地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)治理

【摘要】自2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，我國地方政府開始創(chuàng)建融資平臺(tái)。融資平臺(tái)的建設(shè)增強(qiáng)了地方的財(cái)政實(shí)力，加快了我國基礎(chǔ)建設(shè)的步伐，推動(dòng)了我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多方面的發(fā)展。但是，由于地方政府融資平臺(tái)的建立還不夠成熟，平臺(tái)的建設(shè)存在著不規(guī)范、企業(yè)的管理制度跟不上時(shí)代發(fā)展的步伐、融資的渠道也不夠多、資金覆蓋面也比較小等現(xiàn)狀，從而也帶來了一些新的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)。如融資平臺(tái)的債務(wù)增長速度過快、資產(chǎn)收益也不夠理想、融資能力不足以及平臺(tái)運(yùn)營效率不高、平臺(tái)治理結(jié)構(gòu)不夠健全等。地方政府融資平臺(tái)應(yīng)該采取合理有效的措施來有效地規(guī)避和治理風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而促進(jìn)地方政府融資平臺(tái)可持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】融資平臺(tái) 風(fēng)險(xiǎn) 治理 可持續(xù)發(fā)展

一、前言

融資平臺(tái)在我國市場經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著重要作用，其中，地方政府融資平臺(tái)是指由地方政府組織，對(duì)土地、股權(quán)、企業(yè)稅費(fèi)等進(jìn)行劃撥，并對(duì)這些資產(chǎn)進(jìn)行進(jìn)一步的組建，也包括對(duì)一些達(dá)到政府融資要求的國有企業(yè)集團(tuán)的資金進(jìn)行組建，從而實(shí)現(xiàn)政府對(duì)外進(jìn)行融資的目標(biāo)，并將這些融資投入到基礎(chǔ)設(shè)施以及公共事業(yè)建設(shè)等方面[1]。地方政府融資平臺(tái)帶來諸多好處，比如彌補(bǔ)地方政府的財(cái)務(wù)短缺、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為基礎(chǔ)建設(shè)貢獻(xiàn)了不可或缺的力量，同時(shí)也能夠拉動(dòng)內(nèi)需。但是，融資平臺(tái)在發(fā)展壯大的同時(shí)也帶來了一些風(fēng)險(xiǎn)，在一定程度上阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。

二、地方政府融資平臺(tái)中存在的主要風(fēng)險(xiǎn)

地方政府融資平臺(tái)中存在的風(fēng)險(xiǎn)可以從政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)逾期率、擔(dān)保債務(wù)比例等多種債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控指標(biāo)。存在的主要風(fēng)險(xiǎn)有以下：

第一，地方政府融資平臺(tái)定位不夠精確且缺乏一定的約束力[2]。地方政府融

資平臺(tái)中潛在的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)在投資風(fēng)險(xiǎn)無限制、結(jié)構(gòu)不完善、風(fēng)險(xiǎn)無承擔(dān)主體的背景下逐漸累積起來的。這些風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生與政府過分強(qiáng)調(diào)政績、政府占據(jù)主導(dǎo)地位等有密切的聯(lián)系。投資平臺(tái)的定位不準(zhǔn)確，只顧著眼前的經(jīng)濟(jì)利益，而忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律進(jìn)行盲目融資，忽視其平臺(tái)自身的還款能力、債務(wù)的承受力等。政府在融資平臺(tái)中占據(jù)主導(dǎo)地位，而不考慮市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，對(duì)政府力量缺乏約束力，從此以往，影響了資產(chǎn)的正常使用。

第二，地方政府融資平臺(tái)負(fù)債率超過自身的承受力。目前，地方政府融平

臺(tái)的融資主要依靠銀行貸款的方式，因?yàn)橛姓鰮?dān)保，銀行也愿意為政府放貸，再加上政府和銀行之間的關(guān)系比較密切，這就出現(xiàn)了即使政府融資平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)和運(yùn)營情況不好，銀行也會(huì)優(yōu)先放貸的情況。長此以往，政府融資平臺(tái)的債務(wù)問題越來越嚴(yán)重，負(fù)債率也逐漸增高，超過自身的承受力。

第三，地方政府融資平臺(tái)貸款擔(dān)保不符合銀行的規(guī)定。在實(shí)際的貸款過程中，政府與市場的界限并不清晰，導(dǎo)致政府經(jīng)常出現(xiàn)“越界”的現(xiàn)象。政府“越界”行為的出現(xiàn)，使市場經(jīng)濟(jì)發(fā)生混亂，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率的下降，而政府融資平臺(tái)卻在這樣的背景下急劇增加。這種情況下會(huì)導(dǎo)致更多的無效投資，進(jìn)而降低融資平臺(tái)的融資質(zhì)量。目前，地方政府融資平臺(tái)項(xiàng)目的貸款擔(dān)保模式主要以地方政府承諾和權(quán)力抵押為主。地方政府承諾主要是以政府財(cái)政部門作為擔(dān)保，但這種擔(dān)保是不具備合法性的，在擔(dān)保法中明確規(guī)定國家機(jī)關(guān)不能作為擔(dān)保人進(jìn)行擔(dān)保，地方政府的這種口頭承諾違背了擔(dān)保法，因此地方政府融資平臺(tái)與銀行之間的協(xié)議是不受法律保護(hù)的。當(dāng)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)糾紛問題時(shí)，銀行的利益會(huì)面臨著損失。地方政府的權(quán)力抵押，是指政府將土地的轉(zhuǎn)讓收益權(quán)抵押給銀行進(jìn)行貸款，然而土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)的抵押也是不符合擔(dān)保法所規(guī)定的擔(dān)保要求的。這樣銀行將面臨著“擔(dān)保真空”的風(fēng)險(xiǎn)[3]。

第四，地方政府融資平臺(tái)的管理制度跟不上時(shí)代發(fā)展的步伐，管理制度落后。目前來說，大多數(shù)地方政府融資平臺(tái)帶有濃厚的行政色彩，只有少數(shù)的融資平臺(tái)實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)的管理制度。在地方政府融資平臺(tái)的管理中，雖然平臺(tái)公司按照現(xiàn)代企業(yè)制度設(shè)立了董事會(huì)、管理成等，但是這些僅停留在名義上，并沒有落實(shí)到位，董事會(huì)等部門形同虛設(shè)，并未真正地發(fā)揮部門自身的職責(zé)。地方政府融資平臺(tái)的總經(jīng)理是由地方政府直接任命的，董事會(huì)無法有效地制約和監(jiān)管管理層，這將導(dǎo)致平臺(tái)公司無法形成有效的管理結(jié)構(gòu)。

三、地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)治理策略

風(fēng)險(xiǎn)治理策略主要有以下幾種：

第一，理清地方政府與融資平臺(tái)之間的關(guān)系。最初地方政府融資平臺(tái)的設(shè)立是為了政府間接地參與市場活動(dòng)。為此，要對(duì)政府和融資平臺(tái)公司的職責(zé)做明確的界定。市場要發(fā)揮其在資源配置中的主導(dǎo)作用，政府要起到監(jiān)管的作用，控制政府的參與的廣度和深度，逐步推進(jìn)政府和資產(chǎn)分開、政府和企業(yè)分開等。政府應(yīng)及時(shí)地將其責(zé)任和義務(wù)從融資平臺(tái)中分離，為投資平臺(tái)營造良好的發(fā)展氛圍，給融資平臺(tái)國有資本運(yùn)營權(quán)及利益分配權(quán)[4]。此外，地方政府融資平臺(tái)也要服務(wù)與國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

第二，創(chuàng)新融資的模式，拓寬融資渠道[5]。對(duì)于地方融資平臺(tái)來說，最大的風(fēng)險(xiǎn)就是資金不足，為此增加資金來源的方式就顯得尤為重要。要打破以銀行貸款的單一渠道，要根據(jù)融資的實(shí)際情況，可以考慮利用民間資金，推進(jìn)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前，PPP項(xiàng)目資本化得以實(shí)現(xiàn)，基于此，政府也可以借鑒這種融資模式，打破傳統(tǒng)融資模式，從而降低融資平臺(tái)資金不足的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，建立科學(xué)的融資平臺(tái)監(jiān)控體系。針對(duì)不同的項(xiàng)目類型以及資金來源，應(yīng)該采取具有針對(duì)性的監(jiān)控措施。對(duì)非經(jīng)營項(xiàng)目來說，還款措施落實(shí)后，要及時(shí)地跟進(jìn)，并嚴(yán)格按照政府的要求進(jìn)行審計(jì)。而對(duì)準(zhǔn)經(jīng)營的項(xiàng)目來說，在得到政府的財(cái)政補(bǔ)貼以及政府的各種優(yōu)惠政策之后，要對(duì)所投資的項(xiàng)目進(jìn)行成本預(yù)算，從而減少投資風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)經(jīng)營類項(xiàng)目，要及時(shí)地監(jiān)控項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度和潛在的風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)實(shí)際情況對(duì)業(yè)務(wù)范圍等進(jìn)行調(diào)整，以盡可能地減少融資風(fēng)險(xiǎn)。

第四，對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步地加強(qiáng)控制。對(duì)于融資平臺(tái)來說，科學(xué)、合理和高效的債務(wù)管理模式和機(jī)制是至關(guān)重要的。融資平臺(tái)應(yīng)該按照期限長短、債務(wù)類型等制定出合理的管理計(jì)劃，并對(duì)管理計(jì)劃實(shí)施控制，以降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，還需建立財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)跟蹤監(jiān)督和預(yù)警體系，從而確保風(fēng)險(xiǎn)降低到最小。

四、結(jié)語

地方政府融資平臺(tái)在一定程度上解決了地方政府財(cái)政資金短缺的問題，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)具有積極的意義。但是，短時(shí)間內(nèi)地方政府融資平臺(tái)的快速增加，也面臨著新的挑戰(zhàn)，為此政府要平衡好與融資平臺(tái)公司之間的關(guān)系，從而使地方經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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作者簡介：曹琳娜（1991-），女，漢族，江蘇南通人，如東縣財(cái)政局，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，研究方向：融資領(lǐng)域。