和不定期相結(jié)合的檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)基建項(xiàng)目管理中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，以采取有效措施加以防范，并對(duì)現(xiàn)存的內(nèi)控制度進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)內(nèi)部控制不斷完善。

二、高校基本建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制存在的主要問(wèn)題

（一）基建管理制度不健全，內(nèi)控流于形式

目前，國(guó)際上對(duì)基建項(xiàng)目管理重點(diǎn)主要體現(xiàn)在兩方面：一是完善內(nèi)部管理配套制度建設(shè)；二是十分重視建設(shè)過(guò)程管理，并出臺(tái)了很多具有實(shí)用性和針對(duì)性的法規(guī)制度。而我國(guó)卻把項(xiàng)目管理的重點(diǎn)放在前期項(xiàng)目立項(xiàng)審批上，忽視了制度建設(shè)和過(guò)程系統(tǒng)控制，管理方式比較粗放，行政干預(yù)較為普遍；建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)控制度建設(shè)滯后，不能適應(yīng)現(xiàn)階段高校的快速發(fā)展，部分建設(shè)項(xiàng)目管理雖也出臺(tái)了一些內(nèi)控制度和措施，但不全面、不協(xié)調(diào)、可操作性差，甚至出現(xiàn)“有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)”的現(xiàn)象，內(nèi)控流于形式，沒(méi)有真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（二）基建項(xiàng)目管理紊亂，變更隨意，概算超標(biāo)

高校普遍經(jīng)歷了前一輪的規(guī)模擴(kuò)招，原有的硬件設(shè)施跟不上教學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)的需要，急需大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)提升學(xué)校的辦學(xué)能力，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，因時(shí)間短、工期緊，很多項(xiàng)目實(shí)施采取“先斬后奏”，沒(méi)有按規(guī)定履行相應(yīng)的審批手續(xù)。工程監(jiān)理工作的落實(shí)情況不容樂(lè)觀(guān)，未對(duì)監(jiān)理工作建立完備的監(jiān)管機(jī)制，具體來(lái)講，基建管理人員往往集項(xiàng)目建議書(shū)申報(bào)、招投標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施等各項(xiàng)管理于一身，從頭管到尾，權(quán)利過(guò)于集中，工作開(kāi)展過(guò)程中自主性不夠、責(zé)任心不強(qiáng)，對(duì)施工單位的工程變更意見(jiàn)審查不嚴(yán)、盲目認(rèn)同，工程造價(jià)失控，超概算嚴(yán)重，造成了嚴(yán)重資金浪費(fèi)。

（三）基建項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)梳理需進(jìn)一步加強(qiáng)

一是基建項(xiàng)目的流程梳理不全面?；?xiàng)目涉及立項(xiàng)、預(yù)算、招標(biāo)、施工、監(jiān)理、驗(yàn)收、決算等環(huán)節(jié)，每一環(huán)節(jié)涉及的流程都較為復(fù)雜，很多高校往往由基建處單獨(dú)進(jìn)行基建項(xiàng)目流程梳理，導(dǎo)致流程梳理不到位；二是風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)梳理存在疏落。有些高校對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估，由于專(zhuān)業(yè)能力不夠、認(rèn)識(shí)水平不足，過(guò)多依賴(lài)主觀(guān)判斷，造成有的潛在風(fēng)險(xiǎn)被忽略，為后期內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)埋下隱患；三是沒(méi)有建立財(cái)務(wù)狀況風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，無(wú)法對(duì)高?；?xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行有效監(jiān)控，未能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)信息及時(shí)做出反饋和應(yīng)對(duì)，導(dǎo)致產(chǎn)生一系列風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

（四）信息系統(tǒng)和溝通渠道不暢通

一是缺乏通暢的信息共享平臺(tái)，雖然很多高校配置自動(dòng)化辦公系統(tǒng)，包括信息門(mén)戶(hù)、財(cái)務(wù)平臺(tái)、教務(wù)管理、科研管理、后勤管理等現(xiàn)代化信息系統(tǒng)，但忽視信息共享，各部門(mén)之間自成體系，信息流通遲緩，實(shí)際上形成了信息壁壘；二是現(xiàn)有的溝通方式比較單一，學(xué)校上下級(jí)之間沒(méi)有建立有效的溝通渠道，教職工對(duì)學(xué)?；?xiàng)目的施工設(shè)計(jì)、施工變更、配套政策了解甚少，基建管理的相關(guān)制度、政策、實(shí)施程序沒(méi)有得到很好的傳播和落實(shí)，很難得到發(fā)揮信息公開(kāi)在內(nèi)部控制中所起的作用。

（五）監(jiān)督管理機(jī)制不健全

一是在基建項(xiàng)目當(dāng)中監(jiān)管不到位，監(jiān)督意識(shí)淡薄，缺乏完善的監(jiān)督體制，輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督缺失，權(quán)力集中度過(guò)高，管理層缺乏有效監(jiān)督和制約；二是基本建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)審制度化不健全，再加上內(nèi)審人員水平有限、經(jīng)驗(yàn)不足，審計(jì)手段和方法落后，開(kāi)展實(shí)質(zhì)性審計(jì)工作主要停留在查錯(cuò)防弊階段，風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向意識(shí)差，沒(méi)有考慮事前預(yù)防和事后控制；三是管理層雖然參與了整個(gè)工程的管理工作，不過(guò)因?yàn)樗麄內(nèi)狈镜墓こ虒?zhuān)業(yè)知識(shí)、技能、經(jīng)驗(yàn)等，沒(méi)有起到實(shí)質(zhì)性的作用。

三、全面風(fēng)險(xiǎn)管理視角下高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制轉(zhuǎn)型的策略

（一）建立良好的基本建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制環(huán)境

一是要求高校領(lǐng)導(dǎo)提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，重視內(nèi)控工作，搭建科學(xué)合理的組織架構(gòu)，建立健全內(nèi)部控制實(shí)施組織體系；二是明確各崗位職責(zé)，實(shí)行不形容職務(wù)分離控制，尤其是“三重一大”事項(xiàng)實(shí)行集體聯(lián)簽制度，建立不相容崗位相互提醒、相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制；三是建立健全基建工程項(xiàng)目授權(quán)審批、立項(xiàng)與招標(biāo)、價(jià)款支付與項(xiàng)目實(shí)施、竣工驗(yàn)收與決算等內(nèi)控制度；四是定期展開(kāi)內(nèi)部學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，注重培養(yǎng)職工的內(nèi)部控制觀(guān)念和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，培育正直積極向上的文化氛圍，形成良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

（二）評(píng)估基本建設(shè)項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)，建立風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制

一是對(duì)于基建項(xiàng)目的關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)，尤其是項(xiàng)目的立項(xiàng)、概預(yù)算、工程變更、招標(biāo)、資金支付、竣工決算，重點(diǎn)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和造成的影響，著手建立風(fēng)險(xiǎn)管理預(yù)警機(jī)制；二是識(shí)別和評(píng)估基建工作關(guān)鍵環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，界定責(zé)任部門(mén)和責(zé)任人，權(quán)責(zé)明確，避免相互推諉，落實(shí)主體的問(wèn)責(zé)機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制；三是科學(xué)制定投資概預(yù)算，切實(shí)建立一套高?；ㄘ?cái)務(wù)全流程控制方案，將投資費(fèi)用嚴(yán)格控制在預(yù)算的額度內(nèi)，在執(zhí)行時(shí)針對(duì)出現(xiàn)的偏差進(jìn)行分析和采取相應(yīng)的糾正措施，科學(xué)高效運(yùn)用各項(xiàng)資源，提高建設(shè)投資效益。

（三）加強(qiáng)監(jiān)理工作，強(qiáng)化控制活動(dòng)

一是充分授權(quán)，發(fā)揮監(jiān)理主導(dǎo)作用。在合同中明確定位監(jiān)理的責(zé)、權(quán)、利，且必須嚴(yán)格履行，職能劃分清晰，互不越職，互不推卸責(zé)任；二是以資金管理為主線(xiàn)，加強(qiáng)過(guò)程控制。做到“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)”，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，加強(qiáng)對(duì)涉及資金管理關(guān)鍵崗位人員的監(jiān)管，并實(shí)行輪崗和稽查制度。同時(shí)應(yīng)建立資金管理崗位責(zé)任制度，完善資金控制，保護(hù)資金安全，提高資金使用效率，完成既定績(jī)效目標(biāo)。

（四）搭建信息共享平臺(tái)，促進(jìn)內(nèi)控信息化

一是利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)進(jìn)行信息溝通和信息公開(kāi)，建立統(tǒng)一的信息化共享平臺(tái)，解決“信息孤島”問(wèn)題，使各部門(mén)信息系統(tǒng)互聯(lián)共享，實(shí)現(xiàn)基建項(xiàng)目信息的公開(kāi)和透明，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的信息置于全體教職工的監(jiān)督下，使教職工與校領(lǐng)導(dǎo)及各部門(mén)的溝通變得更加快捷有效，對(duì)基建項(xiàng)目的實(shí)施和變更情況進(jìn)行充分的反饋和監(jiān)督，內(nèi)部控制監(jiān)督實(shí)現(xiàn)了可視化；二是將內(nèi)控理念、控制流程、控制方法等要素嵌入信息系統(tǒng)，減少人為的操縱因素，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的智能化、常態(tài)化、科學(xué)化和規(guī)范化，提高了內(nèi)控的質(zhì)量和效率。

（五）加強(qiáng)基建項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制監(jiān)督

一是加強(qiáng)內(nèi)部控制稽核，構(gòu)建定期檢查和隨時(shí)抽查相結(jié)合的內(nèi)部監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制，通過(guò)常規(guī)審計(jì)和專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目授權(quán)、決策、支付價(jià)款、概預(yù)算、完工決算等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查；二是提高內(nèi)部監(jiān)審部門(mén)的獨(dú)立性，使其能更好地履行監(jiān)督職責(zé)；三是提升內(nèi)審人員綜合素質(zhì)。相對(duì)于過(guò)去，如今的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向要求明顯提高，表現(xiàn)為范圍更廣、視覺(jué)更為全面，為此要求基建審計(jì)人員與時(shí)俱進(jìn)，提高風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向意識(shí)，熟練掌握涉及風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的工具、技術(shù)、方法等，全面提升專(zhuān)業(yè)水平。

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