現(xiàn)代大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)國際比較研究及啟示

陳丹

摘 要：通過研究英國、德國、美國著名大學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)，我們發(fā)現(xiàn)：各國公立大學(xué)的決策機(jī)制基本取決于該國的高等教育管理體制；關(guān)于學(xué)術(shù)治理機(jī)構(gòu)與行政治理機(jī)構(gòu)的關(guān)系，則更多受大學(xué)的歷史文化傳統(tǒng)影響。整體而言，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)可劃分為“外部人授權(quán)下的內(nèi)部人決策”“外部人決策”“內(nèi)部人和外部人分權(quán)決策”三種模式。這三種模式的共性特征是：吸納校外人士參與大學(xué)治理、師生共治、保障學(xué)術(shù)權(quán)獨(dú)立。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代大學(xué)；法人治理結(jié)構(gòu)

國外大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)的模式

從全球范圍來看，國外大學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)主要分為三種： “內(nèi)部人決策”“外部人決策”“內(nèi)部人和外部人分權(quán)決策”。

1.內(nèi)部人決策模式

第一，起源于傳統(tǒng)的師生自治共同體的內(nèi)部人決策模式（牛劍模式）。牛津大學(xué)、劍橋大學(xué)經(jīng)800余年的發(fā)展歷程，至今仍保持著高度自治的傳統(tǒng)。以劍橋大學(xué)為例，其大學(xué)的權(quán)力來源為評(píng)議會(huì)。評(píng)議會(huì)由大學(xué)所有教職員工以及幾乎所有擁有大學(xué)博士、碩士、學(xué)士學(xué)位的校友組成，是劍橋大學(xué)的最高權(quán)力來源機(jī)構(gòu)。評(píng)議會(huì)的職權(quán)經(jīng)過多年的演變，目前保留的實(shí)質(zhì)性權(quán)力主要是選舉名譽(yù)校長和總務(wù)長。評(píng)議會(huì)授權(quán)攝政院作為大學(xué)最高決策機(jī)構(gòu)。攝政院是劍橋大學(xué)的治理團(tuán)體、選舉團(tuán)體和立法機(jī)構(gòu)，其成員包括全校教師和高級(jí)行政人員，現(xiàn)有4，600余人。學(xué)校另設(shè)有校務(wù)理事會(huì)，校務(wù)理事會(huì)是大學(xué)主要的執(zhí)行與政策制定機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)大學(xué)總體規(guī)劃以及資源管理，共有24名成員，除校長為當(dāng)然主席外，另有19名成員由選舉產(chǎn)生（含3名學(xué)生），4名校外代表由校務(wù)理事會(huì)表決任命。大學(xué)還設(shè)有總學(xué)術(shù)委員會(huì)，根據(jù)攝政院的授權(quán)，負(fù)責(zé)制定學(xué)術(shù)和教育的政策，對(duì)校務(wù)理事會(huì)負(fù)責(zé)。總學(xué)術(shù)委員會(huì)共設(shè)有15名成員，由校長擔(dān)任主席，委員會(huì)成員中有2名學(xué)生。學(xué)校還設(shè)有監(jiān)察委員會(huì)，對(duì)攝政院負(fù)責(zé)。監(jiān)察委員會(huì)每年提交年度報(bào)告，審查校務(wù)理事會(huì)委員會(huì)提交的年度預(yù)算和財(cái)務(wù)報(bào)告，評(píng)估學(xué)校教學(xué)、科研、人事、國際事務(wù)等各方面情況并提出建議。其成員包括學(xué)監(jiān)、副學(xué)監(jiān)和8位攝政院成員。劍橋大學(xué)是典型的師生自治共同體，評(píng)議會(huì)是學(xué)校的權(quán)力來源，其中多數(shù)成員為校友；攝政院是學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)，絕大多數(shù)為校內(nèi)人士。牛津大學(xué)的治理模式基本同劍橋大學(xué)類似，不過，其主要治理結(jié)構(gòu)的名稱同劍橋不同。

第二，由“政府官僚—教授”雙管模式改革形成的“政府放權(quán)監(jiān)管下的大學(xué)內(nèi)部人決策模式”。傳統(tǒng)上，德國的公立大學(xué)，國家除了全面負(fù)責(zé)高等教育的教育規(guī)劃與學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略以外，還直接負(fù)責(zé)管理高校的財(cái)務(wù)、人事、招生規(guī)模等具體事務(wù)，并通過政府教育管理部門或委派校監(jiān)對(duì)大學(xué)事務(wù)，包括學(xué)術(shù)事務(wù)實(shí)行監(jiān)督。大學(xué)享有學(xué)術(shù)自治權(quán)，教授掌握著學(xué)術(shù)管理權(quán)，大學(xué)的最高決策機(jī)構(gòu)都是由教授組成。因此，德國的這種管理模式被稱為“政府官僚—教授”雙管模式。19世紀(jì)60年代后，聯(lián)邦政府賦予大學(xué)更多的自治權(quán)力，教授在大學(xué)內(nèi)部的壟斷地位受到動(dòng)搖，傳統(tǒng)的教授治校被“教授、研究人員、職員、學(xué)生”共治替代。

伴隨政府的逐步放權(quán)，德國公立大學(xué)對(duì)其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)也相應(yīng)進(jìn)行了改革。一是由教授治校改為師生共治。學(xué)校層面的評(píng)議會(huì)原由教授團(tuán)組成，現(xiàn)由教師、研究人員、職員、學(xué)生按其所在州的《高等教育法》規(guī)定的比例組成；校內(nèi)各層次的決策機(jī)構(gòu)也均由這四類人員按比例組成。二是政府下放行政權(quán)力，強(qiáng)化校長治校[1]，弱化教授治校。成立校務(wù)委員會(huì)，將決策權(quán)由評(píng)議會(huì)轉(zhuǎn)移到校務(wù)委員會(huì)。三是政府不再直接派駐人員督查學(xué)校而是引入董事會(huì)制度。原由政府派駐學(xué)校督查財(cái)務(wù)的副校長不再直接向政府負(fù)責(zé)，轉(zhuǎn)而向校長負(fù)責(zé)。不過，政府希望高校設(shè)立董事會(huì)制度，但并不硬性要求，也沒有統(tǒng)一規(guī)定董事會(huì)的職權(quán)。

2.外部人決策模式

該模式的典型代表是美國大學(xué)，即外行董事會(huì)決策模式。

第一，董事會(huì)為決策機(jī)構(gòu)，大多數(shù)成員來自校外。董事會(huì)是大學(xué)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是決定學(xué)校的大政方針、任命校長、審批發(fā)展規(guī)劃、決定預(yù)算、管理投資基金以及對(duì)外聯(lián)系，一般不介入學(xué)校的日常行政事務(wù)。美國大學(xué)的董事會(huì)多數(shù)由外部人士組成，俗稱“外行董事會(huì)”。

第二，校長為行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是行政管理的最高負(fù)責(zé)人，管理學(xué)校各項(xiàng)事務(wù)。董事會(huì)是決策者，校長是執(zhí)行人，在董事會(huì)的授權(quán)范圍內(nèi)校長可以自由行使其職權(quán)。

第三，學(xué)術(shù)委員會(huì)是學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)，一般稱為評(píng)議會(huì)。評(píng)議會(huì)幾乎包攬了學(xué)術(shù)事務(wù)的決策權(quán)，反映了學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)管理中的作用。評(píng)議會(huì)擁有主管教學(xué)、科研等學(xué)術(shù)事務(wù)的權(quán)力，校長一般不干預(yù)教授關(guān)于學(xué)術(shù)方面，如課程、晉升、終身任期等方面的問題。評(píng)議會(huì)的決策要接受董事會(huì)的審查，并由校長負(fù)責(zé)執(zhí)行。

第四，監(jiān)督機(jī)制。多數(shù)美國大學(xué)沒有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而是舉辦者和社會(huì)人士直接參與學(xué)校決策，以此體現(xiàn)舉辦者和社會(huì)對(duì)大學(xué)的監(jiān)督。

3.內(nèi)外分權(quán)決策模式

如前所述，多數(shù)的德國公立大學(xué)采用的是外部授權(quán)下的內(nèi)部人決策模式，校務(wù)委員會(huì)是大學(xué)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，但也有特例。例如：柏林洪堡大學(xué)董事會(huì)、校務(wù)委員會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)是平行的決策機(jī)構(gòu)，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)行使決策權(quán)，校長和副校長協(xié)調(diào)分工并各自獨(dú)立負(fù)責(zé)。董事會(huì)成員除校長以外全部來自校外，學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)和校務(wù)委員會(huì)成員均來自校內(nèi)。董事會(huì)主要就大學(xué)的預(yù)算、投資、戰(zhàn)略規(guī)劃及機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行決策，州政府高等教育負(fù)責(zé)人和校長是當(dāng)然成員，除校長以外其他成員全部來自校外；學(xué)術(shù)委員會(huì)主要就招生規(guī)模、專業(yè)設(shè)置、教師職位和聘任等學(xué)術(shù)事務(wù)做出決策，成員包括教師、學(xué)術(shù)助理、學(xué)生和職工各群體代表，按照規(guī)定的比例選舉產(chǎn)生；校務(wù)會(huì)則負(fù)責(zé)決定沒有其他機(jī)構(gòu)管轄的大學(xué)事務(wù)，成員由全校大會(huì)根據(jù)校董會(huì)的提名選舉產(chǎn)生。學(xué)校的行政事務(wù)由校長和副校長按照共同協(xié)商的職責(zé)分工獨(dú)立負(fù)責(zé)地實(shí)施管理。洪堡的這種模式實(shí)屬罕見。其原因：一方面，源于《柏林州高等教育法》對(duì)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定和限制；另一方面，也是大學(xué)同政府博弈的結(jié)果。

國外大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)的共性特征與改革趨勢(shì)endprint

對(duì)比分析國外大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)的不同模式，我們發(fā)現(xiàn)，大學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)首先要適應(yīng)其所在國家的高等教育管理體制，特別是大學(xué)的決策機(jī)制，主要受政府制約。而關(guān)于大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力機(jī)構(gòu)與學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)的設(shè)置，則取決于二者之間的博弈和大學(xué)的傳統(tǒng)和文化。雖然國情、校情不同，我們?nèi)匀话l(fā)現(xiàn)了一些共性：

第一，吸納外部人參與治理。外部人參與治理是美國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的典型特征，也是英國、德國公立大學(xué)改革的共同趨勢(shì)。主要有三種方式：一是直接吸收外部人參與決策機(jī)構(gòu)，如董事會(huì)或校務(wù)委員會(huì)。二是吸收外部人參與行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)。如果大學(xué)的決策機(jī)構(gòu)基本都是內(nèi)部人士，那么大學(xué)往往會(huì)在其行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)吸納一定的外部人士，如劍橋的校務(wù)理事會(huì)。三是外部人監(jiān)管。若大學(xué)的決策與執(zhí)行主體多為內(nèi)部人士，政府和社會(huì)往往會(huì)通過三種方式對(duì)大學(xué)實(shí)施監(jiān)管：政府任命校長；政府委派監(jiān)事；大學(xué)內(nèi)部設(shè)置由政府和社會(huì)各界人士參與的董事會(huì)或理事會(huì)，行使監(jiān)督與咨詢職責(zé)。

第二，師生共治。英國、美國、德國的治理結(jié)構(gòu)均體現(xiàn)了師生共治的特點(diǎn)。例如：劍橋大學(xué)的校務(wù)理事會(huì)包括了學(xué)校各方代表、學(xué)術(shù)委員會(huì)設(shè)有學(xué)生代表；德國公立大學(xué)的校務(wù)理事會(huì)、評(píng)議會(huì)均由教師、研究人員、職員、學(xué)生四方代表按比例組成。

第三，保障學(xué)術(shù)權(quán)獨(dú)立。德國公立大學(xué)的改革雖然削弱了講座教授的權(quán)力，增強(qiáng)了校長的權(quán)威，但主要是在大學(xué)的經(jīng)營事務(wù)與管理層面。大學(xué)的最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)仍是由教授組成的評(píng)議會(huì)。在英國，大學(xué)評(píng)議會(huì)實(shí)際上享有制定大學(xué)學(xué)術(shù)政策的全部權(quán)力。評(píng)議會(huì)是除校長外唯一直接與各學(xué)部和系打交道的具有決策權(quán)力的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。美國大學(xué)評(píng)議會(huì)在董事會(huì)規(guī)定的權(quán)責(zé)范圍內(nèi)履行職責(zé)，其權(quán)力較英國弱，但同樣也是最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。無論哪種模式，尊重學(xué)術(shù)自由，保障學(xué)術(shù)權(quán)獨(dú)立及教授參與學(xué)術(shù)事務(wù)決策是共性特征。

對(duì)我國現(xiàn)代大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)的啟示

《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定，大學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)包括黨委、校長、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)?！皣遗e辦的高等學(xué)校實(shí)行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。高校的校長全面負(fù)責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作。高校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)，審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置，教學(xué)、科學(xué)研究計(jì)劃方案，評(píng)定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事項(xiàng)。高校通過以教師為主體的教職工代表大會(huì)等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護(hù)教職工合法權(quán)益。”

第一，堅(jiān)持與完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，這是對(duì)我國國情的適應(yīng)，是高等教育管理體制的要求。

第二，進(jìn)一步保障學(xué)術(shù)權(quán)。重點(diǎn)在于：一是切實(shí)貫徹落實(shí)《教育部學(xué)術(shù)委員會(huì)組織規(guī)程》的規(guī)定，明確大學(xué)的學(xué)術(shù)委員會(huì)是學(xué)校的最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，賦予學(xué)術(shù)系統(tǒng)獨(dú)立管理學(xué)術(shù)事務(wù)的權(quán)責(zé)。二是建立相對(duì)獨(dú)立的學(xué)術(shù)委員會(huì)系統(tǒng)。明確校學(xué)術(shù)委員會(huì)的學(xué)術(shù)立法權(quán)、學(xué)術(shù)評(píng)定權(quán)以及審議咨詢權(quán)，并規(guī)范相關(guān)制度流程。三是完善校、學(xué)部、院三級(jí)學(xué)術(shù)委員會(huì)系統(tǒng)，建立健全學(xué)術(shù)委員會(huì)同校長辦公會(huì)、黨委常委會(huì)以及教職工代表大會(huì)等的銜接機(jī)制。

第三，吸納校外人士參與大學(xué)治理，完善大學(xué)的外部監(jiān)督機(jī)制。建議可通過完善董事會(huì)或校務(wù)委員會(huì)的做法，吸納政府和社會(huì)各界人士參與大學(xué)治理，加強(qiáng)政府與社會(huì)對(duì)大學(xué)的監(jiān)督。

第四，吸納學(xué)生參與大學(xué)治理，完善大學(xué)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。建議可考慮在董事會(huì)或校務(wù)委員會(huì)中吸納學(xué)生代表。

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（作者單位：北京大學(xué)政策法規(guī)研究室）

[責(zé)任編輯：于 洋]endprint