淺析結(jié)果導向變革時期我國政府采購監(jiān)督管理

（中國地震局第二監(jiān)測中心，陜西 西安 710054）

淺析結(jié)果導向變革時期我國政府采購監(jiān)督管理

郝鵬遠

（中國地震局第二監(jiān)測中心，陜西 西安 710054）

“十三五”時期，落實黨中央、國務院進一步推進簡政放權(quán)要求，政府主動向市場讓渡空間，進一步簡化優(yōu)化程序性審核流程，創(chuàng)新政府采購制度，推進政府采購從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導向型轉(zhuǎn)變。本文論述了程序型導向下政府采購管理重“監(jiān)管”輕“服務”、重“程序”輕“結(jié)果”等急需改進的方面，借鑒美國、英國等政府采購運行模式提出了完善我國政府采購“物有所值”的建議：強化政府采購成果的共享意識，倡導綠色公共采購，深層次挖掘政府采購的政策效應與社會價值。

結(jié)果導向；政府采購；監(jiān)督管理；綠色采購

十八屆四中全會對我國政府采購管理工作提出明確要求，堅持依法采購的基本原則，推進政府采購管理體系建設和相關(guān)主體的內(nèi)控機制建設。在《政府采購法》運行12年后出臺的《政府采購法實施條例》，是健全政府采購制度的關(guān)鍵一步，增強了政府采購的規(guī)范性和可操作性，制約了政府采購監(jiān)管的權(quán)力腐敗，提升了政府采購制度與政府采購監(jiān)管工作的現(xiàn)實要求契合度。

一、結(jié)果導向變革時期政府采購監(jiān)管與服務并重的重要意義

1、理論意義

政府采購是社會總需求的重要組成部分，涵蓋了政治、經(jīng)濟、文化等諸多方面，對市場經(jīng)濟的生產(chǎn)、流通、分配、消費以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等環(huán)節(jié)具有乘數(shù)效應，在現(xiàn)代經(jīng)濟中發(fā)揮著不可替代的作用。政府采購制度是公共財政管理的重要內(nèi)容，也是政府調(diào)控經(jīng)濟的有效手段，事關(guān)政府公信力，是建設法治政府、廉潔政府的重要內(nèi)容。自1800年前后西方國家政府辦公用品的采購契約發(fā)端以來，現(xiàn)代政府采購制度不斷博弈，特別是為適應公共財政支出的新需求，政府采購制度建立的目標從初始的節(jié)省財政資金、提升采購效率調(diào)整為物有所值、科學配置、有效利用公共資源，其政策功能、服務功能會日漸突出，不斷規(guī)范政府采購行為。倡導物有所值、科學配置公共資源也是政府采購結(jié)果型導向的必然要求。

2、現(xiàn)實意義

我國經(jīng)濟發(fā)展處于增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期政策消化疊加期、新的政策探索期“四期疊加”，同時政府采購的規(guī)模也逐步擴大。2015年，全國政府采購規(guī)模為21070.5億元，首次突破2萬億元，比上年增長21.8%。但從政府采購的運行模式看，我國政府采購注重于程序性審批、消除尋租根源，但是其忽視了物有所值和采購結(jié)果的社會共享；從監(jiān)管角度看，政府采購重視監(jiān)督約束采購人的行為，但是弱化了社會代理機構(gòu)、供應商等打破規(guī)則、串通所帶來的危害性。因此，政府采購由程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導向型轉(zhuǎn)變：從走“程序”轉(zhuǎn)為看“結(jié)果”，從重“監(jiān)管”到重“服務”，有利于改善公共服務供給，以便更好地發(fā)揮政府的經(jīng)濟管理職能。

二、程序?qū)蛐蜁r期政府采購政策在實際操作中的分析

程序?qū)驈娬{(diào)依據(jù)相關(guān)法律程序完成政府采購任務，忽略了其政府采購監(jiān)管鏈條的完整性與政府采購成果的社會服務共享價值。

1、政府采購預算和資產(chǎn)管理脫鉤致使采購需求的馬太效應愈演愈烈

從政府采購監(jiān)管源頭上分析，每項政府采購活動的開展均需財政資金支持，然而，政府采購預算是其部門預算的重要組成部分，是基于項目支出和基本支出的細化核算。在該政府采購所屬項目申報時，采用零基預算進行審核，沒有實地測算項目承擔單位的固定資產(chǎn)現(xiàn)有狀況，致使政府采購需求的馬太效應愈演愈烈：科研實力強、精密設備或儀器多的單位，相關(guān)設備的更新維護、升級改造需求旺盛，重復購置比較普遍。另一方面，科研實力相對較弱的單位，由于基礎薄弱、設備短缺造成了更加“貧血”的狀態(tài)。因此，按照程序型導向，倒退其政府采購需求不合理的根源：固定資產(chǎn)配置、使用、處置等管理環(huán)節(jié)和政府采購預算、采購需求環(huán)節(jié)脫鉤。

2、政府采購預算、計劃在實際執(zhí)行中約束性不強

2015年，全國政府采購金額占全國財政支出達12%，占GDP的比重分別達3.1%，但與“政府采購規(guī)模占GDP的10%-15%、占政府財政支出的30%-50%”的國際標準仍有較大差距。在采購預算的基礎上編制采購計劃，并控制在預算范圍內(nèi)，按采購預算規(guī)定的用途和定額實施采購項目。然而，我國《政府采購法》主要規(guī)范運用財政性資金和與之相配套的自籌資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。政府采購預算只是年度部門預算的一部分，而沒有全部納入部門預算，資產(chǎn)采購預算不夠精細化，極易使得采購人在執(zhí)行中予以規(guī)避和拆分。

與此同時，《政府集中采購目錄及標準》是政府采購預算編制的依據(jù)，但因中央和地方各級財政狀況的差別使政府采購預算范圍及標準的確定較難統(tǒng)一，同一個預算單位運用中央和地方財政資金開展采購活動依據(jù)的《政府集中采購目錄及標準》不一致，條塊化、分割化的特征明顯，極易產(chǎn)生切換相關(guān)品目采購方式要求、拆分標的等問題。綜上所述，政府采購預算、計劃和實際執(zhí)行“兩張皮”的局面，存在“重購置、輕管理”的現(xiàn)象，從制度上加大了政府采購監(jiān)管難度。

3、“委托-代理”鏈過長，社會代理機構(gòu)的監(jiān)管難度大

政府采購本身就是一種公權(quán)力的運行，是政府責任的一種體現(xiàn)，有別于社會代理機構(gòu)的市場行為。我國是集中采購機構(gòu)與社會代理機構(gòu)共存的政府采購執(zhí)行機制，是政府組織形態(tài)與市場組織形態(tài)共存的格局。納稅人將公共資金委托給政府后，交由政府財政部門統(tǒng)籌使用，形成8個層級的委托-代理關(guān)系：納稅人-稅務部門-政府-財政部門-預算單位-采購人-代理機構(gòu)等委托-代理單位。

政府采購代理機構(gòu)數(shù)量劇增，專業(yè)能力和水平參差不齊，政府采購代理市場競爭激烈成為新常態(tài)。具有權(quán)威性的官方代理機構(gòu)職能弱化，在全國沒有統(tǒng)一的組織和管理機構(gòu)，各地之間不存在隸屬關(guān)系，不存在上下級監(jiān)督；而以營利為目的社會代理機構(gòu)數(shù)量龐大，管理不到位。社會代理機構(gòu)存在多重委托代理關(guān)系，通常存在著信息不對稱、契約不完備、激勵不相容等多方面的問題：部分社會代理機構(gòu)發(fā)生違規(guī)行為被處罰后，經(jīng)常采用“金蟬脫殼”的方式繼續(xù)從事采購代理業(yè)務；部分采購代理人員技術(shù)水平高但職業(yè)道德方面較差，對投標人“吃、拿、卡、要”?！拔?代理”鏈過長，關(guān)系相對復雜，大大限制了采購監(jiān)管部門的監(jiān)管能力，導致對社會代理機構(gòu)的監(jiān)管難度大，實踐中監(jiān)督成本高，且效果差，損耗社會資源，掣肘政府采購制度目的實現(xiàn)。

4、采購成果社會共享率比較低，投入產(chǎn)出不配比

李克強總理指出，我國信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級政府部門手上，“深藏閨中”是極大的浪費?！笆濉逼陂g要樹立并切實貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，而實際運行的政府采購活動中，我國政府采購規(guī)模首次突破2萬億元，大型設備、儀器、實驗室等“獨占”“閑置”現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，與天價政府采購預算不配比，致使資源配置扭曲與低效，未將公共財政資金配置的可共享資源向社會開放。

另一方面，部分實驗室的科學儀器的產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰，相應的保管人將其通過國有資源取得的一手資料及數(shù)據(jù)“據(jù)為己有”，存在部門化、單位化、個人化等“重使用、輕管理”現(xiàn)象，導致相關(guān)公共服務的供給無效或需求與供給的錯位，沒有發(fā)揮公共財政購置資源應有的社會效益或社會價值，未滿足社會需要實現(xiàn)物有所值。

三、國外的政府采購政策分析

高質(zhì)量的政府采購運作是十分復雜的，政府部門要與全球范圍內(nèi)的企業(yè)在更為寬廣、復雜的商品和服務領域開展合作，充分發(fā)揮政府采購的政策效應。

1、美國采用政府組織形態(tài)的采購執(zhí)行體制

從政府采購立法方面來講，政府組織形態(tài)的采購代理機構(gòu)存在上下級隸屬關(guān)系，有利于建立監(jiān)督機制。美國用來調(diào)整政府采購的法律高度一致，而揭示了各國政府采購在節(jié)約支出的同時兼顧經(jīng)濟和社會發(fā)展的共同特征。

從實際業(yè)務開展方面而言，美國政府采購協(xié)會成立于1944年，是美國政府采購領域最具影響力的行業(yè)組織，為政府采購提供包括職業(yè)培訓，論壇交流，電子化建設、研究和技術(shù)援助等專業(yè)公共服務，推出了“政府采購官”和“政府采購商”兩個認證體系，通過對專業(yè)人士的培訓與認證，提高政府采購從業(yè)人員的知識水平和專業(yè)素質(zhì)，推動政府采購領域的發(fā)展。

2、英國融合綠色公共采購與社會負責任

英國政府提出對公共部門提供公共服務的服務質(zhì)量、滿意度、效率和收益等全過程進行跟蹤監(jiān)測和績效評估。隨著公共服務社會價值法案的頒布，對社會負責任的公共采購已經(jīng)進入立法層面，將綠色公共采購可以與對社會負責任的公共采購結(jié)合，即在公共服務社會價值法案框架內(nèi)，允許公共部門在購買服務時考慮社會價值，滿足公眾需求的產(chǎn)品進入市場可以采取更加靈活的方式，政府采購也被越來越多地用作實現(xiàn)環(huán)境、社會或其他能夠為歐盟經(jīng)濟帶來創(chuàng)新活力的政策目標的重要手段。

四、完善結(jié)果導向時期我國政府采購監(jiān)督與服務并重的建議

如何在結(jié)果導向下，通過在政府采購中融入物有所值理念，考慮經(jīng)濟、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)與社會因素影響，加快完善公共采購管理體系運作，構(gòu)建有利于結(jié)果導向的監(jiān)管模式，更好推進財稅體制改革和社會經(jīng)濟發(fā)展。

1、建議結(jié)合固定資產(chǎn)決算，科學權(quán)衡采購需求

樹立監(jiān)督要從管理源頭抓起的意識。在“查清家底、摸清底數(shù)”的前提下，采購人兼顧固定資產(chǎn)決算科學權(quán)衡采購需求，實現(xiàn)資產(chǎn)與預算掛鉤、資產(chǎn)處置與新設備采購相銜接，明確在資產(chǎn)項目申報、設備采購、資產(chǎn)配置使用處置等環(huán)節(jié)中，資產(chǎn)管理部門與財務部門共同參與，實現(xiàn)資產(chǎn)管理與相關(guān)財務管理工作同步推進、無縫對接，切實解決資產(chǎn)管理與財務管理脫節(jié)而造成的賬實不符等問題，促進從“重程序的合規(guī)性采購”向“重需求、看結(jié)果的專業(yè)化采購”轉(zhuǎn)變。

科學權(quán)衡政府采購需求。落實采購人的需求責任，堅持調(diào)研先行一步，可以采取現(xiàn)場訪問、電話調(diào)查、攔截訪問、網(wǎng)上調(diào)查、郵寄問卷等形式，系統(tǒng)客觀的收集信息研究數(shù)據(jù)，全面客觀的剖析一手調(diào)研數(shù)據(jù)，為需求決策做準備；堅持成本效益原則，科學測算采購標的成本，尤其是重大采購項目，如何分包、如何控制項目周期、后期維護服務水平甚至交貨時間、地點等；堅持綠色可持續(xù)原則，優(yōu)先使用創(chuàng)新產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品，推動采購政策支持措施的著力點從評審環(huán)節(jié)向采購需求制定、采購方式選擇等前端延伸，起到“四兩撥千斤”。

2、進一步硬化采購預算約束，嚴格執(zhí)行采購計劃

注重完善采購管理鏈條，加快完善政府采購法律制度體系，規(guī)范政府采購預算和計劃的編制、審核，做到政府采購預算分類填列、應編盡編、編實編細，進一步硬化預算約束，切實做到無預算不采購、無計劃不采購、超標準不采購。

以內(nèi)控制度建設和信息公開為抓手，持續(xù)完善政府采購執(zhí)行機制，把政府采購監(jiān)管方式從注重過程控制向結(jié)果評價轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“實施有章法、運行有機制、過程有監(jiān)管、措施有保障”的內(nèi)控體系：

（1）建立預算執(zhí)行管理和政府采購結(jié)果評價制度，政府采購預算執(zhí)行情況納入預算績效評價體系，加強對采購結(jié)果的監(jiān)督檢查，強化采購驗收的管理，實現(xiàn)政府采購從立項到采購、資產(chǎn)入賬的閉環(huán)管理地。

（2）加強專業(yè)化和電子化管理，引入多元化的采購競爭機制，合理確定集中采購目錄、采購限額標準和公開招標數(shù)額標準。

（3）緊盯政府采購方面易發(fā)、多發(fā)問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，堅持問題導向抓重點，打破“天價”協(xié)議供貨，制定供應商庫的淘汰更新機制，鼓勵有資質(zhì)的小企業(yè)參與競爭。

（4）建立政府采購通報制度，將政府采購數(shù)據(jù)科學運用于項目管理、風險控制、監(jiān)督預警等方面，力促績效評價和監(jiān)督控制。

3、加強和改進采購機構(gòu)的考核，規(guī)范社會代理機構(gòu)

堅持結(jié)果導向出實效，遵循有效競爭原則，提高準入門檻，實行優(yōu)勝劣汰，提高政府采購透明度。

第一，減少代理中間環(huán)節(jié)，成立政府采購代理機構(gòu)行業(yè)協(xié)會，制定代理機構(gòu)行業(yè)執(zhí)業(yè)能力評價方法和標準，引導代理機構(gòu)自覺將行業(yè)誠信建設的要求內(nèi)化為自身執(zhí)業(yè)準則，通過行業(yè)自律不斷優(yōu)化政府采購市場秩序和環(huán)境。

第二，建立社會代理機構(gòu)不誠信“黑名單”制度，打破地區(qū)行業(yè)壟斷保護，加強和改進社會代理機構(gòu)的考核，通過建立科學的指標體系，積極開展代理機構(gòu)的綜合評價，實現(xiàn)代理機構(gòu)管理從“進入控制”向“執(zhí)業(yè)評價”的轉(zhuǎn)變，從“寬進”轉(zhuǎn)為“嚴管”，最大限度壓縮可能的尋租空間。

第三，網(wǎng)絡公開社會采購代理機構(gòu)的代理項目情況、收費情況、考核情況，接受公開評議和網(wǎng)絡監(jiān)督，將日常評價與重點監(jiān)督、內(nèi)部分析和外部評價相結(jié)合，推動采購代理機構(gòu)專業(yè)化發(fā)展，真正實現(xiàn)捍衛(wèi)政府采購的“陽光尊嚴”，做到招標代理的全程公開、透明、可追溯。

4、提高政府采購設備的共享率，強化“綠色政采”的社會責任

建立資產(chǎn)共享信息平臺，推進“互聯(lián)網(wǎng)+”新模式，在遵守國家保密要求基礎上，逐步推進相關(guān)單位、相關(guān)項目的大型儀器、設備共享機制，提高資產(chǎn)的利用率。嚴抓資產(chǎn)配置審批制度的執(zhí)行，理順資產(chǎn)購置、驗收、使用、調(diào)撥、轉(zhuǎn)讓、報廢、報損等各個環(huán)節(jié)工作流程，盤活存量資產(chǎn)，優(yōu)化閑置資產(chǎn)，控制新增資產(chǎn)，保證資產(chǎn)配置科學合理高效。

建立電子檔案，探索大數(shù)據(jù)分析在政府采購設備共享中的應用，最大程度發(fā)揮有限資源的效用，有效緩解單位間資產(chǎn)占有水平不均衡的狀況，實現(xiàn)國家科學研究工作的多產(chǎn)出、好產(chǎn)出，實現(xiàn)政府采購“物有所值”目標。

結(jié)果型導向強調(diào)政府采購活動實現(xiàn)的價值，強調(diào)實現(xiàn)的目標性與責任性、可實現(xiàn)性，積極構(gòu)建“綠色政采”的良性激勵和約束機制，設立“綠色”通道，更加青睞綠色發(fā)展、綠色產(chǎn)品、綠色投資。財政部門、采購機構(gòu)、采購單位“管、采、用”三個政府采購主體部門通力合作，堅持以綠色結(jié)果為導向，重點采購綠色產(chǎn)品或秉行綠色發(fā)展理念的企業(yè)產(chǎn)品，才能發(fā)揮政府采購的宏觀調(diào)控作用，推動國民經(jīng)濟綠色發(fā)展。

[1]劉昆：創(chuàng)新改革理念強化結(jié)果導向努力做好政府采購工作［J］.預算管理與會計，2016(01).

[2]鄧衛(wèi)華：轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念強化結(jié)果導向——論新形勢下縣級政府采購監(jiān)管工作［J］.中國政府采購，2015（03）.

[3]王文庚：財政部財政科學研究所［D］.政府采購政策功能研究，2012.

[4]王瑛：貫徹落實十八屆四中全會精神深入推進政采法治化進程——在“中國政府采購峰會2014”上的講話（摘要）［EB/OL］.中國政府采購網(wǎng)，2014-12-25.

[5]李揚、李平等：2016年中國經(jīng)濟形勢分析與預測[M].北京：社會科學文獻出版社，2015.12：33-34.

[6]羅光輝：構(gòu)建以采購結(jié)果為導向的政府采購監(jiān)管體系［J］.中國招標，2014，（40）.

[7]裴育、姜愛華、屠新泉、趙勇、王叢虎：專家解讀2015年全國政府采購信息統(tǒng)計重點數(shù)據(jù)［EB/OL］.中國政府采購網(wǎng)，2016-8-30.

（責任編輯：史二霞）