國(guó)際大都市非首都功能疏解對(duì)北京的啟示

詹立新 / 中共平潭縣委黨校

國(guó)際大都市非首都功能疏解對(duì)北京的啟示

詹立新 / 中共平潭縣委黨校

世界上大城市病的本質(zhì)主要是由于人口與資源、環(huán)境承載力等方面產(chǎn)生了許多突出的矛盾。從北京大城市病產(chǎn)生的主要原因，以及有效疏解其非首都功能的必要性緊迫性出發(fā)，放眼世界，探究東京和首爾及其他國(guó)際大都市疏解非首都功能的成功經(jīng)驗(yàn)，形成了對(duì)北京疏解非首都功能六個(gè)方面的借鑒與啟示，期望能對(duì)加速推進(jìn)北京非首都功能疏解有所助益，為京津冀一體化協(xié)調(diào)發(fā)展和我國(guó)今后新型城市化建設(shè)道路的開辟添磚加瓦。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)；首都北京；國(guó)際大都市；可持續(xù)發(fā)展；京津冀一體化；非首都功能疏解

隨著京津冀一體化國(guó)家重大戰(zhàn)略的實(shí)施，近年來(lái)，我國(guó)從官方到學(xué)者對(duì)北京大城市病的成因及其非首都核心功能疏解問(wèn)題研究，成了當(dāng)今中國(guó)熱議的時(shí)政焦點(diǎn)。對(duì)此，我們不難發(fā)現(xiàn)，與其他領(lǐng)域主題研究所不同的是，自2014年以來(lái)，從黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人習(xí)近平、郭金龍等，無(wú)論是官方高層，還是權(quán)威媒體，或是王安順、盧 彥等官員學(xué)者，都密切進(jìn)行專題調(diào)研指導(dǎo)，并先后紛紛闡述觀點(diǎn)，積極進(jìn)行建言獻(xiàn)策，在社會(huì)及學(xué)術(shù)界引起了強(qiáng)烈共鳴。伴隨著京津冀一體化國(guó)家戰(zhàn)略的明晰，特別是隨著北京非首都功能疏解的實(shí)施和十三五規(guī)劃的編制，我們可以從國(guó)際大都市非首都功能疏解的一些成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中，尋求對(duì)北京非首都功能疏解策略的有益啟示。

一. 北京“大城市病”的主要原因

北京“大城市病”的實(shí)質(zhì)是在有限的空間里集中了過(guò)多的功能，其原因十分復(fù)雜[1]：一是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展及人口過(guò)快增長(zhǎng)是造成北京人口資源環(huán)境矛盾的核心因素。北京近年人口快速增長(zhǎng)，但戶籍人口增長(zhǎng)只占23.9%，外來(lái)人口增長(zhǎng)占76.1%，這表明依靠原來(lái)的戶籍手段和行政手段已經(jīng)難以解決北京的人口增長(zhǎng)問(wèn)題。二是城市規(guī)劃不科學(xué)不合理。規(guī)劃沒(méi)有起到引導(dǎo)城市向多中心發(fā)展的作用，不是發(fā)展跟著規(guī)劃走，而是規(guī)劃跟著發(fā)展跑，單中心格局沒(méi)能突破使得城市病更加尖銳。北京的空間結(jié)構(gòu)承載力主要集中在三四環(huán)內(nèi)，郊區(qū)卻發(fā)展不足。2004年版北京發(fā)展規(guī)劃提出“兩軸兩帶多中心”的發(fā)展思路，設(shè)置了11個(gè)新城和8個(gè)功能區(qū)，多中心則等于沒(méi)中心，沒(méi)有抓住如何從單中心走向多中心這關(guān)鍵問(wèn)題，其結(jié)果至今依然是單中心。三是體制機(jī)制掣肘是造成北京城市病的最根本原因。以行政單位為組織的分稅制，使全國(guó)各省市都關(guān)注本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。北京沒(méi)有獨(dú)立的首都財(cái)政，其生存發(fā)展不可避免會(huì)帶來(lái)人口集聚、城市基礎(chǔ)設(shè)施需求和公共服務(wù)需求增加、能源消耗和生態(tài)環(huán)境壓力增大。為了維持城市運(yùn)行建設(shè)和環(huán)境治理，又需要投入更多的財(cái)力，這就需要發(fā)展更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)，又會(huì)帶來(lái)更多人口的集聚，這種惡性循環(huán)在當(dāng)前體制下難以突破。正如郭金龍書記坦言，這既有城市發(fā)展太快的客觀因素，也確有聚集資源求增長(zhǎng)的路徑依賴，尤其是一想到增速、就業(yè)、財(cái)政收入等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，就自覺不自覺地對(duì)如何發(fā)揮首都優(yōu)勢(shì)促進(jìn)北京發(fā)展考慮多了，而對(duì)怎樣更好地服從和服務(wù)于首都功能的特定要求考慮少了。

二. 北京大城市病疏解的必要性緊迫性

習(xí)近平總書記在視察北京工作時(shí)指出，北京要加快形成適度超前、相互銜接、滿足未來(lái)需求的城市功能體系，建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都。但是，當(dāng)前北京城市發(fā)展離新定位、新目標(biāo)的要求還有差距，還面臨一些階段性矛盾和難題，突出表現(xiàn)為人口增長(zhǎng)與資源環(huán)境矛盾突出，環(huán)境污染、交通擁堵、教育醫(yī)療資源緊張、部分地區(qū)環(huán)境臟亂、違法建設(shè)問(wèn)題突出等“大城市病”困擾著市民，嚴(yán)重影響了首都核心功能的發(fā)揮。北京作為一個(gè)有13億人口大國(guó)的首都，不應(yīng)承擔(dān)也沒(méi)有足夠的能力來(lái)承擔(dān)過(guò)多的功能。多年來(lái)，北京市常住人口以年均增長(zhǎng)五六十萬(wàn)人的速度發(fā)展，相當(dāng)于每年增加一個(gè)中等城市。龐大的人口規(guī)模，令大城市像一個(gè)氣喘吁吁的“肥胖癥”患者。北京市常住人口2010年就達(dá)到了1962萬(wàn)；2013年為2115萬(wàn)人；2014年為2152萬(wàn)；2015年已達(dá)2172萬(wàn)，機(jī)動(dòng)車達(dá)到562萬(wàn)輛，遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破了《北京城市總體規(guī)劃(2004-2020)》(以下簡(jiǎn)稱《總規(guī)》)將“城市總?cè)丝诘?020年控制在1800萬(wàn)”的目標(biāo)[1]。如此突出的矛盾,促使“如何破解大城市病,實(shí)現(xiàn)首都可持續(xù)發(fā)展”成為決策者必須痛下決心解決的問(wèn)題。因此，必須綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等手段，采取“功能疏解”和“市場(chǎng)調(diào)控”并行措施，實(shí)行標(biāo)本兼治的長(zhǎng)效策略，才能確保人口調(diào)控目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。近年來(lái)，將北京從單中心模式變?yōu)槎嘀行哪Ｊ绞钦蜕鐣?huì)達(dá)成的共識(shí)。

三．國(guó)際大都市疏解首都非核心功能的成功經(jīng)驗(yàn)

1. 日本東京。北京的人口數(shù)量、密度等與日本首都東京相似。東京土地面積為2188.68平方公里，約為北京市總面積16410.54平方公里的1/8強(qiáng)，較北京更為有限，但人口密度卻遠(yuǎn)大于北京：東京常住人口為1316萬(wàn)人、常住加流動(dòng)人口為1561萬(wàn)人，是北京2013年2115萬(wàn)總?cè)丝诘?/8與3/4。東京早在上世紀(jì)五六十年代，就經(jīng)歷擁堵常態(tài)化被稱為“上班地獄”，其主因也是首都核心功能過(guò)度集中于城市中心區(qū)。但如今人們?cè)跂|京工作或旅游，卻感覺不到嚴(yán)重?fù)矶碌取按蟪鞘胁　?。東京的疏解辦法：一是建了新宿、池袋、涉谷、上野·淺草、錦糸·龜戶、大崎、臨海七個(gè)副中心，都在東京三四十公里范圍內(nèi)，并輻射至鄰接的埼玉縣、千葉縣和神奈川縣，再加上東京都，這一都三縣總稱為“首都圏”，總?cè)丝跒?712萬(wàn)人，總面積為13559.42平方公里，人口密度超過(guò)北京一倍有余，經(jīng)濟(jì)規(guī)模在世界都市圈中也屬第一；二是首都功能做到七個(gè)副中心相當(dāng)均勻地分散。實(shí)際上，首都圈要建設(shè)成功，與縮小城際差距、實(shí)現(xiàn)周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的努力密不可分。1991年?yáng)|京將都政府辦公機(jī)構(gòu)——東京都廳搬遷到東京三個(gè)“副都心”之一的新宿區(qū)內(nèi)，在新宿副中心規(guī)劃建設(shè)了“行政與商務(wù)新都心”，從而吸引大量辦公及商業(yè)設(shè)施在其附近集聚發(fā)展，為新宿副中心建設(shè)提供了強(qiáng)大動(dòng)力[2]。

2. 韓國(guó)首爾。首爾的城市功能疏解先后經(jīng)歷了首都自身疏解和首都圈整體疏解，并正在經(jīng)歷遷都疏解[3-7]。韓國(guó)政府對(duì)首爾市和外圍發(fā)展區(qū)做出更加一體化的安排，即對(duì)首都圈進(jìn)行整體規(guī)劃，并將分散政策的遷移目標(biāo)區(qū)轉(zhuǎn)向首都圈外的地方。同時(shí)通過(guò)《國(guó)土綜合開發(fā)計(jì)劃》等發(fā)展首都圈以外的其他區(qū)域，以間接分散首爾過(guò)于集中的職能。進(jìn)入21世紀(jì)，基于國(guó)防安全、區(qū)域均衡發(fā)展和首都地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的需要，韓國(guó)最終選擇遷都。可見，在不同的發(fā)展階段，首爾的城市功能疏解策略也在變化。1964年，韓國(guó)政府出臺(tái)《首爾都市區(qū)限制人口增長(zhǎng)的特別措施》，其中涉及行政機(jī)構(gòu)的外遷、工業(yè)和高等教育機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)和擴(kuò)張的限制等。1969年的非中心化政策進(jìn)一步強(qiáng)化了這一控制原則，包括一系列控制首爾市增長(zhǎng)的措施，如污染產(chǎn)業(yè)及與分區(qū)規(guī)則相沖突的工廠的外遷、大學(xué)的建設(shè)和擴(kuò)張限制、地方學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)到首爾的限制、公共行政部門的外遷等。1982 年的《首都圈整備規(guī)劃法》和 1994年的《首都圈整備規(guī)劃修訂法》，對(duì)首爾都市圈進(jìn)行分區(qū)管理，并對(duì)轉(zhuǎn)移分散條件做出了更加詳細(xì)的規(guī)定。轉(zhuǎn)移分散政策的對(duì)象主要有三類，即公共機(jī)關(guān)、工廠和大學(xué)。2007年開始新建行政首都--世宗特別自治市，2012年7月 1日，韓國(guó)“行政中心城市”世宗市正式誕生，成為韓國(guó)最年輕的道（?。┘?jí)城市。

四. 國(guó)際大都市疏解首都非核心功能對(duì)北京的借鑒與啟示

東京和首爾及其他國(guó)際大都市對(duì)北京疏解非首都功能，有不少值得借鑒之處：

1. 大城市功能疏解戰(zhàn)略必須保證區(qū)域協(xié)同發(fā)展。因此，北京必須通過(guò)京津冀協(xié)同發(fā)展找尋正確之路。

2. 各項(xiàng)規(guī)劃要在高度統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下制定和實(shí)施，并具備可行性、精準(zhǔn)性、操作性、協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性。2015年4月中央政治局通過(guò)的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）是京津冀協(xié)同發(fā)展的指導(dǎo)思想，2015年 7月《中共北京市委、北京市人民政府關(guān)于貫徹<京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要>的意見》（以下簡(jiǎn)稱《貫徹意見》）,北京市根據(jù)綱要精神，重視前瞻性規(guī)劃，國(guó)家發(fā)改委對(duì)京津冀整體進(jìn)行“十三五”規(guī)劃的編制，建設(shè)具有特色和先進(jìn)運(yùn)營(yíng)理念的通州行政副中心[8]，就是在細(xì)化協(xié)同發(fā)展規(guī)劃的同時(shí)增強(qiáng)了規(guī)劃的可操作性。

3. 必須做到以業(yè)控人，合理定位，發(fā)揮市場(chǎng)和制度的雙導(dǎo)向積極作用。韓國(guó)加強(qiáng)首爾的國(guó)家中樞管理職能，直接有效地對(duì)不符合城市定位的企業(yè)和人口誘發(fā)部門予以限制和誘導(dǎo)性轉(zhuǎn)移?！毒V要》將疏解對(duì)象確定為一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地和區(qū)域性批發(fā)市場(chǎng)、部分教育醫(yī)療等公共服務(wù)功能以及部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)等四大領(lǐng)域。同時(shí)，規(guī)劃愿景要得到有效落實(shí)，必須遵從市場(chǎng)規(guī)律，對(duì)產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)從業(yè)方面進(jìn)行合理疏導(dǎo)，引導(dǎo)好人口集聚，并充分發(fā)揮制度和政府的引領(lǐng)帶動(dòng)作用。如轉(zhuǎn)移出去的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)，若缺乏后續(xù)的自生發(fā)展能力，政府就應(yīng)提供必要的制度和政策支持，以扶助其穩(wěn)定發(fā)展。因此，中央對(duì)于京津冀協(xié)同發(fā)展的促進(jìn)，需重點(diǎn)放在制度和規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)以及憑借三地各自力量無(wú)法解決的一些制度性政策壁壘和規(guī)定上。京津冀三地也應(yīng)充分利用這一機(jī)遇，積極進(jìn)行相關(guān)政策或措施的先行先試，形成上下雙向互動(dòng)，進(jìn)而促進(jìn)協(xié)同發(fā)展成效。

4. 必須加強(qiáng)行政副中心新城的自足性建設(shè)，豐富完善多核心空間結(jié)構(gòu)。首爾經(jīng)驗(yàn)啟示我們，新城建設(shè)必須注重自足性，如果功能缺失，不僅不能成為吸引中心區(qū)人口的“反磁力中心”，還會(huì)因?yàn)槁氉〔黄胶獾葐?wèn)題導(dǎo)致居民“鐘擺式”的工作和生活方式，由此帶來(lái)“交通潮汐”會(huì)加重交通擁擠。

5.必須構(gòu)建京津冀一體化交通網(wǎng)絡(luò)，改善北京大眾交通服務(wù)水平。首爾出臺(tái)并嚴(yán)格執(zhí)行具有法律效力規(guī)劃的實(shí)踐，對(duì)于有序疏解非首都功能具有重要作用。為解決首都人口與產(chǎn)業(yè)過(guò)度集中問(wèn)題，東京 1956 年制定了《首都圈整備法》，首爾1982年頒布了《首都圈整備規(guī)劃法》，通過(guò)強(qiáng)制措施推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和人口向外疏解。當(dāng)前《綱要》已經(jīng)提出具體需要疏解的產(chǎn)業(yè)和機(jī)構(gòu)，但是由于北京大量的公共機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)、高等院校等都具有行政屬性，搬遷過(guò)程中的激烈博弈不可避免。與首爾相比，北京外遷各部門所面臨的困難和阻力會(huì)更大，中央政府需要進(jìn)一步提高機(jī)構(gòu)疏解的力度和精準(zhǔn)度，并必須有充分的法律依據(jù)，應(yīng)在《綱要》基礎(chǔ)上，進(jìn)一步運(yùn)用法治思維和法治手段，積極推動(dòng)京津冀區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的立法進(jìn)程，用法律保障來(lái)夯實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，為疏解非首都功能執(zhí)行層面打造有力的法律法規(guī)保障。

6. 國(guó)際大都市在產(chǎn)業(yè)調(diào)控與人口及交通方面對(duì)北京的相關(guān)啟示。一是調(diào)控產(chǎn)業(yè)間接控制人口。通過(guò)調(diào)控產(chǎn)業(yè)，把一些不適合首都功能定位的產(chǎn)業(yè)和功能剔除出去，達(dá)到間接控制人口的目的；二是優(yōu)化城市空間。中心城區(qū)擱置發(fā)展，設(shè)置限建區(qū)，城市承載力提高之后再進(jìn)行建設(shè)。當(dāng)年巴黎就有規(guī)定，禁止在市區(qū)內(nèi)建設(shè)10000萬(wàn)平方米以上的辦公大樓；三是加快軌道交通體系建設(shè)。加密中心城區(qū)地鐵，加快城際鐵路建設(shè)，倫敦的地鐵402公里，市郊鐵路3650公里；紐約的地鐵368公里，市郊鐵路3000公里；東京地鐵291公里，市郊鐵路2031公里；巴黎地鐵214公里，市郊鐵路1867公里；北京地鐵456公里，市郊地鐵加S2線也才107公里，所以北京的地鐵還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。國(guó)外城市的經(jīng)驗(yàn)表明，15公里以內(nèi)的核心區(qū)以地鐵為主，15公里到30公里就要以快速鐵路為主，30到70公里以市郊鐵路為主[2]。北京要盡快彌補(bǔ)這一短板；四是京津冀地區(qū)20多個(gè)貧困縣基本都在北京的西北部山區(qū)，因此，京津冀一體化要實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域配置首都城市的某些功能，其發(fā)展不能簡(jiǎn)單模仿長(zhǎng)三角和珠三角模式。

[1]2004年《北京城市總體規(guī)劃》修編完成[J].中國(guó)建設(shè)信息.2004(5):3-10.

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[6]張 偉.國(guó)外都市圈是如何建起來(lái)的[N].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào).2014-08-14（13）.

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[8]康克佳.北京行政副中心 通州準(zhǔn)備好了嗎？[N].中國(guó)城市報(bào).2015-07-20（13）

The nature of the disease in the world is mainly due to the contradiction between population and resources, environmental carrying capacity and so on. Generated from the Beijing urban diseases the main reason, and effectively ease the urgency of the necessity of capital function of, around the world, and to explore the Tokyo and Seoul and other international metropolis ease the successful experience of non capital function, forming a and the enlightenment to Beijing ease non capital function in six aspects, can expect to accelerate the capital Beijing non functional ease helpful, for the integration of Beijing, Tianjin and coordinated development and our country in the future new city of road construction development contribute.

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