論人民法院對行政立法的審查

摘 要：人民法院是中國的審判機關，同時也行使國家司法監(jiān)督權(quán)。人民法院對行政權(quán)的監(jiān)督主要是通過司法審查的形式來實現(xiàn)的。但目前在中國行政立法享有司法豁免權(quán)，這就使行政法治成為一句空話。從美國的司法實踐來看，將中國的行政立法納入司法審查的范圍是十分必要的。要想真正實現(xiàn)行政法治，首先應在立法上明確規(guī)定人民法院對行政立法的司法審查權(quán)；其次要明確司法審查中人民的審查要件、審查對象及審查標準；最后要提高法院的在司法審查中的地位和司法上的獨立性。

關鍵詞：司法監(jiān)督；司法審查；司法豁免權(quán)；人民法院

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）12-0226-02

一、中國對行政立法進行監(jiān)督的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）中國對行政立法進行監(jiān)督的主要途徑

1.權(quán)力機關的監(jiān)督。目前，中國對行政立法監(jiān)督的主要途徑是權(quán)力機關的監(jiān)督。各級人民代表大會及其常務委員會組成國家的權(quán)力機關。中國權(quán)力機關的監(jiān)督方式是多種多樣的。中國《立法法》第59條規(guī)定，行政法規(guī)起草工作完成后，起草單位應當將草案及其說明、各方面對草案主要問題的不同意見和其他有關資料送國務院法制機構(gòu)進行審查。國務院法制機構(gòu)應當向國務院提出審查報告和草案修改稿，審查報告應當對草案主要問題作出說明。第63條規(guī)定，較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后施行。當行政法規(guī)與規(guī)章不正確或不適當?shù)臅r候，人大常委會有權(quán)撤銷。中國既有事前的監(jiān)督程序如授權(quán)行政立法的批準，也有事后的監(jiān)督形式如審查。這些形式多樣的行政立法監(jiān)督方式，有力的保證了中國權(quán)力機關行政立法監(jiān)督目的的實現(xiàn)。

2.行政機關內(nèi)部監(jiān)督。（1）上級行政機關對下級行政機關的監(jiān)督。中國《立法法》還規(guī)定了上級行政機關對下級行政機關的行政立法行為進行監(jiān)督。上級行政機關對下級行政機關制定發(fā)布的不適當?shù)囊?guī)章有權(quán)改變或撤銷。如：國務院有權(quán)改變或撤銷不適當?shù)牡胤秸?guī)章；省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當?shù)囊?guī)章。（2）行政復議的監(jiān)督。中國《行政復議法》第7條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規(guī)定的審查申請：國務院部門的規(guī)定；縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。

3.司法審查。人民法院在審理行政案件的過程中要對規(guī)章的合法性進行審查，對于違法的規(guī)章有權(quán)不予適用，如果認為地方人民政府制定發(fā)布的規(guī)章與國務院部門制定發(fā)布的規(guī)章之間不一致的，最高人民法院將送請國務院作出解釋或裁決。

（二）中國對行政立法監(jiān)督存在的不足

1.權(quán)力機關監(jiān)督不到位。中國各級人大及其常委會的日常工作多實行會議制，在有限的時間里無法對數(shù)量眾多的行政立法活動及其產(chǎn)生的大量行政法規(guī)、規(guī)章進行全面監(jiān)督。且權(quán)力機關對行政立法監(jiān)督的啟動程序有相當大的局限性。全國人大各專門委員會協(xié)助全國人大常委會行使有關立法監(jiān)督權(quán)。但各專門委員會是不能自行審查法律規(guī)范性文件的，只能在全國人大常委會“交付”的前提下進行審查。各專門委員會也承擔了大量的法律議案的起草工作，但專門委員會的人員少、被審查的行政規(guī)范性文件又數(shù)量龐大，也就不能將行政立法監(jiān)督工作經(jīng)?；?、專門化。

2.行政機關監(jiān)督的法律責任不明顯，易引發(fā)相互推諉的情況。 行政機關的監(jiān)督是系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，很多行政立法都是經(jīng)過上級行政機關備案或批準的，同一性質(zhì)的權(quán)力無法克服潛在的自我保護意識，況且，對于監(jiān)督不力的行政機關并無要求承擔明確的法律責任，很多行政機關為了方便“睜一只眼，閉一只眼”，在發(fā)生事故的時候甚至會相互推卸責任。在這種情況下內(nèi)部監(jiān)督不可能是徹底的和有效的，因此，這種自我監(jiān)督機制的作用很小，也損害了權(quán)利人的利益。

3.缺乏司法審查制度。中國雖然規(guī)定人民法院在處理具體行政行為的過程發(fā)現(xiàn)抽象行政行為確有錯誤時可以不予適用，最高院還能將部分行政立法送請國務院作出解釋或裁決。但這只是一種附帶性的審查制度，沒有將行政立法的司法審查規(guī)定的像具體的行政行為那樣具體明確，行政立法的司法審查不具有很強的可操作性。其實，相對于立法機關及行政機關內(nèi)部的監(jiān)督來說，司法機關恰恰具備專業(yè)性、經(jīng)常性、超然性的優(yōu)勢，正好彌補前兩者的缺點。司法審查是具有嚴格的程序性的事后審查，是立法監(jiān)督和行政監(jiān)督所無法取代的。行政立法是否具有合法性往往在適用時才會發(fā)現(xiàn)，只有建立司法審查制度，才能保證對行政法規(guī)的合法性進行及時有效的審查。

二、如何完善對中國行政立法法院審查

（一）完善立法法，將法院的審查納入法律

目前的《立法法》規(guī)定只有最高人民法院有提請審查權(quán)，但《行政法》規(guī)定對行政法規(guī)，規(guī)章或者行政機關制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令提起的訴訟，人民法院不得受理。這些都將行政立法排除在法院司法審查的范圍之外。因此，要將行政立法納入司法審查首先要做的就是改變中國相關法律的規(guī)定，用法律的形式賦予法院這項權(quán)力。只有這樣才能真正破除以往行政立法司法豁免權(quán)的弊端，從根本上實現(xiàn)法院的監(jiān)督職能，使其“師出有名”。

（二）明確司法審查中法院的審查要件、對象及標準

僅僅將人民法院對行政立法的司法審查權(quán)納入法律還不夠，還應當以法律的形式明確法院的審查要件、對象及標準。在美國，自1946年聯(lián)邦行政程序法頒布以后，當事人因自己的權(quán)益遭受規(guī)章的侵犯，可以有兩種途徑請求司法審查。其一，在規(guī)章已經(jīng)頒布尚未正式實施或尚未造成相對方實際損害之前，相對方可請求法院發(fā)布禁止令。但相對方提出的可能損害必須是重大和緊急的。其二，當規(guī)章已經(jīng)頒布實施且已經(jīng)實際造成相對方損害時，相對方可請求法院對規(guī)章進行審查，宣布被指控的規(guī)章無效或撤銷該規(guī)章。中國目前行政立法范圍廣、違法率高，因此應當允許相對人對行政立法提起訴訟。在審查對象上人民法院也應當將違憲審查與違法審查、合法性審查和合理性審查相結(jié)合，只有這樣才能建立健全的司法審查機制。在當今的行政訴訟中，法院的審判工作常常遇到很大的阻力，這是中國目前司法權(quán)與行政權(quán)實際力量對比的真實反映。法院對行政立法的司法審查不能只停留在程序?qū)用?，加強監(jiān)督，使行政立法不僅合法而且合理，使其人性化，這也有利于相對人接受，實現(xiàn)和諧社會。

（三）提高人民法院的地位，實現(xiàn)其獨立性

司法機關不獨立已經(jīng)成為中國法治建設的瓶頸，難以保障行政審判的公正性，再加上外界的壓力和不良影響對行政案件的審判有著巨大的沖擊力。為了使行政立法納入司法審查的范圍，必須確保司法獨立。解決地方法院對地方政府某種依附性問題，就要改革法院制度和法官制度。首先，在法院的財政上要實現(xiàn)獨立。將法院與地方政府的財政分開，法院的財政由國家統(tǒng)一發(fā)放，其工作人員的工資、福利等也一律由國家承擔，這就隔斷了地方政府對地方法院財政控制，使法院更好地發(fā)揮其監(jiān)督的作用。其次，還要保證上下級法院之間的獨立。上下級法院之間應該是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，但實踐中有時會出現(xiàn)領導與被領導的關系。而能夠行使行政立法權(quán)的一般是層級比較高的行政機關，這樣就有可能通過同級的人民法院來影響下級法院的審判工作。最后，法官要進行獨立的審判，只服從憲法和法律，不受其他任何機關、團體和個人的干涉。法官的等級只是一種技術級別，而不是一種行政隸屬的依據(jù)，法官之上不應當有法官。提高法官自身的法律素養(yǎng)。

司法獨立不僅對中國行政立法的司法審查具有重要的意義，對中國各個部門法的實施，乃至整個國家的法治建設都具有深遠的意義。因此進行司法獨立建設是中國的當務之急。

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On the Court’s Review of Our Executive and Legislative

LI Xi-ying

（Anhui Normal University，Wuhu 241000，China）

Abstract: The People’s Court is the country’s judicial，judicial supervision of the exercise of state power. Court supervision of the executive power，mainly through the form of judicial review to achieve. However，our executive and the legislature by law entitled to judicial immunity，the administrative law an empty promise. From the U.S. practice，the executive and the legislature into the scope of judicial review is quite feasible and necessary.

Key words: judicial supervision;judicial review;judicial immunity；the People’s Court[責任編輯 王玉妹]