中國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題研究

吳 東，陳有真

農(nóng)村宅基地是農(nóng)村居民最重要的資產(chǎn)之一，為其提供了基本的住房保障，是其生產(chǎn)和生活的基本前提。中國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地管理制度對(duì)維護(hù)農(nóng)村居民的基本生存權(quán)和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)揮了巨大的作用。但是隨著中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷提高，農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)水平也隨之提高，農(nóng)村人口大規(guī)模的遷出，宅基地的使用出現(xiàn)了規(guī)模大、面積超標(biāo)、一戶多宅、閑置低效利用、地下隱形流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易等相關(guān)現(xiàn)象。這成為了優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用配置和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要障礙。前人的相關(guān)研究表明了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)可以提高宅基地的利用效率，緩解城鄉(xiāng)新增建設(shè)用地的需求，減少對(duì)耕地資源的占用，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和集約使用。因此，農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)迫在眉睫，必須盡快制定一系列的政策和法規(guī)，保證農(nóng)村宅基地的自由流轉(zhuǎn)，促使社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化，確保農(nóng)民群眾的利益不受損害。

一、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的可行性分析

（一）《物權(quán)法》提供了較為寬松的法律環(huán)境

雖然中國之前的各項(xiàng)關(guān)于農(nóng)村宅基地制度的法律法規(guī)和政策大多數(shù)對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。但是處于對(duì)農(nóng)民群眾的需求和農(nóng)村社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，近年來國家的相關(guān)法規(guī)對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在限制上已經(jīng)有所松動(dòng)?！段餀?quán)法》將宅基地使用權(quán)專設(shè)一章來進(jìn)行規(guī)定，其中第152條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！币裁鞔_把“宅基地使用權(quán)”定義為“用益物權(quán)”，同時(shí)也取消了“農(nóng)村宅基地不能流轉(zhuǎn)”的條款。這為以后的農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)提供了的法律基礎(chǔ)。

（二）宅基地流轉(zhuǎn)可以促進(jìn)耕地的保護(hù)

中國政府最擔(dān)心農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的過程中會(huì)出現(xiàn)耕地的減少，從而引發(fā)戰(zhàn)略性的糧食安全問題。對(duì)此我們不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地管理制度才是導(dǎo)致耕地減少的一個(gè)重要原因。因?yàn)檎厥褂脵?quán)無法流動(dòng)，導(dǎo)致了大量的宅基地被閑置和浪費(fèi)，而不斷占據(jù)新的宅基地的需求最終損害了耕地的面積。流轉(zhuǎn)只是把原有的閑置的宅基地加以合理的流轉(zhuǎn)和使用，從而減少對(duì)耕地的破壞。

（三）農(nóng)民意愿的提高提供了現(xiàn)實(shí)條件

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷提高，有許多農(nóng)村勞動(dòng)力在轉(zhuǎn)移的過程中已經(jīng)在城市落腳和定居，對(duì)于農(nóng)村的宅基地，他們已經(jīng)沒有實(shí)質(zhì)性的居住需求，但是農(nóng)村宅基地又因?yàn)闆]辦法進(jìn)行出讓轉(zhuǎn)賣，所以其只能把宅基地閑置在農(nóng)村。我相信，如果有關(guān)政策法規(guī)能夠允許農(nóng)村宅基地可以自由流轉(zhuǎn)，他們是十分愿意流轉(zhuǎn)自家的宅基地，這也可以提高其在城市的生活水平。

二、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的必要性分析

（一）推進(jìn)城市化是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元融合的需要

中國是世界上的人口大國，勞動(dòng)力資源是十分豐富的，大部分集中在農(nóng)村地區(qū)。隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，城市和農(nóng)村的隔閡在慢慢地消除，農(nóng)村勞動(dòng)力在不斷地轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)中來，形成了勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的大趨勢(shì)。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型過程中的必然結(jié)果，是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化的必然階段。

農(nóng)民不能轉(zhuǎn)讓宅基地，影響其在城市購買房屋的能力，事實(shí)上是變相地把農(nóng)民捆綁在農(nóng)村。于是農(nóng)民群眾經(jīng)常選擇“兼業(yè)式”工作方式，“亦農(nóng)亦工”“離土不離鄉(xiāng)”，把在城市賺的錢投入到農(nóng)村蓋房，蓋了房可能不去住，這就造成了大量的閑置房和浪費(fèi)現(xiàn)象，也阻礙了城市化的進(jìn)程。因此，要打破城鄉(xiāng)二元體制的束縛和推進(jìn)城市化的進(jìn)程，對(duì)原有的農(nóng)村宅基地制度進(jìn)行改革十分必要。

（二）配置土地資源是保護(hù)耕地的需要

土地是一種不可再生的稀有資源。中國雖然國土面積大，但人口眾多，人均土地占有面積僅僅相當(dāng)于世界平均水平的三分之一?？墒窃谥袊r(nóng)村，卻有大量的宅基地閑置，甚至出現(xiàn)了“空心村”現(xiàn)象，18億畝耕地“紅線”受到威脅，這不得不引起我們思考。中國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的限制，影響了“空心村”問題的解決，導(dǎo)致了土地資源的大量浪費(fèi)。隨著農(nóng)村人口的持續(xù)不斷的增長(zhǎng)，原有的宅基地如果沒有形成自由流轉(zhuǎn)的話，那么新申請(qǐng)的農(nóng)戶將不得不占據(jù)農(nóng)村的耕地來換取宅基地，而這對(duì)于保護(hù)耕地極為不利。如果長(zhǎng)此以往的話，18億畝的耕地“紅線”將不保。因此，嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并不能合理有效地優(yōu)化配置土地資源和有效保護(hù)耕地，而要合理的保護(hù)和利用農(nóng)村的土地資源，對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度進(jìn)行改革成為了中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

（三）加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要

“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”是黨在新時(shí)期的一項(xiàng)重要的新戰(zhàn)略，它反映了黨對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的高度重視。新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)涵包括生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、村容整潔、管理民主、鄉(xiāng)風(fēng)文明。在現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地制度下，中心村、鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃落實(shí)的效果并不理想，而且對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和城市居民的轉(zhuǎn)移有著限制的因素，造成了城市居民與農(nóng)村居民的隔閡。這不利于文化和知識(shí)的傳播，也在一定程度上限制了農(nóng)村居民素質(zhì)的提高，農(nóng)民的觀念無法從封閉走向開放，對(duì)于農(nóng)村鄉(xiāng)風(fēng)的建設(shè)也是非常不利的。因此，新農(nóng)村建設(shè)需要宅基地制度改革的支持，而且農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)也符合了中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)農(nóng)民、農(nóng)村以及整個(gè)國家的發(fā)展都具有重大的意義。為了保障大多數(shù)農(nóng)民的利益和促進(jìn)國家整體的發(fā)展與人民生活水平的提高，農(nóng)村宅基地制度的改革成為了當(dāng)前中國政府必須解決的一項(xiàng)重要任務(wù)。

三、各地區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)的探索

（一）嘉興模式

以嘉興市為代表的宅基地流轉(zhuǎn)模式可以概括為“兩分兩換”模式，其具體內(nèi)容為“將搬遷和土地流轉(zhuǎn)分開，將農(nóng)戶的宅基地與承包地分開；用承包地?fù)Q租、換保障、換股，轉(zhuǎn)變農(nóng)戶原有的生產(chǎn)方式，推進(jìn)農(nóng)地集約化利用，用宅基地?fù)Q住房、換錢、換地方，轉(zhuǎn)變農(nóng)戶原有的生活方式，推進(jìn)農(nóng)戶的集中居住”。在該模式下農(nóng)村宅基地可以自由地進(jìn)入農(nóng)地交易市場(chǎng)，有利于早日實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地與國有土地“同權(quán)、同價(jià)、同地”，這是嘉興模式在試點(diǎn)中探索的最大亮點(diǎn)。

（二）重慶模式

重慶模式中最重要的探索是建立了“地票制度”。地票是指將閑置的農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，變?yōu)榉显苑N農(nóng)作物要求的耕地，經(jīng)由土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后騰出的建設(shè)用地指標(biāo)，由市國有土房管部門發(fā)給等量面積建設(shè)用地指標(biāo)憑證。這個(gè)憑證就被稱為“地票”。概而言之，地票是建設(shè)用地指標(biāo)憑證的通俗說法。因此，農(nóng)村居民可以把宅基地?fù)Q成地票，然后在地票市場(chǎng)上出售地票，從而獲得宅基地流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的收益。

（三）天津模式

天津市是中國最早進(jìn)行“宅基地?fù)Q房”試點(diǎn)工作的城市，它是按照政府制定的宅基地?fù)Q房標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)戶可以用自家的宅基地置換新建住宅區(qū)里的一套房子，搬進(jìn)城區(qū)去住。然后有政府部門組織對(duì)原有的宅基地進(jìn)行整理復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)的動(dòng)態(tài)平衡。對(duì)于集約出來的農(nóng)村宅基地可以進(jìn)行公開的出讓，用獲得的土地出讓的收益來抵消城鎮(zhèn)住宅建設(shè)中出現(xiàn)的資金缺口。這種模式有效地兼顧了各方面的利益，有利于促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)的有序漸進(jìn)進(jìn)行。對(duì)于地方政府來說，通過宅基地?fù)Q房獲得了一部分的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建設(shè)用地指標(biāo)；對(duì)于集體組織來說，通過宅基地?fù)Q房獲得了一些集體利益，有利于集體經(jīng)濟(jì)的加強(qiáng)；對(duì)于農(nóng)戶來說，通過宅基地?fù)Q房在城鎮(zhèn)獲得了屬于自己的住房，增加了其財(cái)產(chǎn)性收入，提高了生活水平。

四、推動(dòng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)對(duì)策與建議

（一）建立完善的宅基地流轉(zhuǎn)的法律

到目前為止，中國宅基地制度的相關(guān)規(guī)定還比較粗糙和分散，對(duì)于宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)定上歷來持有限制的態(tài)度。保障農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的順利開展，首先必須完善對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)制度的規(guī)定，保證宅基地的自由流轉(zhuǎn)；同時(shí)為了使得流轉(zhuǎn)進(jìn)入公平、公正、公開的有形市場(chǎng)軌道規(guī)范運(yùn)行，政府必須及時(shí)出臺(tái)相關(guān)的流轉(zhuǎn)管理方法，確保農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)入有序良好的發(fā)展軌道。

（二）完善宅基地登記確權(quán)制度

宅基地的登記確權(quán)發(fā)證是宅基地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)條件。當(dāng)前中國大部分地區(qū)沒有建立農(nóng)村住宅及宅基地等級(jí)制度，農(nóng)戶大多數(shù)通過占有的方式來體現(xiàn)其房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)。因此，政府部門要對(duì)農(nóng)村宅基地的實(shí)際狀況進(jìn)行全面清查摸底，并且進(jìn)行登記、核發(fā)房屋產(chǎn)權(quán)證和宅基地使用權(quán)證。同時(shí)也必須強(qiáng)化農(nóng)村宅基地使用權(quán)變更登記工作，對(duì)于依法改變農(nóng)村宅基地權(quán)屬關(guān)系的，在提出申請(qǐng)資料和取得有關(guān)批準(zhǔn)文件之后，應(yīng)該及時(shí)辦理變更登記手續(xù)，從而有利于加強(qiáng)對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和管理，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理違法行為，進(jìn)而保障農(nóng)民的合法權(quán)益，也有利于推動(dòng)宅基地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

（三）建立宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)大多數(shù)在地下隱性市場(chǎng)進(jìn)行，使得農(nóng)民的切身利益受到一定程度的損害。因此，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的順利開展是離不開一個(gè)健康有序的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，讓市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)村社會(huì)資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，建立并完善統(tǒng)一的宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，讓農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住宅所有權(quán)真正實(shí)現(xiàn)公開競(jìng)價(jià)交易，并循環(huán)漸進(jìn)的與城鎮(zhèn)房地產(chǎn)體制接軌，這將是以后中國農(nóng)村宅基地制度改革創(chuàng)新的方向與目標(biāo)。

（四）借鑒宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)

中國很多地方都開展了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)改革，形成了以下幾種模式：嘉興的“兩分兩換”模式，重慶的“地票”模式，天津的“置換”模式，成都的“住房聯(lián)建”模式，廣東的“宅基地入市”模式。每種模式都有自身的特點(diǎn)，是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)。他們的成功有利于推動(dòng)宅基地自由流轉(zhuǎn)在全國范圍內(nèi)循序漸進(jìn)的推動(dòng)。各個(gè)地區(qū)在進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)的試驗(yàn)時(shí)，可以參考借鑒相關(guān)的宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平，因地制宜，制定出一套符合實(shí)際情況的宅基地流轉(zhuǎn)模式，推動(dòng)宅基地的自由流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)民生活水平的提高，穩(wěn)固農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。

（五）完善農(nóng)村社會(huì)保障體系

農(nóng)村宅基地在很長(zhǎng)的時(shí)間里承擔(dān)了很多農(nóng)村社會(huì)保障的重要功能，是對(duì)農(nóng)民生存、生活的基本保障。當(dāng)前中國農(nóng)村社會(huì)保障體系還未成熟，盡快建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助等制度，將進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，讓農(nóng)民工在保障制度上獲得與城市居民的“平等待遇”，這能夠有效地解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的基本生存、生活問題。隨著國家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，距離2020年建設(shè)全面小康社會(huì)為期不遠(yuǎn)，中國政府應(yīng)該盡快建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，循環(huán)漸進(jìn)地消除城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)體制的制度性差異，縮小工農(nóng)之間、地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的差別。全面構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系，為農(nóng)民群眾解決了后顧之憂，切實(shí)有效地維護(hù)了農(nóng)民群眾的利益，在很大程度上減少了國家城市化進(jìn)程的阻力，有利于推動(dòng)全面建成小康社會(huì)的步伐，而且這也是中國實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的一個(gè)必要的社會(huì)條件和基本前提。

五、結(jié)語

隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷提高，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)建設(shè)用地的緊張。而大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市里，使得農(nóng)村出現(xiàn)了大量閑置的宅基地；同時(shí)隨著職業(yè)和生活方式的改變，大部分外出務(wù)工人員不再以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為自己的主要工作，有著較強(qiáng)進(jìn)城定居意愿卻因?yàn)閲医拐氐淖杂闪鬓D(zhuǎn)，而寧愿選擇保留原本閑置的宅基地也不愿無償?shù)耐顺?。這些種種因素導(dǎo)致中國在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的道路上出現(xiàn)了一個(gè)很奇怪的現(xiàn)象：城鎮(zhèn)建設(shè)用地大量需求得不到滿足，而農(nóng)村存在著大量的閑置地。因此，中國農(nóng)村宅基地制度改革迫在眉睫，必須大力推動(dòng)宅基地的自由流轉(zhuǎn)，這不僅僅有利于農(nóng)民群眾的切身利益得到保障，而且有利于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更有利于消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的隔閡，縮小城鄉(xiāng)之間的差距，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，也為全面建成小康社會(huì)提供了有力的保障，為實(shí)現(xiàn)偉大的“中國夢(mèng)”添磚加瓦。

[1] 郭 倩.宅基地流轉(zhuǎn)意愿綜述總結(jié)[J].企業(yè)導(dǎo)報(bào)，2013(13).

[2] 郭瓊蓮.我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度研究[D].綿陽：西南科技大學(xué)，2015.

[3] 姜振穎.改革完善我國農(nóng)村宅基地法律制度探究[J].河南社會(huì)科學(xué)，2015(11).

[4]郭明浩.論農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)的必要性和可行性[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2014(29).

[5] 吳春華.我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式探析 [D].福州：福建師范大學(xué)，2009.

[6] 章合運(yùn)，呂穎潔.新農(nóng)村建設(shè)背景下農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式的構(gòu)建[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2008(9).

[7] 張夢(mèng)琳.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式比較分析[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2014(4).