放雞島旅游航線海事監(jiān)管的對策與思考

周超

摘 要：近年來，陸島旅游發(fā)展勢頭良好，大量客船投入到陸島旅客運(yùn)輸當(dāng)中，給海事的監(jiān)管帶來了新的壓力。本文從典型陸島旅游航線——放雞島旅游航線著手分析，探討當(dāng)?shù)睾Ｊ虏块T所采取的監(jiān)管對策與措施，并對如何進(jìn)一步做好陸島旅游航線監(jiān)管工作提出了思考與建議。

關(guān)鍵詞：陸島旅游 海事監(jiān)管 問題 對策

1.前言

陸島旅游航線具有民生關(guān)聯(lián)度高、社會(huì)敏感度高的特點(diǎn)，一旦發(fā)生事故，極易造成人員傷亡，產(chǎn)生重大社會(huì)影響。旅游航線安全監(jiān)管的重要性不言而喻，從近年來“東方之星”游輪傾覆等事故的發(fā)生及處理結(jié)果來看，相關(guān)海事執(zhí)法人員在事故追責(zé)中付出了沉重的代價(jià)。這就要求海事部門必須把握旅游航線的客觀規(guī)律，進(jìn)一步拓展監(jiān)管理念，針對性地做好監(jiān)管措施和服務(wù)舉措，深化旅游航線管理機(jī)制，以達(dá)到科學(xué)監(jiān)管的目的。

2.放雞島旅游航線基本情況

放雞島旅游風(fēng)景區(qū)是茂名市唯一的海島旅游景區(qū)，目前該景區(qū)投入使用的客運(yùn)船艇有高速客船1艘，普通客船2艘，交通艇7艘，最大的客船一次可載客143人，每年運(yùn)送旅客22萬人次以上。放雞島旅游航線是游客在陸地與海島之間往返的唯一途徑，航線長度約7.5海里，屬于典型的陸島旅游航線。

作為陸島旅游航線，放雞島旅游航線具有其獨(dú)特的一面。一是人員密度大，旅客運(yùn)輸集中在狹窄航道內(nèi)，使得該航線的船艇活動(dòng)密集；二是旅游淡旺季航線運(yùn)營情況區(qū)別大，旅游旺季時(shí)，旅客蜂擁而至，客船一直處于滿負(fù)荷狀態(tài)，而在淡季時(shí)，游客驟減，大部分客船基本上處于停航狀態(tài)；三是天氣影響大，時(shí)常受到臺(tái)風(fēng)、雷雨大風(fēng)、南海霧季等特殊天氣的影響?；谶@些特點(diǎn)，放雞島旅游航線安全平穩(wěn)營運(yùn)所需的內(nèi)外條件要求較高，主要表現(xiàn)為：對船員配備要求比較高，對從業(yè)公司管理制度要求比較高，對通航環(huán)境要求比較高，對應(yīng)急救援力量要求比較高。

3.對放雞島旅游航線監(jiān)管中遇到的問題

在近年來海事部門對放雞島旅游航線的監(jiān)管中，陸續(xù)發(fā)現(xiàn)了存在的一些問題，具體表現(xiàn)在以下幾方面：

（1）船員適任方面

放雞島旅游航線的船員配備長期以來存在著以下幾個(gè)問題：一是船員整體素質(zhì)不高，管理級(jí)船員的年齡偏大，根據(jù)海事部門近年統(tǒng)計(jì)，放雞島船員隊(duì)伍保持在30至40人左右，其中 60%以上船員為高中以下文化程度。大部分船員沒有經(jīng)歷過正規(guī)的理論學(xué)習(xí)和技能培訓(xùn)，理論知識(shí)相對匱乏，安全和法律意識(shí)差，同時(shí)，素質(zhì)水平相對較高的船員往往會(huì)找機(jī)會(huì)跳槽到待遇更好的地方，就使得船員整體水平更加不穩(wěn)定；二是船員招收困難，一名船員離職后，很難馬上從社會(huì)上招聘到合適的船員填補(bǔ)配員空缺，在運(yùn)營高峰期時(shí)，容易產(chǎn)生船舶配員不足的情況，對海事安全監(jiān)管造成了比較大的壓力。關(guān)于這些問題，究其原因，主要是船員工資偏低，有能力的持有證書的高素質(zhì)船員一般不把放雞島旅游航線船舶作為工作首選；其次是陸島周邊地區(qū)的船員教育資源不夠，本地船員匱乏，導(dǎo)致可招船員數(shù)量不足；再次，對船員針對性培訓(xùn)的密度和力度不夠，不能快速提高其素質(zhì)。

（2）公司管理方面

經(jīng)營放雞島旅游航線的藍(lán)鳳凰公司是家族式臺(tái)資公司，專業(yè)性不強(qiáng)，對安全生產(chǎn)的重視和投入不足。公司管理人員對船舶和通航等相關(guān)方面不熟悉，安全意識(shí)比較薄弱。同時(shí)按照國家法規(guī)規(guī)定，該公司無需進(jìn)行體系化管理，因此公司沒有行之有效的標(biāo)準(zhǔn)化管理制度，導(dǎo)致在實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營中，容易出現(xiàn)管理不到崗、責(zé)任不到人、計(jì)劃無常態(tài)的情況，給海上人命安全和防止船舶污染水域帶來嚴(yán)重的隱患。

（3）通航條件方面

放雞島旅游航線船舶營運(yùn)路線處于博賀港主航道，載客船舶在放雞島公司碼頭與島上碼頭之間活動(dòng)。當(dāng)前影響放雞島旅游航線通航安全的主要因素有以下幾點(diǎn)：一是大量漁船穿梭航道。由于放雞島公司所處的博賀港為廣東省大型漁港，港內(nèi)有數(shù)量眾多的漁船從事生產(chǎn)，非休漁期時(shí)段每天約有100艘次的漁船經(jīng)航道進(jìn)出港口，在旅游航線運(yùn)營旺季，各類船舶進(jìn)出頻繁，容易產(chǎn)生商船漁船碰撞事故；二是礙航行為屢禁不止。航道內(nèi)水下捕撈行為十分活躍且缺乏管理，水下捕撈活躍時(shí)期每天有數(shù)十至上百條摸螺船集中在一小段航道水域內(nèi)，嚴(yán)重阻礙船舶航行；三是旅游航線客船船員專業(yè)素質(zhì)不足。主要表現(xiàn)在安全意識(shí)不強(qiáng)，不能嚴(yán)格遵守操船規(guī)定，時(shí)常為抄近路趕時(shí)間而駛出航道，產(chǎn)生安全隱患。

（4）監(jiān)管執(zhí)法方面

對于旅游航線的監(jiān)管，海事部門在工作中難以把握兩個(gè)關(guān)系。一個(gè)是難以處理對旅游公司監(jiān)管與服務(wù)的關(guān)系。海事部門需要嚴(yán)格執(zhí)法，貫徹落實(shí)國家法律法規(guī)，但是也需避免因強(qiáng)硬執(zhí)法而造成行政相對人營運(yùn)困難，近年來，放雞島旅游航線受經(jīng)濟(jì)大環(huán)境影響，發(fā)展有所放緩，經(jīng)營壓力增大，這需要海事部門在監(jiān)管過程中能夠協(xié)助行政相對人解決遇到的困難，為服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出并落實(shí)具體措施。另一個(gè)是難以處理與邊防、漁政及地方政府部門的關(guān)系，對旅游航線的監(jiān)管涉及到多個(gè)部門的職能，需要與其他部門統(tǒng)一思路，密切合作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，如果海事部門陷入單兵作戰(zhàn)，將使監(jiān)管工作事倍功半。

4.海事部門監(jiān)管對策

當(dāng)?shù)睾Ｊ虏块T在長期對放雞島旅游航線的監(jiān)管過程中，針對監(jiān)管工作重點(diǎn)，結(jié)合航線實(shí)際情況，開展深化管理，并以此提出了實(shí)現(xiàn)“船員本地化、管理標(biāo)準(zhǔn)化、檢查常態(tài)化、責(zé)任社會(huì)化、航道通暢化、旅游文明化”的監(jiān)管思路，形成了一套監(jiān)管與服務(wù)并行的行之有效的監(jiān)管模式。

（1）努力實(shí)現(xiàn)船員本地化

一是加大船員培訓(xùn)力度，充分利用海事部門的職能優(yōu)勢，為旅游公司創(chuàng)造更多的船員培訓(xùn)、考試機(jī)會(huì)。二是結(jié)合周邊地區(qū)漁業(yè)從事人員較多的特點(diǎn)，協(xié)助旅游公司推出本地船員招聘計(jì)劃，吸引本地船員的加入，減少船員流失率。三是協(xié)助旅游公司與航海類高校聯(lián)系，爭取每年從高校應(yīng)屆畢業(yè)生中錄取部分本地戶籍船員。endprint

實(shí)施船員本地化措施以來，放雞島旅游航線船員隊(duì)伍逐步穩(wěn)定，目前共有船員35人，全部為茂名、陽江、湛江等附近區(qū)域人員，人員流失現(xiàn)象得到了極大遏制。

（2）有效推進(jìn)公司管理標(biāo)準(zhǔn)化

一是建章立制，幫助旅游公司推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化管理。充分發(fā)揮海事部門的專業(yè)優(yōu)勢，幫助公司建立科學(xué)管理體系和各類安全管理制度。二是實(shí)施黨員掛點(diǎn)服務(wù)船公司制度。派出黨員技術(shù)骨干掛點(diǎn)到公司。通過面對面交流，點(diǎn)對點(diǎn)檢查，互相交流促進(jìn)，有針對性的解決船舶管理的技術(shù)問題，實(shí)現(xiàn)公司文化、海事安全理念互相滲透。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在推進(jìn)公司管理標(biāo)準(zhǔn)化的過程中，旅游公司在海事部門協(xié)助下，共計(jì)完善完成應(yīng)急方案、安全措施等各類管理文件24份，有效提升了在保護(hù)旅客生命財(cái)產(chǎn)安全和海洋環(huán)境方面的能力。

（3）全面實(shí)現(xiàn)海事檢查常態(tài)化

一是電子巡航。利用廣東海事局智慧海事平臺(tái)、CCTV、AIS、VHF等設(shè)備，對放雞島旅游航線實(shí)施跟蹤監(jiān)控，防止客運(yùn)船舶不按航路行駛，防止出現(xiàn)危險(xiǎn)對遇局面。二是實(shí)施對客運(yùn)船舶日叮日檢制度。強(qiáng)化對客運(yùn)船舶進(jìn)行日常性檢查，特別是利用近期船舶進(jìn)出港報(bào)告制和船舶開航前自查制度的出臺(tái)，通過高頻度的叮囑和檢查，提高船舶安全適航性。三是堅(jiān)持開航前檢查制度。每天對客運(yùn)船舶開航前檢查。對客運(yùn)船舶的載客情況、配員情況、重要設(shè)備等進(jìn)行重點(diǎn)核查。四是結(jié)合各類專項(xiàng)檢查。加強(qiáng)對旅游航線船舶技術(shù)狀況、船員履職能力等方面的檢查力度。五是注重季節(jié)性安全監(jiān)管。結(jié)合防抗冬季寒潮大風(fēng)等季節(jié)性安全監(jiān)管工作，及時(shí)發(fā)布危險(xiǎn)天氣預(yù)警和安全提醒信息，督促落實(shí)各項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案及計(jì)劃。

（4）爭取實(shí)現(xiàn)監(jiān)管責(zé)任社會(huì)化

一是堅(jiān)持季度安全報(bào)告制度。每季度定期向地方政府部門專題報(bào)告放雞島旅游航線安全管理隱患。二是與漁政、邊防等相關(guān)職能部門建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制。不定期開展聯(lián)合巡航執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊違法礙航行為。三是與旅游公司建立安全約談機(jī)制。針對執(zhí)法過程發(fā)現(xiàn)的各類問題，及時(shí)與公司溝通交流，促使公司落實(shí)安全生產(chǎn)職責(zé)，消除安全隱患。

（5）全力維護(hù)航道航路暢通化

一是建立季度安全聯(lián)席會(huì)議制度。每季度組織海事、漁政、邊防、旅游公司等單位，召開季度安全聯(lián)席會(huì)議，著力解決航道安全問題。二是嚴(yán)格落實(shí)船舶報(bào)告制度。要求轄區(qū)所有客船、商船、施工船舶等做好船舶動(dòng)態(tài)報(bào)告，確保掌握航道實(shí)時(shí)情況。三是扎實(shí)開展現(xiàn)場巡航，在巡航計(jì)劃的制定中重點(diǎn)加強(qiáng)對旅游航線航道的巡航巡查力度，將海事巡航與聯(lián)合巡航執(zhí)法相結(jié)合，充分發(fā)揮現(xiàn)場執(zhí)法的作用。

（6）全面打造陸島旅游文明化

一是航行文明。督促旅游公司所有客運(yùn)船舶船員，履行船員職責(zé)，落實(shí)船員責(zé)任。每天檢修航行、消防、救生、通訊等設(shè)備，確保船舶航行安全；協(xié)助旅游公司制訂船舶離靠泊作業(yè)制度，科學(xué)指揮客運(yùn)船舶靠離泊。二是服務(wù)文明。加強(qiáng)旅客上下船舶安全引導(dǎo)，確保游客登船、離船安全有序；利用船舶電視設(shè)備，滾動(dòng)播出安全航行教育片；在候船休息室、躉船碼頭、鏈橋等部位樹立明顯的引導(dǎo)、警示標(biāo)識(shí)，時(shí)刻提醒旅客注意安全。

5.對進(jìn)一步做好陸島旅游航線監(jiān)管工作的思考

在海事部門“船員本地化、管理標(biāo)準(zhǔn)化、檢查常態(tài)化、責(zé)任社會(huì)化、航道通暢化、旅游文明化”的監(jiān)管推動(dòng)下，放雞島旅游航線近年來有效滿足船舶適航、船員適任、通航有序等方面的要求，在此監(jiān)管模式下實(shí)現(xiàn)了多年零安全事故的目標(biāo)，但是可以看到，海事部門為此做出了大量的服務(wù)性工作，海事監(jiān)管人員付出了很多本職工作之外的努力。如何更好更有效率地強(qiáng)化陸島旅游航線監(jiān)管，筆者經(jīng)過認(rèn)真思考與研究，提出以下幾點(diǎn)對策：

（1）出臺(tái)陸島船舶安全管理體系，加強(qiáng)公司管理

根據(jù)《中華人民共和國船舶安全營運(yùn)和防止污染管理規(guī)則》規(guī)定，國內(nèi)跨省航行載客定額50人及以上的客船才需要納入體系管理，像放雞島旅游航線藍(lán)鳳凰公司這類公司無需進(jìn)行體系化管理，但陸島旅游客運(yùn)量巨大，船舶活動(dòng)頻繁，如沒有管理體系的支持，公司管理沒有標(biāo)準(zhǔn)化的制度而得不到有效執(zhí)行，將會(huì)給海上人命安全和防止船舶污染水域帶來嚴(yán)重的隱患。如果參照《中華人民共和國船舶安全營運(yùn)和防止污染管理規(guī)則》管理模式，結(jié)合陸島運(yùn)輸實(shí)際情況，適當(dāng)降低標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)陸島運(yùn)輸船舶安全營運(yùn)和防止污染管理規(guī)定，將符合要求的船舶與公司納入管理范疇，實(shí)行一年一審核的制度。此舉可以使運(yùn)營旅游航線的公司管理規(guī)范化，必將大大提高陸島旅游航線的整體管理水平，為其營運(yùn)安全提供有力保障。

（2）把應(yīng)急救援能力建設(shè)落到實(shí)處

考慮到陸島旅游航線民生關(guān)聯(lián)度高、社會(huì)敏感度高的特性，對陸島旅游客船的應(yīng)急救援能力建設(shè)應(yīng)當(dāng)放在優(yōu)先級(jí)較高的位置。首要一點(diǎn)是要時(shí)刻保證足夠的外部應(yīng)急資源，確保任何情況下都滿足應(yīng)急救助的要求。其次要加強(qiáng)內(nèi)部應(yīng)急能力管理，要切實(shí)做好對客船各類應(yīng)急演習(xí)的監(jiān)督，避免演習(xí)走過場，保證船員應(yīng)急反應(yīng)能力合格，要加強(qiáng)對客運(yùn)公司應(yīng)急預(yù)案的把關(guān)，促使各應(yīng)急預(yù)案符合當(dāng)?shù)睾骄€、水文、氣象實(shí)際情況。

（3）建立科學(xué)的應(yīng)急撤離機(jī)制

目前在陸島旅游航線監(jiān)管中，監(jiān)管部門時(shí)常要面對應(yīng)急撤離的問題，以放雞島旅游航線為例，該航線地處南海，臺(tái)風(fēng)多發(fā)，且臺(tái)風(fēng)季節(jié)通常是旅游旺季，在臺(tái)風(fēng)影響范圍到來時(shí)，滯留在島上的旅客人數(shù)眾多。臺(tái)風(fēng)來臨時(shí)旅客滯留島上與乘船撤離都面臨著一定的風(fēng)險(xiǎn)。能否從島上撤離游客，何時(shí)可以從島上撤離游客，各政府職能部門往往意見不統(tǒng)一，造成現(xiàn)場指揮的混亂。如果能建立一套應(yīng)急撤離機(jī)制，對臺(tái)風(fēng)季島上旅客撤離問題明確一個(gè)科學(xué)的應(yīng)對機(jī)制，將會(huì)有效提高旅游航線防臺(tái)工作的效率。

（4）切實(shí)加強(qiáng)職能部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

做好對陸島旅游客運(yùn)的監(jiān)管，需要轄區(qū)內(nèi)各海洋職能單位密切配合，通力合作，特別是在防止商漁船碰撞、打擊水下捕撈礙航行為等方面，海事的能力較為有限，而在現(xiàn)實(shí)的管理過程中，出于各式各樣的原因，各個(gè)海洋職能部門的監(jiān)管重點(diǎn)不統(tǒng)一，難以形成合力。如果由地方政府牽頭組織來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個(gè)海洋職能部門，形成長效的合作機(jī)制，按照行政職能范圍將航行安全的責(zé)任落實(shí)到各個(gè)單位并加強(qiáng)問責(zé)，將會(huì)極大增強(qiáng)旅游航線的運(yùn)行安全，也對整個(gè)轄區(qū)的海上安全穩(wěn)定產(chǎn)生積極的作用。endprint