基于新時代西部大開發(fā)新格局的地方政府治理研究

閆建 黃可歆

摘? ? ? 要：西部地區(qū)地方政府治理要解決發(fā)展經(jīng)濟、民族團結、社會穩(wěn)定、鄉(xiāng)村振興等問題，應堅持“三個不變”和“兩個變”，即堅持中國特色社會主義制度、堅持以人民為中心、堅持結合西部特色不變，轉變發(fā)展理念、轉變地方政府治理方式。基于系統(tǒng)論的分析框架，可從實現(xiàn)基于信任的西部地方政府治理協(xié)作，最大限度激發(fā)西部地方政府善治內(nèi)生動力，提升西部地方政府公共服務優(yōu)質(zhì)化、便捷化、高效化、智慧化供給能力，建立西部地方政府治理績效評估約束機制，以法治平衡和協(xié)調(diào)西部地方政府各治理主體的權利義務等方面著手，努力實現(xiàn)不同類型地區(qū)互補發(fā)展，促進西部地區(qū)繁榮安全穩(wěn)固。

關? 鍵? 詞：西部大開發(fā);地方政府治理;大保護;大開放;高質(zhì)量發(fā)展

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）07-0044-14

收稿日期：2021-01-19

作者簡介：閆建，中共重慶市委黨校公共管理學教研部副主任，教授，碩士研究生導師，研究方向為地方政府治理;黃可歆，中共重慶市委黨校碩士研究生，研究方向為地方政府治理。

2000年，我國正式吹響西部大開發(fā)的號角，黨的十六大提出“積極推進西部大開發(fā)”、黨的十七大提出“深入推進西部大開發(fā)”、黨的十八大提出“優(yōu)先推進西部大開發(fā)”、黨的十九大提出“強化舉措推進西部大開發(fā)形成新格局”，從“積極推進”到“深入推進”“優(yōu)先推進”再到“強化舉措推進形成新格局”，凸顯了黨中央、國務院堅定實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的意志?？梢哉f，西部大開發(fā)是我國改革開放以來實施時間最長、影響范圍最廣的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。[1]新時代，西部大開發(fā)新格局的形成是一個央地雙向配合的過程，必須緊密扎根于西部地區(qū)的經(jīng)濟與社會發(fā)展現(xiàn)狀，充分協(xié)調(diào)好中央與地方政府之間整體與部分、集中與分散、統(tǒng)一領導與因地制宜的關系，以中央的精準施策促進西部地區(qū)地方政府的有效治理，以西部地區(qū)地方政府的精準執(zhí)行落實中央的頂層設計。換言之，加快形成西部大開發(fā)新格局，需要央地齊發(fā)力，特別是扮演“元治理”角色的西部地區(qū)地方政府要在具體實施過程中結合本地治理的特殊性和艱巨性不斷創(chuàng)新治理機制、提高治理能力，推動西部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

一、西部大開發(fā)進程中地方政府治理研究文獻回顧

我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略一經(jīng)提出，國外學界便對此展開研究。如德國亞洲問題研究所、英國《中國季刊》雜志社和悉尼技術大學國際研究所于2003年聯(lián)合召開研討會，評議我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略的起因、內(nèi)容和影響，強調(diào)地方的作用，會議議題涉及我國西部的新定義、西部的特點、西部各地方間的互動等方面（David S.G.Goodman，2003）;[2]Onishi和Yasuo（2001）在《中國西部大開發(fā)戰(zhàn)略：問題與前景》一書中論證了西部大開發(fā)戰(zhàn)略對西部振興的重要作用以及隱存的短板，并提出了推進西部發(fā)展的相關建議。[3]Heike Holbig（2005）在《西部大開發(fā)運動：思想形成、中央決策制定和各省的角色》中論述了我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略的形成，提出該戰(zhàn)略可能存在依賴省級政府所做的特定解讀和安排等潛在問題。[4]需要說明的是，目前國外學界雖尚未出現(xiàn)對我國新時代西部大開發(fā)新格局的相關研究，但國外學者們對本國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中政府行為的研究亦可為我國提供啟示和借鑒。如美國政府在開發(fā)西部時注重發(fā)揮政策法令和科技教育的作用，重視將政府推動與市場引導相結合（Reisner and M.Cadillac Desert，1993;Krieger，et al.，1997）;[5][6]英國政府在區(qū)域開發(fā)中形成了法令制約型、開發(fā)指向型、公眾參與型、吸引投資型、政府投資型、民間企業(yè)經(jīng)營型等模式（Brindley.T.Rydin.Y and Stokes.G，1989;Atkinson.R and Moon.G，1994）。[7][8]德國政府重視運用法律手段，使財政政策、區(qū)域援助政策與其工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土開發(fā)整治和環(huán)保政策相配合（Hermann B mer，2001;Pilat，2004）。[9][10]

國內(nèi)學界對西部大開發(fā)戰(zhàn)略給予了高度關注。有學者認為，在國家重點扶持和西部地區(qū)自身努力下，西部地區(qū)經(jīng)濟增長速度明顯加快，居民收入顯著提高，在生態(tài)環(huán)境、基礎設施、科技教育、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等方面取得了積極進展（王洛林、魏后凱，2003;白永秀，2005）。[11][12]還有學者認為，地方政府管理創(chuàng)新是深入推進西部大開發(fā)的重要動力（馬國芳等，2010）。[13]亦有學者構建了西部地方政府績效評價指標體系（范柏乃等，2011），[14]提出了地方政府施政效率提升的路徑（袁文平等，2004）。[15]進入新時代，相關研究議題主要有西部大開發(fā)中的大都市區(qū)管治（安樹偉等，2016）、[16]地方政府治理模式（鞏建華、董慶玲，2017）、[17]政策凈效應（茹少峰、周子鍇，2019）、[18]實施效果評價（王永靜、程廣斌，2017）、[19]法治建設（薛成有，2018）[20]和多元民族文化關系（賀萍，2017）[21]等?！吨泄仓醒?、國務院關于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導意見》于2020年5月17日出臺后，國內(nèi)學界掀起了新的研究熱潮。學者們認為，新時代西部大開發(fā)新格局下西部地區(qū)地方政府應以高質(zhì)量發(fā)展為統(tǒng)領，實現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展（任保平、張倩，2019;賈若祥，2019;裴成榮，2019），[22][23][24]做好對外開放、結構調(diào)整、城鄉(xiāng)發(fā)展、扶貧開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護等工作（肖金成，2019），[25]加大對教育資源的投入與人才隊伍的建設（王斌等，2019;鄧翔等，2020）。[26][27]

筆者對國內(nèi)外相關研究成果進行梳理后發(fā)現(xiàn)，西部大開發(fā)仍有從理論與實踐結合的角度進行深入耕犁的必要。一是既有成果較側重于西部大開發(fā)初始階段的研究，新時代新格局下西部大開發(fā)的研究相對缺乏。筆者通過中國知網(wǎng)檢索，在“西部大開發(fā)”命題提出的最初三年里，相關主題年均發(fā)文量高達5400篇，而“新時代西部大開發(fā)新格局”命題提出以來，一共只檢索到了12篇相關文獻。二是既有成果較側重于就“大開發(fā)”論“大開發(fā)”研究，“大開發(fā)”與政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化相結合的研究相對缺乏。政府治理體系和政府治理能力不僅是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，而且是整個國家治理體系和治理能力發(fā)揮作用的重要保障。作為改善西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境、營商環(huán)境、開放環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境的重要執(zhí)行主體，西部地區(qū)地方政府在新時代西部大開發(fā)新格局形成過程中扮演著“元治理”的角色，不對其治理體系和治理能力現(xiàn)代化進行深入細致的研究顯然缺乏現(xiàn)實指導意義。三是既有成果較側重于從整體上、宏觀上對地方政府治理進行研究，能較好體現(xiàn)特殊發(fā)展階段、特殊經(jīng)濟結構、特殊區(qū)域功能、特殊民族文化等西部特色的地方政府治理研究相對缺乏?；诖?，筆者擬以新時代西部大開發(fā)新格局下地方政府面臨的挑戰(zhàn)為切入點，探尋西部地區(qū)地方政府治理中的“變”與“不變”，希冀能為推進西部大開發(fā)形成新格局提供參考。

二、新時代西部大開發(fā)新格局下地方政府治理面臨的挑戰(zhàn)

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，西部大開發(fā)取得重大歷史性成就，為全面建設社會主義現(xiàn)代化奠定了比較堅實的基礎，也擴展了國家發(fā)展的戰(zhàn)略回旋空間。但應看到，西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、脫貧攻堅、民族團結、社會穩(wěn)定、國家安全等領域仍然面臨著嚴峻挑戰(zhàn)，西部地區(qū)地方政府作為推動新時代西部大開發(fā)形成新格局的重要主體要解決的難題仍然多、難度仍然大。

（一）地區(qū)發(fā)展不平衡不充分問題依然突出

依照黨的十八大提出的全面建成小康社會的目標，以2010年人均GDP（30808元）及城鄉(xiāng)居民人均收入（12520元）為基準值，2020年人均GDP及城鄉(xiāng)居民人均收入目標值分別為≥61000元和≥25000元。截至2018年，全國人均GDP為64644元，城鄉(xiāng)居民人均收入為28228元，均已提前完成了全面建成小康社會的目標。然而，全國提前完成全面建成小康社會的目標并不代表全部小康，東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)、東北地區(qū)四大區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題依然突出（見表1）。即使在西部十二個省份內(nèi)部，發(fā)展不平衡不充分問題也依然突出。從2018年人均GDP來看，達到全國平均水平的只有內(nèi)蒙古（68302元）和重慶（65933元），人均GDP最低的甘肅只有31336元，尚不足全國平均水平的50%（見圖1）。從2018年城鄉(xiāng)居民人均收入來看，達到全國平均水平的只有內(nèi)蒙古（28375.7元），城鄉(xiāng)居民人均收入最低的西藏只有17286.1元，僅為全國平均水平的61%（見圖2）。

從整體上看，西部地區(qū)發(fā)展起步晚、基礎差，受經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模和速度及生態(tài)環(huán)境約束，長期處于落后狀態(tài)，物資生活資料的滿足程度還不夠高，離人民對美好生活的新訴求有較大距離。生活在西部地區(qū)的人民對改革開放紅利和精神充裕的高品質(zhì)生活同樣充滿期待。因此，在相當長的一段時間內(nèi)，解決西部地區(qū)發(fā)展不平衡不充分問題仍然是地方政府治理的首要任務。

（二）鞏固脫貧攻堅成果任務依然艱巨

2021年2月25日，習近平總書記莊嚴宣告，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，現(xiàn)行標準下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。[28]脫貧摘帽只是新征程的起點，下一階段要切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接各項工作，解決發(fā)展不平衡不充分問題、縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距、實現(xiàn)人的全面發(fā)展和全體人民共同富裕。[29]在西部地區(qū)，脫貧攻堅取得重大勝利，4637.8萬農(nóng)村貧困人口（占全國總數(shù)46.9%）實現(xiàn)全部脫貧，568個貧困縣（占全國總數(shù)68.3%）全部摘帽，各省市區(qū)貧困縣摘帽數(shù)量榜單前六均為西部地區(qū)省市，分別為云南、西藏、四川、貴州、甘肅以及陜西（見表2、圖3）。但是，經(jīng)濟社會發(fā)展上的先天落后導致西部地區(qū)在5年過渡期內(nèi)仍有較大的風險返貧，“十四五”時期西部脫貧摘帽地區(qū)仍然要把鞏固脫貧成果作為鄉(xiāng)村振興的重點。2021年中央一號文件指出，要在西部地區(qū)脫貧縣中確定一批國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣，從財政、金融、土地、人才、基礎設施建設、公共服務等方面給予集中支持，增強其區(qū)域發(fā)展能力;要繼續(xù)堅持和完善東西部協(xié)作、對口支援和社會力量參與幫扶機制，動員社會各方面力量支持脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興。[30]

（三）與東部地區(qū)相比差距依然較大

新中國成立初期，西部地區(qū)GDP絕對值只有127億元。自西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，西部地區(qū)發(fā)生了天翻地覆的變化，至2018年GDP絕對值達到480996億元。但相較于東部地區(qū)，西部地區(qū)的發(fā)展依然任重道遠。新中國成立初期，西部地區(qū)GDP絕對值相當于東部地區(qū)的49.4%。1999年11月召開的中央經(jīng)濟工作會議作出了“西部大開發(fā)”的戰(zhàn)略決策，當年這一比重為33.9%，其后2012-2018年間這一比重分別為38.5%、39.1%、39.4%、38.9%、38.2%、37.6%、38.3%，始終在37%-40%的范圍內(nèi)徘徊（見表3）。西部地區(qū)的發(fā)展之所以呈現(xiàn)出發(fā)展動能不足、可持續(xù)發(fā)展乏力，與西部地區(qū)工業(yè)門類不夠齊全、產(chǎn)業(yè)水平低、缺乏具有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的高技術產(chǎn)業(yè)支撐和經(jīng)濟新增長點有極大關系。目前，西部大開發(fā)正處于“三期疊加”（即增長速度換擋期、結構調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期互相疊加）的特殊時期，西部地區(qū)地方政府應加大對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，逐步擺脫對資源密集型行業(yè)依賴，培育新興科技產(chǎn)業(yè)，突破區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展瓶頸，不斷完善市場經(jīng)濟條件下的經(jīng)濟職能，創(chuàng)造和促進生產(chǎn)要素聚集，拓展經(jīng)濟增長空間，以形成企業(yè)和產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展的新格局。

（四）維護民族團結、社會穩(wěn)定、國家安全任務依然繁重

我國有55個少數(shù)民族，少數(shù)民族人口10643萬。從行政區(qū)劃來看，民族地區(qū)主要包括西部地區(qū)的內(nèi)蒙古、廣西、四川、貴州、云南、西藏、甘肅、青海、寧夏、新疆、重慶，東北地區(qū)的吉林省延邊朝鮮族自治州，中部地區(qū)的湖北省恩施土家族苗族自治州和湖南省湘西土家族苗族自治州。需要說明的是，延邊朝鮮族自治州、恩施土家族苗族自治州亦“享受”西部開發(fā)待遇，故也在“大西部”范圍內(nèi)。陸地邊疆地區(qū)包括東北地區(qū)的遼寧、吉林、黑龍江和西部地區(qū)的內(nèi)蒙古、廣西、云南、西藏、甘肅、新疆。東部地區(qū)與西部地區(qū)在發(fā)展上的差距實質(zhì)上體現(xiàn)的是各民族、內(nèi)陸和邊疆的發(fā)展差距。民族團結、社會穩(wěn)定、國家安全關系到人民的美好生活，關系到國家發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)，直接影響到西部大開發(fā)新格局的構建。恰當處理民族關系，爭取社會穩(wěn)定發(fā)展的更大空間，最大限度地維護國家的長治久安，是西部地區(qū)地方政府治理的長期工作。

（五）治理體系和治理能力現(xiàn)代化依然存在短板和薄弱環(huán)節(jié)

新時代西部大開發(fā)的大保護、大開放、高質(zhì)量發(fā)展新格局要求西部地區(qū)地方政府治理既要更好發(fā)揮政府作用，還要更大地激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，使市場在資源配置中起決定性作用，不斷滿足服務對象在經(jīng)濟治理、政治治理、文化治理、社會治理、生態(tài)治理方面的個性化訴求;[31]充分考慮西部地區(qū)不同層級、不同地域、不同系統(tǒng)、不同部門、不同業(yè)務政府治理的差異化重點，科學考評西部省、市、縣、鄉(xiāng)地方政府在大保護、大開放、高質(zhì)量發(fā)展新格局形成過程中的治理績效。然而，目前西部地區(qū)地方政府與外部治理主體間互動不足的問題依然存在，尤其是省際、城市群之間的協(xié)商合作互動不充分，尚不能較好為轄區(qū)企業(yè)和群眾提供標準化、均等化、精細化服務，政府執(zhí)行力和公信力仍需不斷提高。

三、新時代西部大開發(fā)新格局下地方政府治理中的“變”與“不變”

當前，西部地區(qū)社會主要矛盾的變化主要體現(xiàn)在社會需求和社會生產(chǎn)兩個方面，即需要解決不平衡不充分發(fā)展問題。在西部地區(qū)地方政府治理中，發(fā)展經(jīng)濟、民族團結、社會穩(wěn)定、鄉(xiāng)村振興等問題錯綜復雜、存在高度不確定性。因此，構建新時代西部大開發(fā)新格局必須與西部地區(qū)社會主要矛盾結合起來。西部地區(qū)地方政府應在特定的地域范圍、職責范圍內(nèi)依循一定的次序及時轉變工作重點和著力點，全面推進地方政府治理戰(zhàn)略轉型。

（一）新時代西部大開發(fā)新格局下地方政府治理中的“不變”

堅持中國特色社會主義制度? 政府治理是國家治理的關鍵，西部地區(qū)地方政府治理是政府治理在西部地區(qū)的具體體現(xiàn)，直接關乎西部地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。因此，國家治理中需要堅持和鞏固的，西部地方政府治理中也必須堅持和鞏固。實踐中，西部地區(qū)地方政府既要關注于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更要堅持和完善中國特色社會主義制度。道路自信是做好一切工作的前提，推進西部地區(qū)地方政府治理現(xiàn)代化必須要明確方向問題，在原則問題上堅定立場，堅持走中國特色的社會主義道路，否則就有可能陷入偏離中國特色社會主義道路的泥潭。

堅持以人民為中心? “民惟邦本，本固邦寧”（《尚書·夏書·五子之歌》）。以人民為中心，是習近平新時代中國特色社會主義行政管理體系建設思想的重要內(nèi)容，是新時代行政管理的重要目標。[32]2019年10月31日，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強調(diào)：“必須堅持一切行政機關為人民服務、對人民負責、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府。”[33]讓人民滿意，是服務型政府的本質(zhì)。從人的需求來看，社會主要矛盾轉變意味著人民需求日趨多元化，即人民不再僅僅滿足于一般的物質(zhì)和文化需求，其對公平、正義、民主、法治、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、生態(tài)環(huán)境等公共產(chǎn)品和公共服務供給質(zhì)量的要求越來越高。《中共中央、國務院關于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導意見》明確要求：“到2035年，西部地區(qū)基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，基本公共服務、基礎設施通達程度、人民生活水平與東部地區(qū)大體相當，努力實現(xiàn)不同類型地區(qū)互補發(fā)展、東西雙向開放協(xié)同并進、民族邊疆地區(qū)繁榮安全穩(wěn)固、人與自然和諧共生?！睘閷崿F(xiàn)這一目標，新時代西部大開發(fā)新格局下的西部地區(qū)地方政府治理應堅持和鞏固被西部大開發(fā)實踐證明了的治理體系，不斷完善和發(fā)展治理機制，尤其是要健全有利于更充分更高質(zhì)量就業(yè)的促進機制，構建服務全民終身學習的教育體系，完善覆蓋全民的社會保障體系，強化提高人民健康水平的制度保障，將人民需求落實落細;應堅持以人民為中心的政績觀，將人民對美好生活的向往作為治理目標，將人民的根本利益和需求作為治理價值判斷和行動選擇的依據(jù)，將贏得人民對政府的滿意認可作為治理效能的判斷標準，加快推動政府從“管理型”過渡到“服務型”，從“全能型”發(fā)展為“有限型”，理順政府與市場、政府與社會的關系，推進深化簡政放權、創(chuàng)新監(jiān)管方式，為人民提供更高效優(yōu)質(zhì)的公共服務。

堅持結合西部特色? 根據(jù)現(xiàn)行的國家行政區(qū)劃，西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆12個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、130個地級行政建制、1090個縣級行政建制、15780個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政建制。就區(qū)域經(jīng)濟而言，現(xiàn)階段西部地區(qū)與東部地區(qū)相比差距依然較大。2018年東部地區(qū)的生產(chǎn)總值為511161億元，而西部地僅為205185億元，不足東部地區(qū)一半。實際上，西部地區(qū)少數(shù)民族人口集中、自然資源十分豐富，有其特殊的區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢。新時代，基于西部大開發(fā)新格局下的西部地區(qū)地方政府治理應轉變只重視中央頂層設計及對東部地區(qū)地方政府經(jīng)驗做法的學習借鑒而忽視本地實際的發(fā)展思維，在充分考慮地區(qū)發(fā)展差異、經(jīng)濟發(fā)展水平、社會穩(wěn)定性和民族特殊性的基礎上建構凸顯“西部特色”的治理創(chuàng)新機制，以提升西部地區(qū)地方政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化為邏輯起點，以解決當前西部地方政府治理中的難題為實踐起點，搭建具有時代性、本土性和地域性的西部地方政府治理體系。

（二）新時代西部大開發(fā)新格局下地方政府治理中的“變”

轉變發(fā)展理念，實現(xiàn)大保護、大開放、高質(zhì)量發(fā)展良性互動? 生態(tài)是一個系統(tǒng)，牽一發(fā)而動全身。新時代西部大開發(fā)應該是建立在生態(tài)大保護基礎之上的大開放和高質(zhì)量發(fā)展，離開了大保護這個前提，大開放和高質(zhì)量發(fā)展所取得的成果也會付諸東流。大開放是推動高質(zhì)量發(fā)展的引擎，是滿足人民群眾美好生活需要的必然要求，是世界經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，我國改革開放以來取得的巨大成就正是最有力的說明。我國西部地區(qū)與13個國家及地區(qū)接壤，而且有30多個跨境而居的民族成分，具有大開放的地理優(yōu)勢。進一步加大西部地區(qū)12個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）之間的相互開放、西部地區(qū)與其他地區(qū)之間的開放、西部地區(qū)與國外相關國家或地區(qū)的開放力度，必將有力推動西部地區(qū)邁入新的高質(zhì)量發(fā)展階段。高質(zhì)量發(fā)展是大保護、大開放的最終目標，也是解決西部地區(qū)現(xiàn)有困難和問題的關鍵。要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須面對西部地區(qū)新時代發(fā)展不平衡不充分問題的現(xiàn)實。新時代經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生改變，地方政府經(jīng)濟發(fā)展職能也應轉變?yōu)樵谧ダ巫ズ媒?jīng)濟建設這一中心工作的基礎上促進創(chuàng)新驅動。高質(zhì)量發(fā)展不應僅僅是經(jīng)濟數(shù)量層面的增長，更應當是具有穩(wěn)定增長速度、合理增長結果的更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。創(chuàng)新驅動和高質(zhì)量發(fā)展是手段和目的的關系，轉型升級、鄉(xiāng)村振興、民生改善等問題的解決都與科技創(chuàng)新息息相關，脫離創(chuàng)新就無法實現(xiàn)真正意義的高質(zhì)量發(fā)展。這意味著，地方政府治理應當遵循經(jīng)濟規(guī)律要求，堅持做大經(jīng)濟總量與提高質(zhì)量并重，將創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略作為西部地區(qū)當前與今后確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟政策、實施宏觀調(diào)控的根本要求。在高質(zhì)量發(fā)展理念的指引下，著眼西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展層次低、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級較慢等問題，完善激勵創(chuàng)新的體制機制頂層設計，構建精準性支持創(chuàng)新的政策體系，全面落實科技創(chuàng)新扶持政策，提升新時代西部地方政府科技治理水平，激發(fā)西部地區(qū)發(fā)展新動能。

轉變地方政府治理方式，提升地方政府治理現(xiàn)代化水平? 政府治理工具是提升地方政府治理能力的關鍵，只有選擇了合適的治理工具，才能有效解決當前西部地方政府治理中的難題。當前，我國正處在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革同我國轉變發(fā)展方式的歷史性交匯期，新時代科技革命將日益凸顯人才、資金、技術等創(chuàng)新資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的重要性，東中西部地區(qū)之間的“極化效應”和“虹吸效應”將進一步強化，而西部地區(qū)面臨著生態(tài)環(huán)境脆弱、基礎設施建設落后、公共服務供給水平較低等問題，政府無法成為所有問題的解決者，需要依靠來自政府、市場和社會多方主體的共同參與，當然也涉及到政府多領域、多部門的協(xié)調(diào)。因此，西部地區(qū)地方政府必須創(chuàng)新治理工具，綜合運用特許經(jīng)營、政府間協(xié)議、大數(shù)據(jù)治理、社會影響力投資等治理工具，提高西部地方政府治理能力，保證治理的精細和高效。只有不斷探索多種形式的治理工具和治理手段，提高公共產(chǎn)品和服務的高效高質(zhì)供給，打造良好的營商環(huán)境，才能不斷促進市場繁榮發(fā)展，增強經(jīng)濟動能。

四、新時代西部大開發(fā)新格局下地方政府有效治理機制框架

新時代西部大開發(fā)新格局的頂層設計要求西部地方政府更新治理理念，激發(fā)治理動力，調(diào)整治理結構功能，推進地方政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。為此，筆者基于系統(tǒng)論的分析框架，將多元共治、主體激勵、有效服務、治理效率和法治保障等治理要素視作一個相互作用、相互聯(lián)系、相互制約的集成系統(tǒng)，構建出新時代西部大開發(fā)新格局下地方政府治理模型（見圖4）。在此系統(tǒng)中，績效評價機制發(fā)揮引導功能，政策法規(guī)體系提供強有力的保障，多元治理主體協(xié)同運作，通過轉變發(fā)展理念和地方政府治理方式形成內(nèi)生動力機制，以精準、高效地滿足群眾日益多樣化的公共服務需求。

協(xié)商合作機制——西部地區(qū)地方政府治理有效的“壓艙石”? 新時代西部大開發(fā)新格局下，僅憑西部地區(qū)地方政府的內(nèi)部資源是難以實現(xiàn)善政和善治的，應在堅持政府主導地位的前提下借助并發(fā)揮社會、市場的共同作用，形成治理合力。這就迫切需要處理好府際關系、政府與市場的關系、政府與社會的關系，實現(xiàn)基于信任的西部地方政府治理協(xié)作。就府際關系而言，既包括西部地區(qū)地方政府和外國政府的合作，如2015年發(fā)布的《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》對西北地區(qū)、西南地區(qū)在“一帶一路”建設中與國外政府的協(xié)作進行了定位;也有西部地區(qū)地方政府間的合作，如四川省和廣西省就經(jīng)濟社會發(fā)展等簽署了相關協(xié)議?；谛聲r代西部大開發(fā)新格局的大保護、大開放、高質(zhì)量發(fā)展決定了西部各省市不能再各自為政，而要形成伙伴關系，確認協(xié)作關系、共同目標和各自貢獻，更加注重靈活的團隊進程和共享成果與榮譽。[34]2020年1月，習近平總書記在中央財經(jīng)委員會第六次會議上強調(diào)大力推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設，健全區(qū)域間一體化發(fā)展和協(xié)作機制，在西部形成高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極，就是對西部府際協(xié)作作出的具體部署。就政府和市場的關系而言，應最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預。就政府和社會的關系而言，應在加強政府和社會互動、調(diào)動各方力量參與治理活動的同時密切關注信任關系在協(xié)作中扮演的重要角色。政府之間的信任來源于參與者的可靠性，這些可靠性又來自雙方乃至多方間的協(xié)定、區(qū)域內(nèi)各種資源的整合、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的聯(lián)合編制、及時反饋、信息溝通和定期會議。

內(nèi)生動力機制——西部地區(qū)地方政府治理有效的“總開關”? 新公共管理理論認為，任何制度的改變都需要動力，沒有動力的推動，制度變遷就不可能發(fā)生。對于企業(yè)經(jīng)理和普通員工，只有給予適當?shù)募钏麄儾趴赡芘ぷ?，而在一個政府居于經(jīng)濟社會樞紐和中心地位的國家，政府官員的激勵則更為重要。[35]在西部地區(qū)地方政府實現(xiàn)善政和善治過程中，治理主體的內(nèi)生動力決定著后續(xù)的治理理念、治理職能、治理結構、治理模式、治理工具、治理重點、治理績效。一方面，一個主動的、強烈的同時又是正確的內(nèi)生動力為先進的治理理念、優(yōu)化的治理職能、合理的治理結構、多樣的治理模式、有效的治理工具、明確的治理重點和良好的治理績效打下了堅實的基礎。浙江省推動小城鎮(zhèn)污水治理正是基于對治理主體內(nèi)生動力的驅動，通過完善“中央—省—市—縣（區(qū)）—鎮(zhèn)”的激勵鏈條并輔以行政逐級發(fā)包制和晉升考核制不斷激發(fā)地方政府治理動能進而實現(xiàn)了對小城鎮(zhèn)污水的有效治理?？梢?，“改革、開放、創(chuàng)新”是提升西部地區(qū)地方政府治理能力的關鍵一招，要在政府機構和職能重構、治理技術與手段、先進技術應用等方面推動政府自身變革，加快體制機制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、要素市場和產(chǎn)品市場創(chuàng)新，以激發(fā)全社會的創(chuàng)造活力。另一方面，新時代西部大開發(fā)新格局下提升西部地區(qū)地方政府治理能力還需要最大限度激發(fā)政府及其工作人員實現(xiàn)善治的內(nèi)生動力，保證政策執(zhí)行的可持續(xù)性，把制度優(yōu)勢更好轉化為治理效能，為此需要優(yōu)化中央政府和西部地區(qū)地方政府以及西部地區(qū)地方政府之間的事權和財權劃分，建立權責清晰、區(qū)域均衡的財政關系，形成穩(wěn)定的各級政府事權、支出責任和財力相匹配的制度體系，通過賦予西部地區(qū)地方政府更多的自主權支持其創(chuàng)造性地開展工作。同時，西部地區(qū)地方政府要將《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟仿鋵嵚浼?，大力選拔敢于負責、勇于擔當、善于作為、實績突出的干部，鮮明樹立重實干重實績的用人導向;完善干部考核評價機制，改進考核方式方法，充分發(fā)揮考核對干部的激勵鞭策作用;全面落實習近平總書記關于“三個區(qū)分開來”的重要要求，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤錯誤，旗幟鮮明為敢于擔當?shù)母刹繐窝膭?圍繞建設高素質(zhì)專業(yè)化干部隊伍，強化能力培訓和實踐鍛煉;大力宣傳改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)的先進典型，激勵廣大干部見賢思齊、奮發(fā)有為，擼起袖子加油干，凝聚形成創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的強大合力。

精準服務機制——西部地區(qū)地方政府治理有效的“總閾門”? 滿足了群眾需求的公共服務才是有效的公共服務，能夠提供有效公共服務的政府才是一個合格的政府?；谛聲r代西部大開發(fā)新格局的西部地區(qū)地方政府治理的核心內(nèi)容就是為西部地區(qū)群眾提供針對性強且優(yōu)質(zhì)、便捷、高效、智慧的公共服務。[36]以行政審批為例， 繼中央出臺相關政策文件后，天津、浙江、江蘇等地結合當?shù)貙嶋H大力推進行政審批改革，天津濱海新區(qū)設立行政審批局、浙江“最多跑一次”、江蘇“不見面審批”皆是使地方政府權力運行規(guī)范化和有效率的新路徑。要精準服務，必然要精準識別服務對象。人民是公共服務的主要消費者，“人民是否滿意”是衡量公共服務是否精準的標尺。這就需要政府在提供公共服務之前能夠準確把握不同地域、不同年齡、不同職業(yè)、不同性別、不同收入群眾的基本公共服務需求，否則哪怕提供的公共服務再多再好，也必將脫離靶向。在西部地區(qū)，公共服務供給對象及其所處環(huán)境的特殊性使得在東部人口聚集地區(qū)能夠充分發(fā)揮效能的“一站式服務”等公共服務供給模式出現(xiàn)了理論與實踐的分歧，而流動公共服務正是彌補“一站式服務”鞭長莫及的最好替代方法。[37]流動公共服務可以滿足常規(guī)公共服務較難輻射到的地區(qū)和群體，為西部地區(qū)群眾享受到與東部地區(qū)群眾同等水平的基本公共服務提供了可能。應在強化已有的諸如“烏蘭牧騎”“草原110”“流動醫(yī)生”“法律援助流動隊”等流動文化服務、安全服務、醫(yī)療服務和法律服務的基礎上，進一步加大流動公共服務的力度，充分利用大數(shù)據(jù)、云計算等互聯(lián)網(wǎng)技術更好地搭建起廣覆蓋、有特色的精準服務機制。

績效評價機制——西部地區(qū)地方政府治理有效的“防火墻”? 善治在一定程度上表現(xiàn)為對于效率和公平的實現(xiàn)，其中效率作為治理的結果間接反應了治理的有效性，有效率的治理不一定是好的治理，但好的治理一定是有效率的。在地方政府治理過程中必須引入對于政府治理效果的評估和監(jiān)督，以促進地方政府治理效能的提升。新時代西部大開發(fā)新格局下，西部地區(qū)地方政府治理分析架構中的“為什么評”“評什么”“如何評”等基本問題被賦予了新闡釋：一是健全評估責任機制，使政府績效評估回歸“政府的義務”本位，將評估結果與激發(fā)政府及公務員的內(nèi)生動力相聯(lián)系，“需要評就必須評”，“該怎么評就得怎么評”。要鼓勵社會力量參與，從內(nèi)部和外部兩個層面進行綜合評估，保證績效評估的獨立性，借助制度等規(guī)范政府績效評估過程。二是精準設計適合本地的績效評估指標體系。績效評估指標是整個評估的靈魂，是政府行為的指揮棒。西部地區(qū)之間尤其是省際之間的治理環(huán)境差異較大，地方政府為應對不同治理環(huán)境所采取的治理措施亦有極大的差異。因此，在設計績效評估指標時也應根據(jù)各地實際情況有所差異，從治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設的角度有針對性地設計經(jīng)濟發(fā)展、市場監(jiān)管、社會治理、公共服務、行政效率與效能、人民滿意度等各項指標。三是完善評估監(jiān)督機制。完善評估監(jiān)督機制是對黨的十九屆四中全會所強調(diào)的“優(yōu)化行政決策、行政執(zhí)行、行政組織、行政監(jiān)督體制”的積極回應，通過監(jiān)督績效評估主體和客體，能夠增強評估結果的信度和效度。當下，福建省績效評估機制的構建圍繞組織領導機構、評估主體、運行機制等核心要素展開，取得了較好成效，這也為新時代西部大開發(fā)新格局下地方政府績效評價機制的完善起到了先行示范作用。

法治保障機制——西部地區(qū)地方政府治理有效的“高壓線”? 良法才能善治，政府治理公共事務的各個環(huán)節(jié)都必須在法律法規(guī)的制約和監(jiān)督下運行。西部大開發(fā)的初期主要是依據(jù)政策開發(fā)，新時代新形勢新格局下，大保護、大開放、高質(zhì)量發(fā)展必須以法治來保駕護航?！按蟊Ｗo”涉及到西部大開發(fā)中的生態(tài)保護法律問題，要從中華民族長遠利益考慮，堅持走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子;“大開放”涉及到西部大開發(fā)中的國際合作法律問題，要加快構建法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，走好合作繁榮發(fā)展之路;“高質(zhì)量發(fā)展”涉及到西部資源開發(fā)、西部區(qū)域協(xié)調(diào)、西部統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、西部民族工作、西部應急管理等問題，要貫徹落實新發(fā)展理念，推動高質(zhì)量發(fā)展，促進西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。一是要繼續(xù)推進行政執(zhí)法體制改革，規(guī)范政府市場監(jiān)管和行政執(zhí)法活動，用法治思維和法治手段推進生態(tài)環(huán)境治理，建立行政執(zhí)法全過程記錄制度，堅持公正司法，建立健全便民訴訟制度，全力維護社會公平正義。二是要形成以人大監(jiān)督為主導，健全行政機關內(nèi)部監(jiān)督機制與外部監(jiān)督相結合的監(jiān)督體系。人大是權力機關，也是民意表達機關，人大監(jiān)督是最高層次的監(jiān)督，其還可通過任免權和質(zhì)詢權對同級政府組成人員履行法律職責的情況實行有效監(jiān)督，有效的人大監(jiān)督無疑能夠解決大多數(shù)西部地區(qū)行政執(zhí)法中的問題。在切實發(fā)揮人大監(jiān)督效能的同時，應進一步落實西部地區(qū)行政機關內(nèi)部的問責機制，充分發(fā)揮監(jiān)委、審計等專門機關及外部監(jiān)督的重要作用。三是要推行行政責任制，完善行政監(jiān)督體系，實現(xiàn)行政權力、司法權力的法制化。西部地區(qū)地方各級政府及其工作人員須依法定職權履行職能，按法定程序行使職能，既不能面臨新格局無作為，又不能無視規(guī)矩亂作為。遼寧省在應對資源枯竭型城市發(fā)展過程中堅持法治思維，法治服務和法治能動并舉，充分促進了政府治理現(xiàn)代化建設、市場經(jīng)濟多元化發(fā)展以及民生事業(yè)系統(tǒng)化的進步，這為新時代西部大開發(fā)新格局下地方政府治理實現(xiàn)“合法”和“有序”的完美結合提供了借鑒。

綜上，五個子機制中，協(xié)商合作機制是首要機制，其致力于協(xié)調(diào)府際間、政府與市場之間、政府與社會之間的配合，以解決科學劃分和合理配置西部地方政府行政權力問題;內(nèi)生動力機制是關鍵機制，其致力于激發(fā)作為中央和西部地區(qū)群眾代理人的西部地區(qū)地方政府及其工作人員進行善治的內(nèi)生動力，以解決合適激勵問題;精準服務機制是核心機制，其致力于更好地提升西部地區(qū)地方政府公共服務優(yōu)質(zhì)化、便捷化、智慧化供給能力，以解決西部地方政府權力運行指向問題;績效評價機制是重點機制，其致力于考核、監(jiān)督、衡量、評價西部地區(qū)地方政府及其工作人員工作績效，解決西部地區(qū)地方政府治理成果認定及獎懲問題;法治保障機制是根本機制，其致力于將西部地方政府治理行為納入法治化軌道，解決保障西部大開發(fā)戰(zhàn)略的長期性、穩(wěn)定性和權威性問題。

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（責任編輯：劉亞峰）

Research on Local Government Governance based on the New

Pattern of Western Development in the New Era

Yan Jian，Huang Kexin

Abstract：In order to solve the problems of economic development，national unity，social stability and rural revitalization，the local government in the western region should adhere to the “three invariable” and “two changes”，namely，adhere to the socialist system with Chinese characteristics，adhere to the people as the center，adhere to the invariable combination of Western characteristics，change the development concept and change the governance mode of local government.Based on the framework of system theory，the author thinks that the cooperation of local government governance based on trust can stimulate the internal power of good governance of local governments in the west to the maximum extent，improve the public service quality，convenience，efficiency and intelligent supply capacity of the western local government，and establish the constraint mechanism of governance performance evaluation of the western local government，In order to balance the law and coordinate the rights and obligations of the governance subjects of the western local government，we will strive to realize the complementary development of different types of regions and promote the prosperity and stability of the border areas.

Key words：the development of the west;local government governance;great protection;open up; high quality development