淺析幫扶基金當(dāng)前存在的問(wèn)題及解決方案

袁天立+毛嵐+羅華偉

摘要：精準(zhǔn)扶貧是當(dāng)下國(guó)內(nèi)各貧困州縣響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，積極實(shí)踐探索的一條扶貧之路。精準(zhǔn)扶貧對(duì)扶貧基金的運(yùn)作有格外的要求，能否將基金用于“造血”而非“輸血”考查每一個(gè)地方政府的幫扶之道。文章從目前我國(guó)扶貧基金在運(yùn)作的過(guò)程中往往存在資金偏離目標(biāo)、長(zhǎng)期閑置滯留、監(jiān)督機(jī)制不健全等問(wèn)題出發(fā)，分析并探討了扶貧基金運(yùn)作中應(yīng)解決的重要戰(zhàn)略問(wèn)題與策略。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；扶貧基金；扶貧政策；監(jiān)督機(jī)制

一、前言

“消除貧困”是一項(xiàng)與人類(lèi)文明發(fā)展相聯(lián)系的永恒話(huà)題，而我國(guó)作為當(dāng)今世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，是否能夠真正做到提高貧困農(nóng)戶(hù)生活質(zhì)量、縮短社會(huì)貧富差距就顯得尤為關(guān)鍵。針對(duì)“消除貧困”這項(xiàng)議題，我國(guó)歷屆中央政府無(wú)不都格外重視，也出臺(tái)過(guò)不少與之相關(guān)的法律與政策。然而在新形勢(shì)下，曾經(jīng)“粗放型”的扶貧方式已經(jīng)很難深層次的改善當(dāng)前我國(guó)的貧困現(xiàn)狀。針對(duì)于此，中央的“精準(zhǔn)扶貧”計(jì)劃應(yīng)運(yùn)而生。

精準(zhǔn)扶貧是近些年來(lái)中央所提出旨在“消除貧困”的一項(xiàng)重要舉措， 是相對(duì)于“粗放扶貧”的反面。精準(zhǔn)扶貧追求的是“精準(zhǔn)”，是要針對(duì)不同困難群體的不同情況，施行因地制宜的扶貧方案，力求對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)確認(rèn)、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)服務(wù)的扶貧方法。自然，任何扶貧模式都離不開(kāi)扶貧資金的有機(jī)推動(dòng)，而在此其中，財(cái)政扶貧基金起到了舉足輕重的作用。財(cái)政扶貧基金是指國(guó)家為改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)與生活條件，旨在提高貧困人群的綜合素質(zhì)與生活質(zhì)量，支持貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事業(yè)而設(shè)立的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金。扶貧基金對(duì)精準(zhǔn)扶貧意義重大，在扶貧脫貧的工作中，無(wú)論是就業(yè)培訓(xùn)還是醫(yī)療保險(xiǎn)，都需要扶貧基金的參與。然而，當(dāng)前政府對(duì)財(cái)政扶貧基金的管理與運(yùn)作等方面還存在著諸多問(wèn)題，其中資金偏離目標(biāo)效益低下、長(zhǎng)期閑置滯留與監(jiān)督機(jī)制不健全這三大問(wèn)題表現(xiàn)得尤其突出。

二、正文

（一）幫扶基金管理運(yùn)作中存在的問(wèn)題及原因分析

1. 幫扶資金偏離目標(biāo)及效用率較低

由于地方政府財(cái)政緊張，就時(shí)常會(huì)出現(xiàn)幫扶資金被挪用的情況。針對(duì)這項(xiàng)問(wèn)題，中央和地方政府采取了對(duì)幫扶資金進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)使用的模式。雖然對(duì)資金的專(zhuān)項(xiàng)使用減少了扶貧基金的挪用情況的發(fā)生，但是如果在扶貧基金的專(zhuān)項(xiàng)投入上，決策者沒(méi)有從貧困群體的實(shí)際需求出發(fā)，讓扶貧基金喪失了針對(duì)性，也就同樣使得扶貧基金偏離了精準(zhǔn)扶貧的最終目標(biāo)。另外，如果精準(zhǔn)扶貧所設(shè)立的項(xiàng)目與貧困群體的發(fā)展需求產(chǎn)生了偏離，換句話(huà)說(shuō)就是一些為貧困項(xiàng)目所提供的資金與實(shí)際項(xiàng)目實(shí)施的需求差距過(guò)大，沒(méi)有充分考慮到貧困群體的自身能力與需求，同樣也是竹籃打水一場(chǎng)空，對(duì)貧困戶(hù)的脫貧工作的開(kāi)展沒(méi)有建設(shè)性幫助。例如過(guò)去新聞曾有報(bào)道，某地方政府在實(shí)際幫扶工作中，提供了種植領(lǐng)域的幫扶援助，提供給了貧困戶(hù)大量的種植與農(nóng)務(wù)工具，然而部分貧困戶(hù)家中由于沒(méi)有足夠的勞動(dòng)力，也缺乏相應(yīng)的種植產(chǎn)業(yè)技術(shù)，根本無(wú)法展開(kāi)勞作。對(duì)于這部分家庭而言，地方政府的脫貧資金并沒(méi)有為他們的脫貧工作帶來(lái)效益，而且相反還增加了地方上的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2. 幫扶資金的長(zhǎng)期閑置

資金閑置反映的是扶貧資源的利用效率低下，幫扶政策的執(zhí)行度不夠以及相關(guān)部門(mén)的行動(dòng)比中央政策“慢半拍”現(xiàn)象。眾人皆知，幫扶資金只有通過(guò)不斷地流轉(zhuǎn)才能夠源源不斷的創(chuàng)造財(cái)富，同樣的也才能夠保值增值與發(fā)揮作用。然而，如果地方政府將幫扶資金大量閑置，就會(huì)不但增加資金的占用成本，還會(huì)讓資金面臨自然貶值的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也會(huì)影響國(guó)家的宏觀政策的落實(shí)效果，在無(wú)形中損害了人民群眾的利益。

幫扶資金閑置的原因有很多。一是決策失誤。部分地方?jīng)Q策者在資金項(xiàng)目的立項(xiàng)上缺乏科學(xué)的決策意識(shí)，規(guī)劃的的項(xiàng)目脫離了群眾的需求與地方的實(shí)際。單憑領(lǐng)導(dǎo)意圖替代專(zhuān)家論證，往往最終都事與愿違，使得爭(zhēng)來(lái)的項(xiàng)目無(wú)法施行。同樣的，資金管理規(guī)劃的不具體、不實(shí)際，也造成了大量的幫扶資金閑置。二是執(zhí)行不力。有些項(xiàng)目管理部門(mén)和資金對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行力度不夠，導(dǎo)致項(xiàng)目不能按原計(jì)劃開(kāi)展，項(xiàng)目完工后又沒(méi)有及時(shí)的進(jìn)行檢查驗(yàn)收，最終使得資金不能及時(shí)的運(yùn)作到項(xiàng)目而閑置。三是缺乏配套機(jī)制。加強(qiáng)資金的有效管理、形成合理地責(zé)任問(wèn)責(zé)制、建立行之有效的資金監(jiān)管制度都是當(dāng)前地方乃至中央政府解決當(dāng)前資金管理問(wèn)題的當(dāng)務(wù)之急。有些地方的資金管理制度不完備，致使部分地方政府沒(méi)有及時(shí)的將資金結(jié)余納入下一個(gè)年度預(yù)算與計(jì)劃，這樣就造成了資金的長(zhǎng)期沉淀。正如發(fā)生在貴州省黎平縣的幫扶資金閑置案。由于項(xiàng)目缺乏前期科學(xué)的決策以及后期嚴(yán)格的執(zhí)行，該縣有3666.4萬(wàn)元幫扶基金閑置、長(zhǎng)期滯留時(shí)間超過(guò)1年，其中655.83萬(wàn)元結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余超過(guò)兩年。

3. 財(cái)政扶貧基金運(yùn)作監(jiān)督機(jī)制不健全

在過(guò)去傳統(tǒng)的監(jiān)管模式下，部門(mén)之間往往都是各自為政，缺乏必要的溝通，而紀(jì)查檢察機(jī)關(guān)組織的檢查卻往往是“事后諸葛亮”，不容易做到及時(shí)、有效、公正的檢測(cè)。特別是當(dāng)遇到資金安排和項(xiàng)目管理鏈長(zhǎng)、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、環(huán)節(jié)多，對(duì)扶貧資金賬目的審核效率較低、時(shí)間周期長(zhǎng)的情況，監(jiān)管的范圍通常是有限的，督查深度往往也是不夠的。眾所周知缺乏監(jiān)督體制的地方，往往會(huì)成為滋生腐敗的窩點(diǎn)。多年來(lái)，正是由于缺乏配套的監(jiān)督體系，我國(guó)多地才會(huì)接連發(fā)生地方干部挪用、扣留困難群眾脫貧補(bǔ)助金的惡性事件，對(duì)受害群眾與公眾都造成了極為惡劣的社會(huì)影響。

（二）幫扶基金管理運(yùn)作中存在問(wèn)題的解決方案

習(xí)近平曾指出，我國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)工作已經(jīng)進(jìn)入到了“啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨”的沖刺時(shí)期。于這個(gè)關(guān)鍵時(shí)期采取一些必要的手段與措施，切實(shí)解決好當(dāng)前所存在的幫扶基金三大問(wèn)題就顯得尤為迫切。

1. 完善規(guī)章制度，遏制基金挪用現(xiàn)象

正如上文所述，地方存在由于財(cái)政緊張而挪用幫扶資金的現(xiàn)象。為了杜絕這種現(xiàn)象，政府采取了幫扶資金專(zhuān)項(xiàng)使用的方法，這在一定程度上遏制了這種行為的發(fā)生。殊途同歸，政府也可以在現(xiàn)有規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步的加強(qiáng)與完善這部分的相關(guān)內(nèi)容，從而達(dá)到防患于未然、從根本上解決問(wèn)題的效果。endprint

2. 變“輸血”為“造血”，提高基金效益

要想讓幫扶基金發(fā)揮最大效益，首先需要科學(xué)合理優(yōu)化資金支出的結(jié)構(gòu)，這是提高幫扶基金效用的基礎(chǔ)與墊腳石。授人以魚(yú)不如授人以漁，在幫扶基金的運(yùn)作過(guò)程中，既應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)“輸血”，即保證困難群體當(dāng)前生活質(zhì)量問(wèn)題，但又不能僅僅限于保證其的基本生活，還應(yīng)當(dāng)在“輸血”的過(guò)程中加以“造血”，從根本上解決當(dāng)前困難群體的貧困問(wèn)題，防止“返貧”現(xiàn)象的發(fā)生。接下來(lái)，是積極探索有利于幫扶基金整合機(jī)制。幫扶基金的籌集渠道廣泛、形式多樣，所以需要打造資金整合平臺(tái)，統(tǒng)籌規(guī)劃各項(xiàng)幫扶基金的分配與使用，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)幫扶基金之間橫向聯(lián)系，在拓寬資金渠道的同時(shí)，也找準(zhǔn)了資金重點(diǎn)投資的方向。定好幫扶基金的投資目標(biāo)與投資方向后，就應(yīng)當(dāng)著重是嚴(yán)格幫扶基金的預(yù)算編制與執(zhí)行。預(yù)算編制的科學(xué)性、執(zhí)行度的高低都會(huì)直接關(guān)系到扶貧基金的效益能否實(shí)現(xiàn)最大化。政府需要做的，是在加強(qiáng)資金管理的基礎(chǔ)上，加快幫扶基金的投入，以實(shí)現(xiàn)最后資金使用效益的最大化。這要求政府在加大對(duì)資金投資力度的同時(shí)，嚴(yán)格嚴(yán)肅地施行幫扶資金規(guī)范條例；在不改變資金投入方向的同時(shí)，不產(chǎn)生結(jié)余資金。最后，需要政府加強(qiáng)資金的檢查監(jiān)督力度。通過(guò)這種“回頭看”的舉措，不但可以發(fā)現(xiàn)在資金使用過(guò)程中不合理的情況，在往后資金的運(yùn)作流程中加以規(guī)避，還可以杜絕貪污腐敗的滋生與權(quán)力的濫用。在當(dāng)今各項(xiàng)制度日趨完善的中國(guó)看來(lái)，這是非常有必要的。

3. 科學(xué)規(guī)劃制度管理，杜絕基金閑置現(xiàn)象

幫扶基金閑置會(huì)對(duì)國(guó)家與對(duì)口貧困群體造成不可估量和難以挽回的無(wú)形損失。追根溯源，對(duì)于當(dāng)?shù)卣赡艽嬖诘臎Q策失誤和執(zhí)行力度不夠的問(wèn)題。針對(duì)前者可以采取在前期規(guī)劃者樹(shù)立科學(xué)決策、精準(zhǔn)規(guī)劃、實(shí)事求是目標(biāo)準(zhǔn)則，在后期的立項(xiàng)流程中決策者根據(jù)項(xiàng)目的可行性評(píng)估，嚴(yán)格把關(guān)，篩選推舉出高效益、好操作、低風(fēng)險(xiǎn)的扶貧項(xiàng)目。針對(duì)后者問(wèn)題，則可以采取“用制度管人、靠制度管事”的方法，通過(guò)出臺(tái)一系列與管理扶貧資金相關(guān)的條例與規(guī)章制度，明確相關(guān)人員的職責(zé)關(guān)系，讓未來(lái)的幫扶資金閑置問(wèn)題的處理有法可依、有章可循。也只有這樣，才能保證資金的管理者會(huì)將資金高效的運(yùn)作起來(lái)，讓資金源源不斷的為扶貧項(xiàng)目帶去活力，從而造福于困難農(nóng)戶(hù)。

4. 健全基金監(jiān)管機(jī)制，出臺(tái)“陽(yáng)光”監(jiān)督政策

要想健全幫扶基金的監(jiān)督機(jī)制，說(shuō)到底就是要加強(qiáng)對(duì)幫扶基金的跟蹤監(jiān)管。地方政府應(yīng)當(dāng)采取相關(guān)行動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)所屬縣區(qū)、單位對(duì)扶貧資金項(xiàng)目的實(shí)施單位就資金的使用情況進(jìn)行全面徹底的清理整頓，與此同時(shí)也要對(duì)審計(jì)調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行糾正與改進(jìn)。

第一，要執(zhí)行扶貧項(xiàng)目保障制的相關(guān)規(guī)定，以嚴(yán)肅的態(tài)度對(duì)待資金分配問(wèn)題。第二，應(yīng)當(dāng)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)扶貧基金的規(guī)劃管理，保障項(xiàng)目資金計(jì)劃的嚴(yán)肅性。第三，要對(duì)資金的使用效益情況進(jìn)行全方位、持續(xù)的跟蹤監(jiān)督，使得項(xiàng)目資金的安全性得到保障。第四，需將資金的監(jiān)管情況公示，施行資金管理的“陽(yáng)光政策”，運(yùn)用社會(huì)的力量進(jìn)行資金的監(jiān)督，保障項(xiàng)目資金使用的合規(guī)、合理與效益，杜絕項(xiàng)目資金使用過(guò)程中可能存在的違法亂紀(jì)問(wèn)題的發(fā)生。

三、總結(jié)

綜上所述，資金偏離目標(biāo)效益低下、長(zhǎng)期閑置滯留與監(jiān)督機(jī)制不健全這三大問(wèn)題依舊是阻礙我國(guó)進(jìn)行深度精準(zhǔn)扶貧的三大瓶頸。而造成這些問(wèn)題的原因多是不周全的規(guī)劃、較低的執(zhí)行力度與制度上的缺漏。而要解決這些問(wèn)題，政府可以通過(guò)科學(xué)規(guī)劃、加強(qiáng)管理監(jiān)督與完善相關(guān)配套制度來(lái)進(jìn)行有效管控，對(duì)此中央高度重視。日前國(guó)家財(cái)政部已經(jīng)印發(fā)了《中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金管理辦法》，其中明確地提出了將中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧基金的項(xiàng)目審批權(quán)限下放到了縣級(jí)，同時(shí)這也強(qiáng)化了地方對(duì)中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧基金的管理職責(zé)，進(jìn)一步指明了各級(jí)地方財(cái)政、發(fā)展、扶貧改革等相關(guān)部門(mén)在項(xiàng)目使用的管理方面和專(zhuān)項(xiàng)扶貧基金的監(jiān)督職責(zé)，是對(duì)解決資金的閑置問(wèn)題的一次重大嘗試。同時(shí)《中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金管理辦法》也指出將不再會(huì)對(duì)資金的使用目標(biāo)與方向提出具體的要求，這迎合了不同地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)不同的需求，提高了資金的利用效率，在一定程度上緩解了當(dāng)前地方所存在的幫扶基金運(yùn)作效益低下的問(wèn)題。然而，當(dāng)前所施行的條例依舊存在著可能形成項(xiàng)目執(zhí)行與資金監(jiān)管脫節(jié)、項(xiàng)目欲實(shí)施而資金到位晚與資金挪用的現(xiàn)象，對(duì)于從完全解決幫扶資金管理與使用的問(wèn)題的目標(biāo)還存在著一定的距離，這需要政府在未來(lái)的實(shí)踐操作與制度創(chuàng)新中做出更大的努力。

如果說(shuō)“全面小康”是全中國(guó)人民追求偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的一場(chǎng)馬拉松，那么扶貧開(kāi)發(fā)就是這場(chǎng)馬拉松的“最后一公里”。在這“最后的一公里”的路上，讓每一分幫扶基金都用在幫助困難群眾脫貧的刀刃上，讓幫扶基金成果效益最大化，將成為每一個(gè)地方政府不懈追求的目標(biāo)。

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（作者單位：袁天立，四川農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院；毛嵐、羅華偉，四川農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院）endprint