上海自貿(mào)區(qū)建設如何更好地體現(xiàn)國家戰(zhàn)略

（華東師范大學 社會科學部，上海 200062）

上海自貿(mào)區(qū)建設如何更好地體現(xiàn)國家戰(zhàn)略

譚影慧

（華東師范大學 社會科學部，上海 200062）

上海自貿(mào)區(qū)建設三年來，在投資管理、貿(mào)易便利、金融開放、事中事后監(jiān)管、加快政府職能轉變、推進“雙自聯(lián)動”等方面等取得了突出的成就，基本體現(xiàn)了國家戰(zhàn)略。未來，上海自貿(mào)區(qū)為了更好地體現(xiàn)國家戰(zhàn)略，要進一步對標國際經(jīng)驗，體現(xiàn)“國家試驗”，對接企業(yè)需求，堅持制度創(chuàng)新，努力實現(xiàn)“最高、最廣、最好”。

上海自貿(mào)區(qū)；國家戰(zhàn)略；國家試驗

建設上海自貿(mào)區(qū)是中央全面深化改革、推進新一輪對外開放的重大戰(zhàn)略。因此，上海自貿(mào)區(qū)建設必須要體現(xiàn)“國家戰(zhàn)略”。具體來說表現(xiàn)在兩個方面：一是要站在中國新時期對外開放的全局來認識上海自貿(mào)區(qū)，看上海自貿(mào)區(qū)是否對標“國際標準”，先行先試更高水平的對外開放，進行壓力測試。二是要以全國改革開放排頭兵和先行者的視角來認識上海自貿(mào)區(qū)，看上海自貿(mào)區(qū)是否形成“可復制、可推廣”的制度創(chuàng)新的成果，帶動全國開放型經(jīng)濟新體制的建設。

一、對過去三年上海自貿(mào)區(qū)體現(xiàn)國家戰(zhàn)略的評價

上海自貿(mào)區(qū)建設三年來，在投資管理、貿(mào)易便利、金融開放、事中事后監(jiān)管、加快政府職能轉變、推進“雙自聯(lián)動”等方面等取得了突出的成就，基本體現(xiàn)了國家戰(zhàn)略。主要表現(xiàn)在：

1、在投資管理創(chuàng)新方面

上海自貿(mào)試驗區(qū)對標國際通行投資管理規(guī)則，以負面清單管理模式為突破口，在投資領域開展了一系列國家試驗，加快創(chuàng)新境外投資備案管理制度、商事登記制度改革、服務業(yè)對外開放等，形成更加開放透明的投資管理制度，逐步降低制度性交易成本，提高了自貿(mào)區(qū)入駐企業(yè)經(jīng)營的獲得感。

2、在貿(mào)易監(jiān)管創(chuàng)新方面

上海自貿(mào)試驗區(qū)以貿(mào)易便利化為核心，在“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”、國際貿(mào)易“單一窗口”、貨物狀態(tài)分類監(jiān)管、平行進口汽車、藝術品保稅展示交易、國際中轉集拼、國際船舶登記、啟運港退稅等方面做出了一系列有益的探索，貿(mào)易便利化水平大幅提升，“境內(nèi)關外”的貿(mào)易監(jiān)管模式基本建立，基本實現(xiàn)了“一線放開、二線安全高效管住、區(qū)內(nèi)自由”。

3、在金融開放創(chuàng)新方面

上海自貿(mào)試驗區(qū)圍繞自由貿(mào)易賬戶體系、外匯管理創(chuàng)新和人民幣跨境使用、金融服務業(yè)對外開放以及金融監(jiān)管和風險防范機制等方面開展實驗，努力建立金融創(chuàng)新框架體系，推動面向國際的金融交易平臺建設，推進投融資匯兌便利化，加強自貿(mào)試驗區(qū)金融改革創(chuàng)新與上海建設國際金融中心的聯(lián)動，建立完善金融監(jiān)管和防范風險的機制，為金融開放創(chuàng)新提供“壓力測試”，有效發(fā)揮了自貿(mào)試驗區(qū)金融改革開放“試驗田”的作用。

4、在事中事后監(jiān)管創(chuàng)新方面

上海自貿(mào)試驗區(qū)圍繞正確處理好政府和市場的關系，探索采用負面清單管理模式，政府從事前審批轉變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管，推動政府職能轉變，釋放改革新紅利。負面清單模式使得以傳統(tǒng)審批制為主的政府管理模式發(fā)生了根本性轉變。

5、在加快政府職能轉變方面

上海以自貿(mào)試驗區(qū)理念改造一級地方政府，推進政府職能轉變，取得突出成效。上海自貿(mào)試驗區(qū)成立后特別是擴區(qū)以來，堅持以“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”為統(tǒng)領，探索在一個完整行政區(qū)域內(nèi)完整一級地方政府的管理新體制，系統(tǒng)化推進政府職能轉變，努力做到放得更活、管得更好、服務更優(yōu)。上海自貿(mào)區(qū)緊緊抓住制度創(chuàng)新這個關鍵，圍繞構建開放型經(jīng)濟新體制、探索區(qū)域經(jīng)濟合作新模式、建設國際化法治化營商環(huán)境等核心內(nèi)容，全面推進行政審批制度改革，全面推進政府信息化建設。通過系統(tǒng)集成，探索建立起社會信用體系制度、信息共享和綜合執(zhí)法制度、企業(yè)年度報告公示和經(jīng)營異常名錄制度、社會力量參與市場監(jiān)督制度及各部門的專業(yè)監(jiān)管制度五位一體的基本制度。目前，建立與社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律相符合、與開放型經(jīng)濟體系相適應的一級地方政府管理體制的改革已經(jīng)全面啟動。

6、在加快推進上海自貿(mào)區(qū)建設和上海張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)聯(lián)動發(fā)展方面

“雙自聯(lián)動”從醞釀到系統(tǒng)推進，在制度創(chuàng)新、開放創(chuàng)新、金融創(chuàng)新、科技創(chuàng)新的深度融合上，在促進人才、機構、資本、技術等全球創(chuàng)新要素、資源的跨境自由流動與高效配置等方面積極探索，制度創(chuàng)新和科技創(chuàng)新的融合疊加效應不斷顯現(xiàn)。

二、未來上海自貿(mào)區(qū)如何更好地體現(xiàn)國家戰(zhàn)略

應該說，上海自貿(mào)區(qū)三年建設取得了輝煌的成績，基本實現(xiàn)了自貿(mào)區(qū)“國家戰(zhàn)略”意圖，但同時也還有許多不盡如人意的方面。未來，上海自貿(mào)區(qū)為了更好地體現(xiàn)國家戰(zhàn)略，要更進一步對標國際經(jīng)驗，體現(xiàn)“國家試驗”，對接企業(yè)需求，堅持制度創(chuàng)新，努力實現(xiàn)“最高、最廣、最好”。具體來說：

一是最高。所謂“最高”，就是要深化“境內(nèi)關外”管理模式創(chuàng)新，建立國內(nèi)開放程度最高的自由貿(mào)易試驗區(qū)。過去三年，上海自貿(mào)區(qū)“境內(nèi)關外”管理模式已經(jīng)基本形成，創(chuàng)造出了許多可復制可推廣的制度經(jīng)驗。未來，上海自貿(mào)區(qū)要進一步借鑒國際經(jīng)驗，根據(jù)構建開放型經(jīng)濟新體制的要求，積極構建具有國際先進水平的投資管理制度、貿(mào)易開放和監(jiān)管制度。要進一步完善負面清單管理模式，不僅要在形式上，更要在內(nèi)容上縮短負面清單，落實服務業(yè)制造業(yè)擴大開放措施，進一步深化境外投資管理方式改革和商事登記制度改革，推進“證照分離”改革試點。要在貿(mào)易便利化方面進一步解放思想，更新管理觀念，聚焦企業(yè)需求，進一步創(chuàng)新各種便利措施。重點是要進一步探索和完善“境內(nèi)關外”的貿(mào)易監(jiān)管模式。在具體的監(jiān)管制度與流程設計上還可以進一步簡化，企業(yè)的通關成本還可以進一步降低，通關效率還可以進一步提高?？梢韵葟谋６悈^(qū)開始推進。比如，在總結國際貿(mào)易“單一窗口”2.0版的基礎上，研究國際貿(mào)易“單一窗口”3.0版，構建國際最高水準的國際貿(mào)易“單一窗口”服務模式。貨物狀態(tài)分類監(jiān)管模式試點企業(yè)的條件和門檻可以適當放寬，試點企業(yè)的類型也要進一步擴大。充分發(fā)揮上海自貿(mào)區(qū)先行優(yōu)勢，把上海自貿(mào)區(qū)建設成為全國開放度最高的自由貿(mào)易試驗區(qū)。

二是最廣。所謂“最廣”，就是要進一步擴大金融開放創(chuàng)新，建立國內(nèi)開放領域最廣的自由貿(mào)易試驗區(qū)。隨著自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的不斷推進，目前已經(jīng)形成“1+3+7”的戰(zhàn)略布局?？傮w上看，每一個自貿(mào)區(qū)都有自己的具體定位。上海自貿(mào)區(qū)要繼續(xù)保持在全國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略中的領頭羊地位，也必須要有自己的獨特定位，其中一個非常重要的特色就是金融領域的開放創(chuàng)新和先行先試。金融領域開放創(chuàng)新是中央賦予上海自貿(mào)區(qū)的一項特殊使命。上海自貿(mào)區(qū)要充分利用這一契機，積極探索金融領域開放和管理的國際經(jīng)驗，加大金融開放創(chuàng)新力度。要研究金融負面清單管理模式，盡快制定和出臺上海自貿(mào)區(qū)“金融負面清單”，既要放得開，又要管得住，實現(xiàn)風險可控。特別是要進一步深化上海自貿(mào)區(qū)建設與上海國際金融中心建設的聯(lián)動機制建設，不斷拓展金融服務功能，優(yōu)化金融發(fā)展生態(tài)，打造金融中心核心功能區(qū)。要加快實施《進一步推進中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)金融開放創(chuàng)新試點加快上海國際金融中心建設方案》（新金改“40”條），不斷完善金融創(chuàng)新框架體系，進一步拓展本外幣一體化運作的自由貿(mào)易賬戶功能，深化人民幣跨境使用和外匯管理創(chuàng)新，加快推進棉線國際的金融交易平臺建設，建立和完善金融監(jiān)管和風險防范機制。上海自貿(mào)區(qū)在過去三年建設中的一個明顯的不足就是金融改革開放的試驗不是很充分。當然，這當中也是有很多客觀原因的。上海自貿(mào)區(qū)未來建設的一個十分重要的任務就是要進一步進行金融改革開放的壓力測試，為全國金融改革開放探路。在當前的形勢下，我國金融改革開放既要進行，更要穩(wěn)妥，不能超越我國經(jīng)濟發(fā)展的階段而不切實際地實施金融領域的對外開放。金融領域的對外開放的試驗只在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)進行，上海自貿(mào)區(qū)在金融領域開放創(chuàng)新的先行先試沒有“可復制可推廣”的要求。因此，上海自貿(mào)區(qū)充分發(fā)揮特殊的區(qū)位優(yōu)勢和特殊的國家使命，把上海自貿(mào)區(qū)建設成為國內(nèi)開放領域最廣的自由貿(mào)易試驗區(qū)。

三是最好。所謂“最好”，就是要不斷深化自貿(mào)區(qū)管委會與浦東新區(qū)政府在功能上的全方位融合，建立國內(nèi)最好的完整一級地方政府治理體系。要在現(xiàn)有自貿(mào)區(qū)管委會與浦東新區(qū)政府合署辦公，以及外高橋保稅區(qū)、金橋加工區(qū)、陸家嘴金融園區(qū)、張江高科技園區(qū)、世博園區(qū)合署辦公的基礎上，進一步優(yōu)化功能配置，深化管理協(xié)調(diào)，避免創(chuàng)新的“碎片化”造成的管理沖突和服務摩擦。要借鑒國內(nèi)國際在政府職能轉變方面的重要經(jīng)驗，深入研究和總結上海自貿(mào)試驗區(qū)現(xiàn)行政府管理體制中的困難、問題和瓶頸，在“放、管、服”的整體框架下，制訂浦東新區(qū)作為一級地方政府加快轉變政府職能的系統(tǒng)集成性的改革舉措，形成一整套適應市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的體制機制和提高經(jīng)濟治理能力的制度安排和穩(wěn)步推進的整體設計，盡快制定出臺《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)和浦東新區(qū)事中事后監(jiān)管體系的總體方案》。要增加“放”的協(xié)同性、“管”的有效性和“服”的主動性，進一步理順政府和市場的關系。要進一步完善權力清單和責任清單，盡快推出2.0版，對全力做減法，對責任做加法。對列入議事日程的改革事項，要按不同行業(yè)的要求，以事中事后嚴管為原則，按照“誰審批、誰監(jiān)管；誰主管、誰監(jiān)管”以及“屬地監(jiān)管”的要求，逐項制定事中事后監(jiān)管方案和實施細則。上海要充分發(fā)揮上海自貿(mào)區(qū)和浦東新區(qū)的聯(lián)動優(yōu)勢，通過自貿(mào)區(qū)改革成果的二次轉化，把自貿(mào)區(qū)管理體制機制創(chuàng)新成果逐步移植到政府管理改革中去，把上海浦東新區(qū)政府管理建設成為國內(nèi)最好的地方政府治理體系。

[1]肖林、馬海倩：國家試驗——中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)制度設計[M].格致出版社，2014.

[2]趙曉雷：上海自貿(mào)區(qū)要深化改革開放 保持先發(fā)優(yōu)勢[N].中國社會科學報，2015-12-8.

[3]馬海倩：上?！笆濉遍_局重大問題與重點工作研究[J].科學發(fā)展，2016（1）.

[4]郭曉合、陳雯詩：上海自貿(mào)區(qū)負面清單與國際BIT談判接軌研究[J].經(jīng)濟體制改革，2015（4）.

[5]李墨絲、沈玉良：從中美BIT談判看自由貿(mào)易試驗區(qū)負面清單管理制度的完善[J].國際貿(mào)易問題，2015（11）.

（責任編輯：胡冬梅）