走出“法不下鄉(xiāng)”困局 建設(shè)法治基層農(nóng)村

閻 爽/華東師范大學

走出“法不下鄉(xiāng)”困局 建設(shè)法治基層農(nóng)村

閻 爽/華東師范大學

農(nóng)村是我國社會的基石，也是當前法治建設(shè)相對薄弱的領(lǐng)域，農(nóng)村的長期穩(wěn)定與發(fā)展，不僅關(guān)系著經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，還直接影響著社會整體的形象和城鄉(xiāng)一體化的進程。六十多年前，費孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》中提到“在社會結(jié)構(gòu)和思想觀念沒有發(fā)生相應(yīng)變化之前，就簡單把現(xiàn)代的司法制度推行下鄉(xiāng)，其結(jié)果就是法治秩序的好處未得，而破壞禮治秩序的弊病卻已經(jīng)先發(fā)生了”與費孝通先生提到的鄉(xiāng)土中國的理想類型相比較，現(xiàn)如今的農(nóng)民的價值觀念、行為邏輯和聯(lián)結(jié)模式都在發(fā)生著變化，當下的中國農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生混亂、價值觀念的產(chǎn)生劇變，以及許多現(xiàn)代性鄉(xiāng)村社會的出現(xiàn)對國家法律的日益增長的需求，應(yīng)當引起法律層面上的思考。

鄉(xiāng)土中國；鄉(xiāng)賢模式；法不下鄉(xiāng)；基層法治建設(shè)

一、何為“法不下鄉(xiāng)”

所謂的“法不下鄉(xiāng)”困局，指的就是改革開放以來，伴隨著國家立法的逐漸完善和日益的深入，受到了廣大農(nóng)村的青睞，并取得了階段性的成果，但是這些問題永遠伴隨著成果二產(chǎn)生，雖然試圖打破鄉(xiāng)村固有的社會規(guī)范秩序，但這些社會規(guī)范在短時間內(nèi)仍然具有充足的市場。這些社會規(guī)范體系，與現(xiàn)代國家法律所具有的國家強制性不同，它們包含了習慣法、禮法道德、宗族信仰等等，這些屬于典型的“地方性知識”。在這種“地方性知識”非常強大的農(nóng)村，國家法律不但沒有吸收利用這些“地方性知識”，而且還以強制性的手段進入，因此并不能夠深入到農(nóng)村，于是就產(chǎn)生了筆者文中提到的“法不下鄉(xiāng)”的局面。在我國這樣一個后發(fā)型法治國家中，對于法治國家建立所要做出的努力在于一方面國家法律“自上而下”的深入，另一方面是“自下而上”對農(nóng)村“地方性知識”的學習和借鑒。正是由于這兩方面沒有做到，于是產(chǎn)生的“法不下鄉(xiāng)”局面，這種局面的特點主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）國家法律的強制性

自1949年中華人民共和國成立之后，國家制定的法律主要集中在完善社會主義立法和清理原有立法上面，關(guān)于農(nóng)村法制建設(shè)的工作還沒有展開，直到80年代改革開放才開始開展全國性的法治工作，工作主要有兩個方面，一方面是國家普遍的立法，例如，1979年《中華人民共和國刑法》等；另一方面是國家關(guān)于農(nóng)村問題所設(shè)置的立法，例如，《中華人民共和國土地管理法》等。其所具有的正式性和成文性，使得其在實施過程中足以體現(xiàn)國家權(quán)力的行使，于是帶有政治性和國家性的色彩。這些性質(zhì)塑造了一個強制性姿態(tài)的國家法律，使得其更加難以深入深受傳統(tǒng)社會規(guī)范秩序影響的農(nóng)村，形成了一個“強制的手卻伸不到底”的局面。

（二）農(nóng)村“習慣法”的自治性

傳統(tǒng)中國社會中，中國的“鄉(xiāng)土社會”在某種程度上是具有自治性的，其慣用的“習慣法”主要源于日常生活中形成的，他們自有一套協(xié)調(diào)機制，即“禮法之治” ,即順應(yīng)天理、顧及人情的治理方式。如果產(chǎn)生糾紛，他們會用這種治理方式來進行調(diào)節(jié)，并不會想到或者根本不信國家法律可以調(diào)節(jié)得好，于是這種為廣大鄉(xiāng)民熟知和認可的社會規(guī)范體系便具有一定的自治功能，此外，它來源于鄉(xiāng)村，并通過依靠祖祖輩輩的口口相傳得以延續(xù)，具有一定的靈活性、實用性和地方性等特點，因此，農(nóng)村“習慣法”可以自治并且長期存在。

（三）農(nóng)村“習慣法”與國家法律之間的“斷裂”

“斷裂”這一詞本由孫立平教授提出，原指在90年代以來隨著中國社會轉(zhuǎn)型，中國社會呈現(xiàn)出的一種狀態(tài)?，F(xiàn)筆者將其用來描述農(nóng)村“習慣法”和國家法律之間的狀態(tài)，正如前文介紹國家法律的強制性以及農(nóng)村“習慣法”的自治性，共同構(gòu)成了二者的不可調(diào)和性，正因為國家法“深不到底”，農(nóng)村“習慣法”可以達到自治，中間的隔膜正形成了法律的斷裂。例如在賈平凹所著《極花》一書中，在村里，地位最高的就是村長和長者，在村里有什么事情就會去找他們，他們根本不相信國家有精力會管特悶這個小小村子里的事情，于是就肆無忌憚的進行買賣婦女，胡蝶也是其中的一員，她最終并沒有通過法律渠道得到解救，而且在警察解救她的過程中還遭到了全村人的追討，可以看出，在根深蒂固的傳統(tǒng)秩序面前，國家法律輸給了農(nóng)村的“習慣法”。

二、困局如何形成

（一）國家現(xiàn)代法治秩序與鄉(xiāng)村法治秩序的沖突

據(jù)資料查詢，我們國家使用的法律一詞是來源于歐洲的，我們國家自引入現(xiàn)代意義上的“法律”理念之后，我國的法治工作便陸續(xù)地開展了起來，例如全國人民代表大會及其常委會的相關(guān)立法，行政法規(guī)和地方性法規(guī)等等立法活動的開展，使得我國法律具備了一定的正當性，在一定程度上，國家的這些法律便成為了我國現(xiàn)代法治秩序形成的主導(dǎo)型資源。對于鄉(xiāng)村法治秩序的建立，主要是來源于民間的“習慣法”，它正如前文介紹，作為一種“地方性知識”，具有強大的生命力，雖伴隨著國家現(xiàn)代法治秩序?qū)ζ涞牟粩鄾_擊，仍巋然不動，與此同時，國家法律對“習慣法”的否定使得很多情況下，鄉(xiāng)村村民在面臨著一些問題是不知道是找誰解決，國家法律還是鄉(xiāng)規(guī)民約，這成為困擾著他們的一道難題。

（二）現(xiàn)代法治觀念與民間禮法觀念的摩擦

我們知道我國現(xiàn)代法律是外來法，那么在一定程度上其主張的便包括了正義、公平、自由等理念，于是在國家法律建立的法律秩序中，最主要的就是所制定的法律必須要有強制力，也就是說必須要有人嚴格遵守，任何違反法律的人和行為都必須依法追究。

對于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會來講，法對他們來說不僅應(yīng)該既有可以調(diào)節(jié)矛盾和糾紛的威嚴，同時還應(yīng)該具有一定的人情味，“法的最高境界乃是實現(xiàn)天理、國法、人情的統(tǒng)一，三者缺一不可，唯有如此，才可稱之為‘良法之治’。天理、國法、人情構(gòu)成了傳統(tǒng)中國的自發(fā)民間秩序?！庇谑窃趪曳蛇M入廣大農(nóng)村之后，國家法律的法理秩序勢必要與傳統(tǒng)民間秩序產(chǎn)生沖突，這種沖突成為引起“法不下鄉(xiāng)”局面的重要原因。

（三）法治與國家能力的缺位

福山通過對歷史脈絡(luò)的梳理，去粗取精地運用了三個主要概念來總結(jié)政治發(fā)展中的重要因素，即國家、法治與負責制政府，并指出了這三個概念在政治現(xiàn)代化中不可替代的作用。其中筆者引用法治缺位的概念來探討其對國家建設(shè)的影響?！胺ㄖ稳蔽粍t民主無以立，政治建設(shè)便可能充滿重大瑕疵或脆弱到不堪一擊”，其中加上福山提到的國家和負責制政府，三者的平衡就需要國家要有足夠的能力和權(quán)力可以執(zhí)行法治，但在《極花》中，我們可以看到，國家權(quán)力和法治的缺位以及傳統(tǒng)禮法秩序的頑強共同塑造了一個感覺完全不受國家法律影響的社會，這在很大程度上對于國家法治建設(shè)來說其實是一種城鄉(xiāng)的現(xiàn)代法治的斷裂。

三、如何破解困局

在我國這樣一個后發(fā)型法治國家中，中國法治化進程的動力和源泉主要來自于上層的推動，即官方和政府的宣傳與號召。因此，筆者認為想要破解“法不下鄉(xiāng)”困局，國家法律應(yīng)充分發(fā)揮自己“自上而下”的功能，并適當?shù)匚战梃b傳統(tǒng)民間禮法觀念，根據(jù)農(nóng)村的具體情況進行制定法律，具體措施如下：

（一）加強涉農(nóng)法律法規(guī)體系建設(shè)

《河南日報（農(nóng)村版）》于2015年3月6日指出“沒有農(nóng)村的法治化，就不可能有整個社會的法治化。省委省政府敏銳地察覺到在農(nóng)村加強法治建設(shè)的重要性和緊迫性，在省委6號文件中，加快農(nóng)業(yè)地方立法步伐，逐步建立符合河南農(nóng)業(yè)農(nóng)村大省實際、適應(yīng)改革發(fā)展需要的地方涉農(nóng)法規(guī)規(guī)章體系被更加醒目地提了出來?！睂τ谶@個文件的具體解讀，筆者覺得在某種程度上對農(nóng)村法治建設(shè)來說算是打開了先河，其最大的特色在于針對該農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)、利益格局、組織體系、生活方式的新特點和新變化進行依法治理，并指出“要求農(nóng)村改革想在前頭，以法治兜底，為農(nóng)民利益、農(nóng)村發(fā)展保駕護航”，其對農(nóng)村改革進程中出現(xiàn)的問題均有指出對應(yīng)政策，例如，對土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)的保護，依法保護農(nóng)民的合法權(quán)益。這一措施在立法層面上，即國家法律在文件上做出了一定的規(guī)定，彌補之前對于涉農(nóng)問題法律文件的缺失問題，做到有據(jù)可循，完成國家法律“自上而下”的第一步。

（二）完善鄉(xiāng)村治理機制

加強農(nóng)村法治建設(shè),完善建設(shè)鄉(xiāng)村治理機制,是政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是實施依法治國方略的基礎(chǔ)工程，是新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在要求。建立好的鄉(xiāng)村治理機制，可以有效提高鄉(xiāng)村的辦事效率，并且能夠化解鄉(xiāng)民矛盾，這就要求深入開展農(nóng)村法治宣傳教育，增強基層干部運用法治思維和法治方式的工作能力，引導(dǎo)農(nóng)民增強尊法、守法、用法的意識，努力形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治氛圍。引導(dǎo)和支持農(nóng)民群眾以書信、電話、網(wǎng)絡(luò)等便捷方式，優(yōu)先選擇訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑維護合法權(quán)益，大力推行依法逐級走訪，依法規(guī)范信訪秩序，健全信訪終結(jié)機制。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)法律服務(wù)資源，健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系，完善對農(nóng)民的法律援助制度和司法救助體系。這完成了國家法律“自上而下”的第二步，找到并培養(yǎng)傳播法律知識的基層干部。

（三）重啟“鄉(xiāng)賢”，賦予新含義

現(xiàn)代社法治建設(shè)“鄉(xiāng)賢”概念,并不是說要重啟“鄉(xiāng)賢”這種傳統(tǒng)的治理模式,而是要從“鄉(xiāng)賢”治理中發(fā)掘治理的本質(zhì),進而賦予“鄉(xiāng)賢”新的時代意義。所謂“鄉(xiāng)賢”，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中，在“鄉(xiāng)土中國”和“熟人社會”的背景下，鄉(xiāng)村內(nèi)部存在著充當國家法律角色的維系秩序的權(quán)威力量，即呈現(xiàn)出的是一種“鄉(xiāng)賢”模式，“鄉(xiāng)賢”可能是致仕的官員，也可能是當?shù)氐母粦簦€有可能是德高望眾的長者，這些人有一個共同的特點，都是讀書人。中國古代的讀書人讀的都是孔孟學說，這也就形成讀書人統(tǒng)一的價值觀，他們再以此教化鄉(xiāng)民，那么社會整體的價值觀和思想體系以及對是非榮辱的判斷也就基本上是一致的。因此，村民對國家法律便會有所漠視，而傾向于遵守習慣法或民間法，這些傳統(tǒng)習慣深深植根于基層鄉(xiāng)村，隨著社會的快速發(fā)展，當前我國的農(nóng)村社會中發(fā)生巨大變化，在很多情況下，由于社會經(jīng)濟條件的約束，存在很多傳統(tǒng)禮法觀念根深蒂固的農(nóng)村受不到法律知識的熏陶，在這種時候，國家法律可以采用一種重啟“鄉(xiāng)賢”的模式，對這些“鄉(xiāng)賢”，即在村子里德高望重的人重點進行法律的培養(yǎng)，這對于整個鄉(xiāng)村的基層法治建設(shè)具有很大的幫助。

同時，現(xiàn)代法律想要下鄉(xiāng)，傳統(tǒng)文化觀念對其的沖擊也不容小覷。例如，一些地方非法征用農(nóng)民土地、非法占有農(nóng)民集體資產(chǎn)等問題時有發(fā)生；在土地流轉(zhuǎn)過程中，常常出現(xiàn)公司與農(nóng)戶互相“撕毀合同”問題；毀占耕地，破壞自然資源和生態(tài)的案件屢見報端；目前日益受到關(guān)注的婦女、老人以及兒童婦人拐賣問題，找不到或制裁不了等問題的出現(xiàn)，我們可以看出“法不下鄉(xiāng)”成為農(nóng)村法治的困局。面對這一困局，重啟“鄉(xiāng)賢”，賦予其現(xiàn)代法治理念，對于我國現(xiàn)代化文明法治社會的建設(shè)以及社會主義核心價值觀體系的建設(shè)具有重大意義。這一措施可以看成是對“自上而下”第二步的補充。

（四）引導(dǎo)大學生村官進行普法

大學生村官工作是十七大以來黨中央做出的一項重大戰(zhàn)略決策，主要目的是培養(yǎng)一大批社會主義新農(nóng)村建設(shè)骨干人才、黨政干部隊伍后備人才、各行各業(yè)優(yōu)秀人才，江蘇同時設(shè)立了985村官計劃。2014年5月30日，中央組織部召開全國大學生村官工作座談會，進一步明確了大學生村官工作的定位：一是培養(yǎng)了解國情、熟悉基層、心貼群眾、實踐經(jīng)驗豐富的干部、人才；二是增強基層組織建設(shè)、促農(nóng)村發(fā)展、讓農(nóng)民受益。

隨著十八屆四中全會的召開，會議審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，在這個大背景下，廣饒縣大學生村官，鮑騰飛在集市上發(fā)放法律知識宣傳單，成立的一個大學生村官普法聯(lián)盟，想要通過普法，讓農(nóng)民真正懂法，現(xiàn)已經(jīng)取得了很大的成果，不僅避免了村民由于法律意識淡薄引發(fā)的違法事件，同時村民們還運用法律知識進行維權(quán)，這對于我國農(nóng)村基層法治建設(shè)具有重大的借鑒意義。

四、結(jié)束語

縱觀全文，筆者通過對賈平凹先生《極花》一書中存在的農(nóng)村婦女拐賣問題的深入分析，發(fā)現(xiàn)當前農(nóng)村存在的法治不健全等問題，即“法不下鄉(xiāng)”困局的出現(xiàn)，嚴重阻礙了我國當代社會法治建設(shè)的進程。于是筆者通過對“法不下鄉(xiāng)”困局是什么，如何形成以及如何破解做出了相應(yīng)的分析，發(fā)現(xiàn)在我國現(xiàn)代法治建設(shè)中，亟待上層的推動，即通過官方和政府的宣傳與號召，通過對涉農(nóng)法律體系的建立和完善、對基層干部和“鄉(xiāng)賢”的法律知識的重點宣傳和培養(yǎng)，以及引導(dǎo)和支持大學生村官普法團體的建立，以期破解“法不下鄉(xiāng)”困局，更好地推進現(xiàn)代社會法治建設(shè)和文明社會建設(shè)。

[1]費孝通，《鄉(xiāng)土中國》，北京大學出版社，1998年，第58頁。

[2]董磊明、陳柏峰、聶良波，《結(jié)構(gòu)混亂與迎法下鄉(xiāng)——河南宋村法律實踐的解讀》，中國社會科學，2008年第5期。

[3]廉睿、高鵬懷，《“法不下鄉(xiāng)”的困惑及其解決之道——兼談對民間法的重新界定與合理應(yīng)用》，聊城大學學報（社會科學版），2016 年第 1 期。

[4]高全喜，《我們真正理解福山嗎？|世界觀(2)》，探索與爭鳴雜志，2016年10月27日。

[5]葉泉，《基層治理需要重拾“鄉(xiāng)賢”概念》，法制日報，2015年11月20日。

[6]《碩士村官，為破解“法不下鄉(xiāng)”探路》，《中國青年網(wǎng)》，2015年4月17日。