“散亂污”治理：什么條件下可以“一刀切”？

蔡樂渭

政府作為法律執(zhí)行者與政策制定者，則需站在超脫和中立的立場(chǎng)，在法律授權(quán)范圍之內(nèi)，充分考慮和權(quán)衡社會(huì)各方不同利益，作出合法且盡可能均衡的環(huán)保決策

近年，我國(guó)出現(xiàn)較為嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題，特別在北方一些地區(qū)，秋冬季持續(xù)大氣重污染。對(duì)此，各級(jí)政府予以高度重視，采取一系列措施遏制環(huán)境惡化。

繼2013年國(guó)務(wù)院印發(fā)國(guó)發(fā)〔2013〕37號(hào)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》后，今年2月，環(huán)保部等機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》（下稱《2017工作方案》），以其地區(qū)特點(diǎn)，對(duì)大氣污染有針對(duì)性防治，“散亂污”治理被作為其主要任務(wù)之一。

整治行動(dòng)取得一些成效，但大氣污染的嚴(yán)峻局面還沒有得到根本好轉(zhuǎn)。截至6月底，京津冀及周邊地區(qū)28個(gè)城市核查出“散亂污”企業(yè)17.6萬(wàn)家，環(huán)保部要求，對(duì)無(wú)法升級(jí)改造達(dá)標(biāo)排放的企業(yè)，9月底前一律關(guān)閉。

8月，環(huán)保部等機(jī)關(guān)又聯(lián)合下發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》，其中對(duì)“散亂污”企業(yè)的治理仍為重點(diǎn)內(nèi)容。可以預(yù)見，在大氣污染局面獲得根本好轉(zhuǎn)前，針對(duì)“散亂污”企業(yè)的治理力度將不斷加碼。

“散亂污”界定需明確標(biāo)準(zhǔn)

在治理形勢(shì)日趨嚴(yán)格的背景下，對(duì)何謂“散亂污” 至今尚未出臺(tái)相關(guān)文件作出準(zhǔn)確界定。

《2017工作方案》提到，“相關(guān)地方各級(jí)政府對(duì)不符合產(chǎn)業(yè)政策、當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，污染物排放不達(dá)標(biāo)，以及土地、環(huán)保、工商、質(zhì)監(jiān)等手續(xù)不全的‘小散亂污企業(yè)，依法依規(guī)開展專項(xiàng)取締行動(dòng)”。

各地對(duì)“散亂污”企業(yè)界定多有不同，如《河北省集中整治“散亂污”工業(yè)企業(yè)專項(xiàng)實(shí)施方案》規(guī)定，“散亂污”企業(yè)指“不符合產(chǎn)業(yè)政策，不符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，未辦理工信、發(fā)改、土地、規(guī)劃、環(huán)保、工商、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)、電力等相關(guān)審批手續(xù)，不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放的企業(yè)”。

這一界定仍有不明之處，比如，若“散亂污”企業(yè)必須同時(shí)具備“不符合產(chǎn)業(yè)政策與布局規(guī)劃”、“未辦理相關(guān)審批手續(xù)”、“不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放”三大要件，則企業(yè)范圍將大大縮小;若僅需具備其中一項(xiàng)，則范圍將擴(kuò)大。

在定義不明的情況下，一些地方在治理過(guò)程中，或基于達(dá)成政策目標(biāo)考慮，或因?qū)Ψ衫斫庥衅H之處，治理中出現(xiàn)所謂“一刀切”的現(xiàn)象。而由于各方對(duì)“一刀切”本身界定也存有不同，當(dāng)前對(duì)是否存在、以及應(yīng)否實(shí)施“一刀切”做法也存在爭(zhēng)議。

有評(píng)論認(rèn)為，這是某些利益相關(guān)方為維護(hù)自身的既得利益，借助輿論影響來(lái)指摘執(zhí)法。治理行動(dòng)客觀上的確導(dǎo)致較大范圍企業(yè)關(guān)停，從結(jié)果角度看，質(zhì)疑者的指摘似乎有著客觀事實(shí)依據(jù);但從執(zhí)法角度看，只要是針對(duì)違法企業(yè)，即應(yīng)進(jìn)行查處，該關(guān)停的關(guān)停，該治理的治理，關(guān)停范圍大小不僅不影響執(zhí)法行動(dòng)的合法性，還恰恰說(shuō)明執(zhí)法機(jī)關(guān)在嚴(yán)格執(zhí)法。

“一刀切”爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)

確實(shí)，如果只是對(duì)真正違反法律的企業(yè)進(jìn)行治理，并不存在問(wèn)題，針對(duì)違法者的“一刀切”完全合法，并且應(yīng)該實(shí)施。

相反，如果出現(xiàn)為達(dá)成一段時(shí)期的環(huán)保政策目標(biāo)，不管企業(yè)違法與否，對(duì)某一行業(yè)或地域企業(yè)實(shí)施全面關(guān)停，這種“一刀切”就值得商榷。

法眼

深入地看，爭(zhēng)議之所以存在，除了一些人的現(xiàn)實(shí)利益因治理行動(dòng)而受到影響外，根本在于，任何環(huán)保治理行動(dòng)事實(shí)上都涉及到一些不可避免的矛盾關(guān)系。然而，人們對(duì)這些矛盾關(guān)系該如何處理缺乏充分的認(rèn)識(shí)。

這些矛盾關(guān)系包括：

首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會(huì)普遍追求，也是公眾利益所在，因此各個(gè)國(guó)家與地區(qū)都積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展一定程度上會(huì)導(dǎo)致環(huán)保問(wèn)題，特別是在工業(yè)化中前期，甚至可能直接以犧牲環(huán)境為代價(jià)。從而，在一定范圍內(nèi)，面臨著到底是追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是追求環(huán)境保護(hù)這一“貌似不可調(diào)和”的矛盾。

其次，當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系。對(duì)一個(gè)地方而言，如果著眼于當(dāng)前利益，經(jīng)濟(jì)發(fā)展通常符合需要，特別在較不發(fā)達(dá)的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是地方政府的首要目標(biāo)，環(huán)保則在其次。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展所獲取的收益，將來(lái)可能需要付出比所得多出數(shù)倍甚至更大的代價(jià)彌補(bǔ)。

再次，從業(yè)者與一般公眾的關(guān)系。從一般公眾的利益著眼，“散亂污”治理當(dāng)然是必要和有利的，但對(duì)從業(yè)者而言，勢(shì)必會(huì)影響相關(guān)企業(yè)主的利益和相關(guān)行業(yè)和企業(yè)工人等群體利益。

在上述種種矛盾關(guān)系下，“散亂污”治理出現(xiàn)不同聲音是合乎邏輯也是必然的，公眾對(duì)此大可冷靜視之，不必口誅筆伐。

當(dāng)然，政府作為法律執(zhí)行者與政策制定者，則需站在超脫和中立的立場(chǎng)，在法律授權(quán)范圍之內(nèi)，充分考慮和權(quán)衡社會(huì)各方不同利益，作出合法且盡可能均衡的環(huán)保決策。

以法治思維治理“散亂污”

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，“行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為，勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、怠政，堅(jiān)決懲處失職、瀆職”。

在環(huán)保領(lǐng)域，這一要求同樣適用。也就是說(shuō)，各級(jí)政府與環(huán)保機(jī)關(guān)也要嚴(yán)格履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，“依法”對(duì)當(dāng)前的“散亂污”現(xiàn)象實(shí)施治理。

按照法治的思維開展“散亂污”企業(yè)治理工作，具體建議有以下幾條：

一是堅(jiān)持依法治理，做到相關(guān)政策具有法律依據(jù)和授權(quán)。

對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為是依法行政的基本要求。各級(jí)政府與環(huán)保機(jī)關(guān)在“散亂污”治理過(guò)程中，應(yīng)處理好政策與法律的關(guān)系。實(shí)施法律時(shí)，出臺(tái)一定的政策文件;而不是脫離法律，形成只依政策治理的局面。要堅(jiān)持以法律作為政策的權(quán)力淵源，制定政策具有法律依據(jù)。在法律有規(guī)定的情形下，按法律規(guī)定辦理，政策內(nèi)容不得超越法律授權(quán)，也不得違反法律的明確規(guī)定。

二是明確界定何謂“散亂污”及企業(yè)的內(nèi)涵外延。對(duì)影響環(huán)境的“散亂污”企業(yè)進(jìn)行治理是環(huán)境保護(hù)的必然要求，但在實(shí)施治理過(guò)程中，首先要明確何謂“散亂污”，哪些企業(yè)屬于“散亂污”。

目前，對(duì)“散亂污”缺少嚴(yán)謹(jǐn)和明確的界定，一些地方甚至任意指定某些企業(yè)屬于“散亂污”并實(shí)施治理，為此，應(yīng)該依法界定并向社會(huì)公布“散亂污”內(nèi)涵，明確其構(gòu)成要件，進(jìn)而確定哪些屬于“散亂污”企業(yè)。

三是嚴(yán)格按照法律規(guī)定的措施進(jìn)行治理。在界定企業(yè)所屬后，各級(jí)政府和環(huán)保機(jī)關(guān)還需遵循嚴(yán)格準(zhǔn)確執(zhí)法的要求，采取法律所規(guī)定的手段和措施實(shí)施治理行動(dòng)。

對(duì)“散亂污”企業(yè)實(shí)施治理，不是因其被列入 “散亂污”范圍，而是針對(duì)其違法行為依法采取相應(yīng)的措施。對(duì)于那些本身沒有違法之處，只是因政策變化而不符合當(dāng)前環(huán)保要求的企業(yè)，不宜采取制裁性手段予以治理。

也就是說(shuō)，在依法治理的意義上，對(duì)所有違法企業(yè)都應(yīng)實(shí)施“一刀切”，只不過(guò)，這一刀應(yīng)是法律之刀，而非沒有法律依據(jù)的亂刀。

四是采取積極穩(wěn)妥的方法開展治理工作。在法治理念下，任何主體都應(yīng)受到平等對(duì)待，即使作為執(zhí)法對(duì)象，其待遇也應(yīng)是平等的。

對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，執(zhí)法行動(dòng)的開展也存在方法與策略問(wèn)題，一方面要嚴(yán)格執(zhí)法，另一方面要講究執(zhí)法策略，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)執(zhí)法，不宜在不必要時(shí)采取僵化生硬的執(zhí)法行動(dòng)，徒然增加執(zhí)法成本，降低執(zhí)法效率。

同時(shí)，政府作為公共機(jī)構(gòu)，本身承擔(dān)解決就業(yè)和民生問(wèn)題的職責(zé)，應(yīng)將“散亂污”治理與民生保障予以綜合考慮。

五是嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任追究制度。在某些范圍和領(lǐng)域內(nèi)，“散亂污”企業(yè)大規(guī)模存在的確有歷史原因，不過(guò)，很多情形下，這一現(xiàn)象的形成，與行政機(jī)關(guān)不作為有密切關(guān)系。這也是質(zhì)疑者的觀點(diǎn)之一：為何當(dāng)初開辦時(shí)，政府沒有提出環(huán)保等方面的相關(guān)要求，現(xiàn)在以此為由進(jìn)行取締。

盡管此理由不能改變“散亂污”行為的違法性，但從依法行政角度，也說(shuō)明執(zhí)法者一度違背了“法定職責(zé)必須為”的要求。

因此，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的失職必須進(jìn)行追責(zé)，追責(zé)不僅僅是對(duì)失職者的懲戒，更警示其他執(zhí)法者要依法行政，也有利于消解治理對(duì)象的不滿，對(duì)當(dāng)前治理工作有推動(dòng)作用，同時(shí)有利于減少“散亂污”現(xiàn)象死灰復(fù)燃的可能性。

（作者為中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院副教授，編輯：王敬愷）