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    讓“民告官”更容易

    2017-12-11 12:13:38馮甦春
    浙江人大 2017年10期
    關(guān)鍵詞:民告官行政案件行政訴訟法

    馮甦春

    行政訴訟法被稱為“民告官”的法律。

    2014年11月,全國人大常委會(huì)通過關(guān)于修改行政訴訟法的決定。此次修改,以破解“民告官”困局為立足點(diǎn),圍繞解決行政案件“立案難”“審理難”“執(zhí)行難”等問題,在許多方面作了新的規(guī)定。

    修改后的行政訴訟法于2015年5月1日起施行,至今已走過兩年多時(shí)間。

    根據(jù)監(jiān)督計(jì)劃,浙江省人大常委會(huì)2017年對(duì)修改后的行政訴訟法實(shí)施情況開展監(jiān)督,并在9月底舉行的省十二屆人大常委會(huì)第四十四次會(huì)議上審議了省人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)《關(guān)于行政訴訟法實(shí)施情況的監(jiān)督報(bào)告》。

    “立案難”“審理難”“執(zhí)行難”有效緩解

    在一個(gè)“民不與官斗”潛意識(shí)根深蒂固的社會(huì),普通老百姓能鼓起勇氣與政府部門“打官司”,本身就是依法治國的積極信號(hào)。

    修改后的行政訴訟法將立案審查制改為立案登記制,擴(kuò)展了當(dāng)事人的訴權(quán)行使渠道。數(shù)據(jù)顯示,過去全省法院一審行政案件年均4000件左右,2015年一下子猛增到11988件(包括5月1日前的數(shù)據(jù)),2016年共收10980件,2017年1至6月收6466件。

    成倍提升的案件數(shù),從一個(gè)側(cè)面有力地證明了我省百姓“民告官”更容易了。而這背后,是浙江各級(jí)法院落實(shí)新行政訴訟法措施扎實(shí)有力,通過建立健全訴訟服務(wù)網(wǎng)絡(luò),推行網(wǎng)上立案、跨地域立案等方式,方便當(dāng)事人立案。

    我省還大力推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度,促進(jìn)應(yīng)訴職責(zé)落實(shí)。

    如,省高院下發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的若干意見》。省政府專門出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)應(yīng)訴工作的實(shí)施意見》,明確行政機(jī)關(guān)的應(yīng)訴職責(zé),強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴責(zé)任,并且將行政應(yīng)訴工作列入法治政府建設(shè)考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。全省各級(jí)行政機(jī)關(guān)建立健全具體的應(yīng)訴工作規(guī)程,努力履行應(yīng)訴職責(zé)。省公安廳專門出臺(tái)規(guī)定,省市兩級(jí)公安機(jī)關(guān)“一把手”每年出庭應(yīng)訴不少于一次,縣級(jí)“一把手”不少于兩次,并將其納入年度執(zhí)法質(zhì)量考核內(nèi)容。

    近兩年來,全省公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴1352人次,占開庭案件總數(shù)的70%以上,其中“一把手”出庭164人次,是全省行政機(jī)關(guān)中負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴次數(shù)較多、也是相對(duì)較規(guī)范的。目前全省已結(jié)行政案件中,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的占40%。

    我省還不斷完善工作機(jī)制,通過深入推進(jìn)案件管轄制度改革、政府與法院之間建立良性互動(dòng)機(jī)制、積極延伸審判職能等方式,優(yōu)化行政審判環(huán)境。通過依法審判與協(xié)調(diào)調(diào)解相結(jié)合,推進(jìn)“案結(jié)事了”。

    如,溫州、湖州等地的基層法院與政府共同在法院訴訟服務(wù)中心設(shè)立“行政爭(zhēng)議調(diào)解中心”,對(duì)起訴到法院的行政案件,由政府法制機(jī)構(gòu)派員參與案件協(xié)調(diào)化解。兩年多來,全省一審行政訴訟案件總量中,通過協(xié)調(diào)原告撤訴的占23%。

    對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件,我省依照最高法院的要求,積極探索開展由法院作出裁決、行政機(jī)關(guān)實(shí)施執(zhí)行的“裁執(zhí)分離”機(jī)制,提高行政行為執(zhí)行到位率。目前在房屋征收和國土領(lǐng)域已經(jīng)全面推行,并逐步擴(kuò)大到環(huán)保等其他領(lǐng)域。兩年多來,全省非訴行政案件“裁執(zhí)分離”比例達(dá)到59%。

    “告官不見官”等現(xiàn)象在一些地方還比較突出

    修改后的行政訴訟法在我省實(shí)施兩年多來,雖然取得了不少成績(jī),但在監(jiān)督調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)了一些問題。

    如,對(duì)行政訴訟性質(zhì)和作用的認(rèn)識(shí)還不到位。有的行政機(jī)關(guān)難以接受“被告”這一角色,不愿與原告在法庭上平等對(duì)話,更怕敗訴,認(rèn)為有礙政府的“面子”和“權(quán)威”。有的地方行政機(jī)關(guān)甚至錯(cuò)誤地認(rèn)為行政訴訟會(huì)妨礙行政工作的開展。

    與此同時(shí),行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的比例還是偏低,有的派工作人員出庭,有的甚至僅委托律師出庭,“告官不見官”的現(xiàn)象在一些地方和部門還比較突出。

    調(diào)研還發(fā)現(xiàn),行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴的能力有待進(jìn)一步提高。有的行政機(jī)關(guān)出具的答辯意見過于簡(jiǎn)單,針對(duì)性不強(qiáng),有的出庭人員庭審經(jīng)驗(yàn)缺乏,答辯時(shí)抓不住要點(diǎn),導(dǎo)致被動(dòng)。有的負(fù)責(zé)人雖然出了庭但并沒有充分發(fā)表意見或干脆一句話不說,“出庭不出聲”,效果不理想。

    行政機(jī)關(guān)依法行政的能力也有待于進(jìn)一步提高。有的片面強(qiáng)調(diào)行政行為的效率,忽視程序的合法性要求,行政程序違法還比較普遍,有的因事實(shí)不清、證據(jù)不足或未能合法固定和保存證據(jù)而導(dǎo)致敗訴。

    兩年多來,全省行政機(jī)關(guān)敗訴的案件為2689件,占所有一審行政案件的11%;如果剔除裁定不予立案、駁回起訴、當(dāng)事人撤訴等程序處理外,所有經(jīng)過實(shí)體判決的一審行政案件中,行政機(jī)關(guān)敗訴率約為30%。其中城建、國土等領(lǐng)域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為被告的案件約占敗訴案件總量的60%。敗訴原因主要是執(zhí)法主體不合法和程序違法,以及主要證據(jù)不足、適用法律錯(cuò)誤、行政不作為等。

    另一方面,濫用訴權(quán)問題也不容忽視。立案登記制實(shí)施后,出現(xiàn)少數(shù)當(dāng)事人利用登記制的便利,同一事由提起幾十件行政訴訟;有的地方出現(xiàn)“職業(yè)打假人”,為了滿足其個(gè)人的利益要求,不斷提起行政復(fù)議和訴訟,浪費(fèi)了大量的行政和司法資源,影響了正常的行政和訴訟秩序。各地法院和行政機(jī)關(guān)對(duì)少數(shù)當(dāng)事人濫用信息公開申請(qǐng)、濫用行政復(fù)議權(quán)和濫用訴訟權(quán)利的反映都比較強(qiáng)烈,對(duì)此,需要進(jìn)一步完善依法甄別機(jī)制。

    此外,行政審判中出現(xiàn)的新情況新問題需要及時(shí)研究處理。

    如,修改后的行政訴訟法將規(guī)范性文件附帶審查、行政協(xié)議及行政合同等納入訴訟范圍,法院在審理這些新類型的案件和有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃、工程建設(shè)、征地拆遷等領(lǐng)域涉及的一些重點(diǎn)、難點(diǎn)問題時(shí),與行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)法律的理解適用存在差異,把握不一致。尤其對(duì)一些涉及中心工作的行政案件,法院如何更好地依法穩(wěn)妥處理,還需要做更加深入細(xì)致的工作。

    行政審判力量相對(duì)薄弱,在員額制和立案登記制改革的疊加作用下,法院案多人少的矛盾日益加劇,特別是基層行政審判力量不足的問題尤為突出,部分基層法院行政庭只有一至兩名員額法官,還不夠組成一個(gè)合議庭的人數(shù),急需調(diào)劑增加行政審判力量。endprint

    以新行政訴訟法的實(shí)施助推法治政府建設(shè)

    “行政訴訟法的目的是為了保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)?!笔∪舜髢?nèi)務(wù)司法委員會(huì)《關(guān)于行政訴訟法實(shí)施情況的監(jiān)督報(bào)告》提出,要不斷提高對(duì)行政訴訟重要性的認(rèn)識(shí)。

    尤其是行政機(jī)關(guān)要正確看待行政訴訟,把行政訴訟作為發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法問題、完善執(zhí)法程序、提高執(zhí)法水平的重要途徑,作為保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的有效方式,以此促進(jìn)依法行政工作,強(qiáng)化執(zhí)政能力建設(shè)。

    要進(jìn)一步推動(dòng)嚴(yán)格依法開展行政審判。監(jiān)督報(bào)告建議,“各級(jí)法院要嚴(yán)格落實(shí)行政訴訟法的要求,高度重視行政審判能力建設(shè),依法受理行政案件,公正、及時(shí)審理,嚴(yán)格依法作出判決和執(zhí)行判決,切實(shí)維護(hù)司法權(quán)威和公信力。加強(qiáng)對(duì)新類型案件以及新情況、新問題的研究,及時(shí)解決貫徹執(zhí)行行政訴訟法中出現(xiàn)的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題,統(tǒng)一行政審判法律適用?!?/p>

    濫用訴權(quán)問題,省高院及溫州、嘉興、金華等地都已出臺(tái)了濫訴甄別與處置的意見。

    “要進(jìn)一步研究解決濫用訴權(quán)問題,進(jìn)一步明確濫訴的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)格依法把握受案范圍,明確濫訴的處置程序,加強(qiáng)法院與行政機(jī)關(guān)的溝通銜接、加強(qiáng)上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的指導(dǎo),把相關(guān)意見落實(shí)下去。同時(shí)加強(qiáng)宣傳教育,引導(dǎo)公民依法維權(quán),理性維權(quán),避免濫用訴權(quán)。”參與調(diào)研的相關(guān)工作人員說。

    兩年多來,全省法院緊緊圍繞我省“十三五”規(guī)劃綱要的實(shí)施和全面剿滅劣V類水、推進(jìn)“三改一拆”等重點(diǎn)工作,依法協(xié)調(diào)并妥善處理了一大批行政訴訟案件,為推進(jìn)中心工作提供有力保障。監(jiān)督報(bào)告建議,要充分發(fā)揮“大調(diào)解”機(jī)制在行政訴訟中的作用,積極利用好行政、司法和社會(huì)各方面的資源,按照問題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向,創(chuàng)新方法,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),不斷加強(qiáng)訴前協(xié)調(diào)調(diào)解工作,提高協(xié)調(diào)解決行政爭(zhēng)議的能力,推動(dòng)行政爭(zhēng)議得到實(shí)質(zhì)性化解,達(dá)到政治效果、法律效果、社會(huì)效果相統(tǒng)一。

    “法治政府的核心內(nèi)涵是依法行政。行政機(jī)關(guān)要進(jìn)一步提高依法行政水平,按照主體適格、證據(jù)充分、程序合法、處理適當(dāng)?shù)囊箝_展行政執(zhí)法工作?!?/p>

    監(jiān)督報(bào)告建議,要正確認(rèn)識(shí)行政效率與程序合法的關(guān)系,在部署有關(guān)重點(diǎn)工作時(shí),科學(xué)合理確定行政工作考核目標(biāo),依法科學(xué)決策,做好各項(xiàng)預(yù)案,并按照法律規(guī)定的主體和程序要求予以推進(jìn),避免埋釘子、留尾巴。要充分發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)的作用,加快推進(jìn)行政復(fù)議體制改革,盡力把行政爭(zhēng)議解決在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部。要積極配合法院行政審判,嚴(yán)格落實(shí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度,切實(shí)提升行政應(yīng)訴實(shí)務(wù)能力,增強(qiáng)出庭應(yīng)訴的實(shí)際效果。endprint

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