基于風(fēng)險防范的地方政府PPP項(xiàng)目審計(jì)研究

(西北大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西 西安 710127；西安郵電大學(xué)人文社科學(xué)院，陜西 西安 710121)

基于風(fēng)險防范的地方政府PPP項(xiàng)目審計(jì)研究

劉曉燕

(西北大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西 西安 710127；西安郵電大學(xué)人文社科學(xué)院，陜西 西安 710121)

目前中央政府自上而下大力推進(jìn)PPP項(xiàng)目來緩解地方財(cái)政壓力及城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施供給壓力，但地方政府在發(fā)展PPP項(xiàng)目過程中存在債務(wù)風(fēng)險，審計(jì)部門必須介入才能有效防范風(fēng)險。本文提出現(xiàn)階段審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注地方政府PPP項(xiàng)目提供是否圍繞公共產(chǎn)品供給，是否存在風(fēng)險分配失當(dāng)?shù)膯栴}，是否存在轉(zhuǎn)移風(fēng)險的行為。

PPP；地方政府；風(fēng)險；審計(jì)

在歐洲、北美和大洋洲的許多發(fā)達(dá)國家，已經(jīng)進(jìn)行了大量的PPP建設(shè)項(xiàng)目。提倡者認(rèn)為，通過促進(jìn)公私合作伙伴關(guān)系可以提供更多的公共產(chǎn)品供應(yīng)和競爭性，可以通過“最優(yōu)”成本和風(fēng)險分配確保更好質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)供給。但不幸的是，并非所有這些PPP項(xiàng)目都取得了同樣的成功。發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家的公私伙伴關(guān)系都產(chǎn)生了巨大的財(cái)政成本和財(cái)政風(fēng)險。我國城鎮(zhèn)化巨大壓力之下基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)(如住房，交通，廢水處理和公用事業(yè))的供給壓力巨大，財(cái)政部副部長王寶安估計(jì)到2020年，成本為42萬億元人民幣(新華社，2014年)。面對地方政府有限的投資能力，財(cái)政部一直在推動PPP，這被認(rèn)為是將大量私人資本引入公共部門的一種方式。當(dāng)前，我國中央政府正在積極推動公私合營(PPP)，地方政府也積極響應(yīng)，試圖通過公私合作項(xiàng)目來化解地方政府債務(wù)危機(jī)及城鎮(zhèn)化壓力下帶來的地方基礎(chǔ)設(shè)施供給的財(cái)政壓力。

1.PPP與地方政府債務(wù)風(fēng)險

在政府全力推動PPP項(xiàng)目的時候，需要看到地方政府過度使用PPP項(xiàng)目的趨勢，借助PPP項(xiàng)目變相融資，甚至?xí)霈F(xiàn)地方債務(wù)隱形化或者代際轉(zhuǎn)移。目前全國PPP項(xiàng)目共計(jì)12,287個，累計(jì)投資額14.6萬億元，有些省份已多達(dá)20個以上國家級示范項(xiàng)目，主要集中在市政、交通運(yùn)輸、旅游幾大領(lǐng)域。原有地方融資平臺很大程度上是不受監(jiān)管的PPP，因此監(jiān)管的PPP將提高透明度和效率。中央政府促進(jìn)公私合作的目的加速地方政府自身的改革、轉(zhuǎn)變地方政府職能增強(qiáng)其市場監(jiān)管能力；鼓勵私人資本提供公共服務(wù)緩解地方財(cái)政壓力；改善財(cái)政管理和預(yù)算支出的效率。PPP通過減少當(dāng)前年度預(yù)算支出需求，將有助于緩解政府債務(wù)風(fēng)險，并將公共投資的資金分配到不同的年代。但是，在這個PPP項(xiàng)目快速增長的過程中，一方面，如果私營部門得不到有效監(jiān)管，可能會導(dǎo)致政府利益和公共利益的損失甚至是國有資產(chǎn)的損失風(fēng)險。另一方面，如果代表公共利益的地方政府決策不完善、甚至為了化解當(dāng)期財(cái)政風(fēng)險而濫用PPP項(xiàng)目，對于地方社會長遠(yuǎn)穩(wěn)定極為不利。但是目前，眾多實(shí)施PPP項(xiàng)目的地方政府只有少數(shù)地方政府實(shí)行PPP審計(jì)工作。不管合同的標(biāo)簽和格式是什么，所有公私合作項(xiàng)目的安排都應(yīng)受到強(qiáng)有力的監(jiān)管框架的控制才能確保公共利益不至于受損。有效管理公私合作伙伴關(guān)系的財(cái)政風(fēng)險需要強(qiáng)有力的制度框架。這將使得政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和財(cái)政可持續(xù)性之間取得平衡。所以目前完善現(xiàn)行政策指導(dǎo)和審計(jì)事務(wù)相關(guān)的PPP審計(jì)制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2.地方審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)

許多地方政府PPP投資項(xiàng)目得到了發(fā)改委的批準(zhǔn)，但存在財(cái)政風(fēng)險。新公共管理(NPM)中的績效審計(jì)為審計(jì)人員提供了在問題和審計(jì)方面面臨的重大挑戰(zhàn)。中國PPP項(xiàng)目目前仍然沒有集中或一致的監(jiān)測。任何投資方式，都需要有強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)制來保護(hù)和促進(jìn)實(shí)施。誰將監(jiān)督新的相關(guān)立法和規(guī)劃？誰應(yīng)該照顧合同交易，并規(guī)定如何處理幾十年的風(fēng)險？誰將保護(hù)用戶，代表公民評估這些項(xiàng)目？國家審計(jì)是國家治理制度中的內(nèi)在預(yù)防“免疫系統(tǒng)”體系，它是國家治理的基石。在中央和地方一級的審計(jì)機(jī)構(gòu)可以積極參與PPP合同審計(jì)和事后審計(jì)(即合同結(jié)束后)。PPP審計(jì)部門對PPP應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，改善公共資源管理和政策執(zhí)行有效性，以確保公共利益不受侵害。在這方面，本文將重點(diǎn)研究PPP項(xiàng)目國家審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)。

2.1 PPP項(xiàng)目與公共產(chǎn)品供給

在當(dāng)前地方政府高漲的發(fā)展熱情之下，并非所有的PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的有效供給，一些PPP項(xiàng)目并未提供高效的公共產(chǎn)品或服務(wù)，反而成為了公共部門和(或)私人部門賺取利潤的工具。公私伙伴關(guān)系(PPP)被寬松地界定為公共和私營部門行為者之間的合作制度安排，已經(jīng)在全世界得到廣泛的關(guān)注。但很少有人同意PPP實(shí)際上是什么。有人認(rèn)為這是一種新的治理手段，將通過競爭性招標(biāo)取代傳統(tǒng)的公共服務(wù)合同方式。政府往往不具備的最具成本效益的方式在內(nèi)部的知識直接或通過合同提供多種類型的公共產(chǎn)品和服務(wù)，但是邏輯上期望通過私人融資提供公共基礎(chǔ)設(shè)施不會降低政府對這種基礎(chǔ)設(shè)施的最終責(zé)任。公私合作伙伴關(guān)系往往與其他涉及私營部門的地方政府改革或職能有關(guān)，政府職能的外包是為了實(shí)現(xiàn)更大的財(cái)政控制和更有效的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)提供。私營部門在決策中合作，如何最好地提供公共物品或服務(wù)，以及通常是公共部門領(lǐng)域的該物品或服務(wù)的生產(chǎn)和交付。公共部門與私營部門的合作成果比以往任何時候都要復(fù)雜。

2.2 PPP風(fēng)險分配不當(dāng)

公共和私營部門組織之間的關(guān)系是長期的，而不是一次性的關(guān)系，公私合作伙伴關(guān)系采取各種形式，反映不同程度的私人參與，包括設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和轉(zhuǎn)讓，需要建立常規(guī)的良好的服務(wù)合同。合作協(xié)議主要包括為公共和私人合作伙伴分配風(fēng)險，責(zé)任和目標(biāo)。與所有新的PPP項(xiàng)目一樣，PPP發(fā)展面臨不確定因素。社會資本在加入PPP項(xiàng)目時面臨高度不確定性。如果地方政府能力有限，無法進(jìn)行適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險分析，并與私營伙伴進(jìn)行談判阻止私人PPP項(xiàng)目的無序發(fā)展，就無法實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)。無論涉及基礎(chǔ)設(shè)施還是提供公共服務(wù)，項(xiàng)目都有固有的風(fēng)險。這些風(fēng)險可能包括施工延誤和質(zhì)量問題，成本超支和市場需求變化。法律，監(jiān)管和政治環(huán)境可能也會產(chǎn)生更重要的風(fēng)險。對于中國的投資者而言，PPP項(xiàng)目面臨的所有風(fēng)險，政府相關(guān)的風(fēng)險和政府干預(yù)排在榜首，穩(wěn)定的法律環(huán)境、合理的風(fēng)險分配能增加社會資本對PPP項(xiàng)目的信心。

財(cái)政部和國家發(fā)改委在2014年發(fā)布了有關(guān)PPP的各項(xiàng)指導(dǎo)意見。這些指導(dǎo)意見在幫助地方政府和私人行為者分擔(dān)風(fēng)險。公私合作伙伴關(guān)系要適當(dāng)考慮和明確分配預(yù)期角色，風(fēng)險和責(zé)任合理分配的伙伴關(guān)系可能會避免不必要的陷阱，從而為雙方的合作帶來更有利的協(xié)作。在設(shè)計(jì)和監(jiān)督公私合營行動時，公共管理人員必須有能力和專門知識來平衡各種經(jīng)濟(jì)，政治和社會因素。適當(dāng)分配的風(fēng)險可以激勵各方發(fā)展降低項(xiàng)目總成本的機(jī)制。PPP項(xiàng)目精確的風(fēng)險評估過程是復(fù)雜，需要先進(jìn)的技術(shù)能力和管理能力。許多地方政府可能欠缺在這個領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，所以常常無法正確地評估風(fēng)險也就無法有效地分配風(fēng)險。對于審計(jì)部門而言，確保風(fēng)險在政府和社會資本間合理劃分，維護(hù)雙方權(quán)益則顯得異常重要了。

2.3 地方政府轉(zhuǎn)移風(fēng)險

風(fēng)險轉(zhuǎn)移對于實(shí)現(xiàn)公私合作的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)起著至關(guān)重要的作用。風(fēng)險可能并不總是分配給最適當(dāng)?shù)囊环?，根?jù)最優(yōu)合同安排分配風(fēng)險，公私合作伙伴關(guān)系更接近于公共供給，而不是私有化。風(fēng)險審計(jì)是PPP治理的有效工具。審計(jì)要注意風(fēng)險評估工具的標(biāo)準(zhǔn)化，適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險定價和提高透明度的必要性，通過提供歷史數(shù)據(jù)來量化風(fēng)險，并確定最合適的私人合作伙伴。PPP審計(jì)研究應(yīng)調(diào)查公共和私人合作伙伴之間合同的科學(xué)性和有效性。合同可以在管理長期合作中發(fā)揮至關(guān)重要的作用。合同可以明確合作方的責(zé)任，并提供有效的風(fēng)險分配機(jī)制。然而，由于合作組織無法預(yù)見每一個未來的偶然事件，PPP合同的有效性將被緩解，這是不完備的問題。由于公共和私營合作伙伴之間的權(quán)力不平衡，價值和伙伴關(guān)系目標(biāo)不一致等障礙，公共私營部門的合作伙伴關(guān)系建立和維護(hù)都存在一定難度。地方政府需要能夠事先指定服務(wù)質(zhì)量，或確保提供適當(dāng)和可衡量的績效指標(biāo)，以便對服務(wù)提供者進(jìn)行持續(xù)的回報或懲罰。

風(fēng)險轉(zhuǎn)移而不是風(fēng)險分擔(dān)似乎是公共部門的首要目標(biāo)。審計(jì)機(jī)關(guān)對于地方PPP項(xiàng)目審計(jì)時要注意兩類風(fēng)險：平行風(fēng)險和代際風(fēng)險。即是否存在地方政府通過PPP模式將中央政府停辦的基建項(xiàng)目改頭換面、重新上馬，即為風(fēng)險平行轉(zhuǎn)移；是否存在地方政府在大力推廣PPP的過程中存在一系列誤區(qū)，把PPP項(xiàng)目當(dāng)做化解地方債務(wù)和融資的途徑，并未試圖與社會資本建立平等的合作關(guān)系，出現(xiàn)盲目追求短期利益的違規(guī)行為，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目超出其長期財(cái)政限制，不利于地方經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)健康發(fā)展，即為風(fēng)險代際轉(zhuǎn)移。PPP模式必須在法治化框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)政府與社會資本的平等合作，PPP模式絕對不是地方政府的一種單向融資行為，它是合作投資。它強(qiáng)調(diào)伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)。

3.地方政府債務(wù)風(fēng)險防控與審計(jì)監(jiān)督

在2017年國家審計(jì)署的審計(jì)報告表明至2017年3月底地方政府承諾以財(cái)政資金償還的債務(wù)余額較2013年6月底增長87%，地方政府債務(wù)率過高，說明地方政府沒有處理好財(cái)政收入和支出二者的關(guān)系。政府花了太多的公共資源來支持PPP項(xiàng)目的實(shí)施，是否達(dá)到預(yù)期收益。審計(jì)部門在加強(qiáng)方面發(fā)揮關(guān)鍵作用通過確保治理的一致性維度和績效維度，通過提高風(fēng)險的有效性管理和內(nèi)部控制。審計(jì)部門應(yīng)負(fù)責(zé)評估政府機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理和績效標(biāo)準(zhǔn)，這有助于國家對其機(jī)構(gòu)進(jìn)行紀(jì)律處分并實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)。審計(jì)部門的審計(jì)建議反映了對錯誤的獨(dú)立判斷以及如何糾正這些問題，公共審計(jì)是一種技術(shù)，可以幫助政府提供更多的管理經(jīng)濟(jì)和社會生活的上技術(shù)咨詢。

事實(shí)上，在沒有審計(jì)部門監(jiān)管的情況下，私營部門供應(yīng)商更有可能以商業(yè)機(jī)密為由扣留信息，這可能意味著評估是不完整的或具有誤導(dǎo)性的。這種情況將對公共服務(wù)的整體責(zé)任和公共審計(jì)的問責(zé)產(chǎn)生重大影響。在這樣的環(huán)境中，審計(jì)機(jī)構(gòu)在保護(hù)公共利益和維護(hù)公共資金支出責(zé)任方面面臨的挑戰(zhàn)，審計(jì)部門應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)，確保地方政府在PPP的項(xiàng)目選擇上更多選擇滿足公共利益的公共服務(wù)類項(xiàng)目，比如基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。私營部門在公私合作中如何最好地提供原來通常是公共部門領(lǐng)域提供的該物品或服務(wù)的生產(chǎn)和交付，還應(yīng)確保風(fēng)險在政府和社會資本間合理劃分，維護(hù)雙方權(quán)益。國家審計(jì)在PPP模式的監(jiān)督管理體系中，就必須意識到重點(diǎn)審計(jì)地方政府是否存在對社會資本兜底承諾和過度讓利，將地方政府的當(dāng)期風(fēng)險轉(zhuǎn)移到繼任政府。

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