淺議地方立法中的利益協(xié)調(diào)問題

文 / 孫利娟

淺議地方立法中的利益協(xié)調(diào)問題

文 / 孫利娟

一、問題的提出

立法是整個(gè)法治的前提和基礎(chǔ)，關(guān)系到國家的社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在我國，法治觀念正逐步深入人心，人們對(duì)立法的關(guān)注不斷增加，地方立法由于直接關(guān)涉某區(qū)域內(nèi)某個(gè)利益集團(tuán)和相關(guān)群體與個(gè)體的利益關(guān)系，尤為引人關(guān)切。立法的本質(zhì)是利益調(diào)整，其終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全民利益的相對(duì)均衡。立法過程中的爭論、矛盾和各種主張都是某種利益的體現(xiàn)，能否妥善處理好各種利益關(guān)系，是立法后能否順利實(shí)施的關(guān)鍵，對(duì)利益協(xié)調(diào)影響立法的途徑、方式以及利弊分析是對(duì)立法深層次學(xué)術(shù)研究的內(nèi)容之一，也是地方立法部門必須面對(duì)和關(guān)注的領(lǐng)域。與利益協(xié)調(diào)問題對(duì)立法過程產(chǎn)生的巨大影響不相適應(yīng)的是，目前對(duì)立法工作尤其是對(duì)地方立法工作關(guān)注還是過多的停留在立法程序、立法質(zhì)量等立法工作的靜態(tài)表象的分析上，還缺乏對(duì)立法行為背后利益訴求和主張的深入分析與研究，根據(jù)地方立法工作的實(shí)際情況，借鑒學(xué)術(shù)研究的相關(guān)成果，對(duì)地方立法中的利益協(xié)調(diào)的實(shí)際做法和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)，對(duì)于深刻認(rèn)識(shí)和分析立法行為，對(duì)于真正推動(dòng)地方立法工作水平的提高具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。

二、地方立法利益協(xié)調(diào)面臨的障礙分析

近年來，地方立法機(jī)關(guān)在推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法方面邁出了重要步伐，立法的透明度、公開化、民主化顯著增強(qiáng)，社會(huì)公眾參與立法途徑明顯拓寬，通過公開立法規(guī)劃、立法計(jì)劃和法律法規(guī)草案征求意見，召開立法聽證會(huì)、座談會(huì)，公民旁聽，問卷調(diào)查等形式，廣大人民群眾能夠積極有效地參與立法活動(dòng)，立法的社會(huì)參與面不斷擴(kuò)大，人民群眾有了眾多的利益表達(dá)渠道，社會(huì)公眾意志在立法中得到了重視。同時(shí)通過立法規(guī)劃、計(jì)劃、立項(xiàng)論證、起草、審議、評(píng)估等機(jī)制的完善以及專家參與立法、建立專家咨詢制度等形式，立法的科學(xué)化水平也有了明顯提高。應(yīng)當(dāng)說立法中利益表達(dá)、協(xié)調(diào)機(jī)制的基本框架已經(jīng)初步構(gòu)建起來，在一些立法項(xiàng)目中不同利益的平衡和協(xié)調(diào)得到了相對(duì)較好地處理。當(dāng)前，與民眾參與立法的愿望、利益訴求的強(qiáng)烈期望、利益結(jié)構(gòu)的復(fù)雜矛盾相比，地方立法在利益表達(dá)、協(xié)調(diào)方面還存在明顯不足，突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：

1.利益訴求表達(dá)的隱形化。目前，雖然民主立法大大推進(jìn)，但是立法過程的公開、透明度還難以完全適應(yīng)社會(huì)的需求，社會(huì)公眾了解和參與立法過程的程度還不夠。由于立法過程還不夠完全公開，導(dǎo)致立法過程的利益表達(dá)和訴求活動(dòng)很多處于隱形狀態(tài)中，利益主體的活動(dòng)被隱藏在立法的表面程序之下，以非正式的方式發(fā)揮作用。比如關(guān)于限制燃放煙花爆竹的規(guī)定，除了支持

限放者和反對(duì)限放者兩方在精神文化需求、安寧權(quán)利等相對(duì)立的觀點(diǎn)和要求之外，此項(xiàng)立法中潛在的最大受益群體是煙花制造者和銷售者，放開限制的時(shí)間、地域范圍和銷售方式、管理方式的變化對(duì)這部分群體的經(jīng)濟(jì)利益具有直接的影響。但是，他們往往只在內(nèi)部討論會(huì)上提出意見或者通過煙花銷售監(jiān)管部門的渠道反映自己的意見，并且這種意見被采納的程度往往高于一般公眾的意見，但在公開討論、媒體報(bào)道以及立法聽證會(huì)上，他們卻是沒有公開出現(xiàn)，很多人可能也不知道他們在立法中發(fā)揮的作用和影響力。又如關(guān)于禁止吸煙的立法中，也不僅僅是吸煙者與不吸煙者的對(duì)立，還存在煙草生產(chǎn)者與銷售者的利益問題，但在立法討論中，這部分群體也不是焦點(diǎn)所在。由于部分利益主體的隱形，導(dǎo)致與之相對(duì)的利益群體難以實(shí)現(xiàn)正面的辯論和溝通，難以達(dá)成真正妥協(xié)，形成更為穩(wěn)妥的公平方案。

2.強(qiáng)勢群體與弱勢群體在利益表達(dá)和影響立法的能力上存在明顯差距，弱勢群體利益保護(hù)存在困難。隨著社會(huì)利益群體的分化，我國已經(jīng)在事實(shí)上形成了強(qiáng)勢利益群體與弱勢利益群體的劃分。目前，強(qiáng)勢利益群體在經(jīng)濟(jì)、政治地位和社會(huì)輿論控制能力都明顯超過弱勢利益群體。在一些立法中，他們會(huì)爭權(quán)奪利，拼命維護(hù)自己的利益。在某些領(lǐng)域，他們在享受著壟斷利潤的同時(shí)又通過法律上的便利保護(hù)自己的利益，限制著同類事業(yè)的發(fā)展?！般y行加證保、兩電加煙草、兩油加外貿(mào)、掃地的也不少”的民謠辛辣地諷刺著這種不合理的現(xiàn)象。又如房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)每每就房價(jià)、地價(jià)等問題的發(fā)言不斷在輿論中引起軒然大波，但依然難以改變房價(jià)的現(xiàn)實(shí)。由于我國經(jīng)濟(jì)法律制度的不完善，壟斷性行業(yè)及其主管部門制訂的規(guī)章和慣例都在事實(shí)上發(fā)揮著法律的調(diào)整作用，在制定新的法律、法規(guī)時(shí)有時(shí)只能默認(rèn)現(xiàn)實(shí)或者照搬某些規(guī)定。與此相對(duì)應(yīng)的是，絕大多數(shù)處于社會(huì)較低層次的利益群體還缺乏代表組織和代言人，他們沒有自己的利益訴求渠道，尤其是近年來處境越來越艱難的農(nóng)民、下崗工人，以及被稱為邊緣人的“閑散人群”，他們才是立法和政府決策過程中需要予以特別關(guān)注的對(duì)象。但是，在很多情況下，他們幾乎成為改革開放的犧牲品，在媒體上缺少他們的意見和聲音，在代表機(jī)構(gòu)里缺乏代言人，在涉及其利益時(shí)缺乏有效的意志表達(dá)渠道，導(dǎo)致在一些立法中利益得不到有效保護(hù)。

3.政府、立法機(jī)關(guān)進(jìn)行利益協(xié)調(diào)的意識(shí)和能力不足。無論是政府還是作為立法機(jī)關(guān)的人大及其常委會(huì)，還沒有完全適應(yīng)立法過程中利益表達(dá)和溝通協(xié)調(diào)帶來的挑戰(zhàn)，在很大程度上靠過往的慣性維系立法的運(yùn)作。無論是立法的理論、制度還是實(shí)踐，對(duì)于多元利益博弈及其均衡都缺乏足夠的重視，立法過程中表現(xiàn)出積極的職權(quán)主義傾向，立法還被視為國家為公共利益進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的過程，立法者是否立法、如何立法單方面取決于立法機(jī)關(guān)的決策和領(lǐng)導(dǎo)者的決心。立法機(jī)關(guān)的實(shí)際操作模式還是過去的完全包辦式，從立法規(guī)劃、立法計(jì)劃的確定，到法案的起草、提案、審議等各個(gè)階段的活動(dòng)，基本上都在國家機(jī)關(guān)的層面內(nèi)封閉運(yùn)行，立法機(jī)關(guān)還不善于或者不愿意面對(duì)不同群體的利益訴求?，F(xiàn)有的立法公開也基本屬于單方面“施舍性”的給予，缺乏雙向溝通機(jī)制，決策過程不透明。而在具體問題的解決上，還缺乏妥協(xié)妥善處理的能力，在一些問題的決策上有時(shí)依然存在非此即彼的極端化處理，缺乏利益補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)于一些平等主體之間的利益協(xié)調(diào)，本應(yīng)當(dāng)通過主體自我協(xié)商、基層自治等方式進(jìn)行協(xié)調(diào)處理，但由于缺乏社會(huì)自治的氛圍和基礎(chǔ)，最終以行政權(quán)力的強(qiáng)制介入和行政處理作為解決方式，但實(shí)施效果最終證明這種方式是無效的。

三、地方立法中利益協(xié)調(diào)問題的解決路徑

（一）地方立法的價(jià)值取向要符合基本利益的排序

1.生命利益。生命利益，這是最重要的利益，包括人身不受傷害和殺害的利益。包括生命利益和健康利益。生命是自然人享有一切利益的前提，自然人的一切利益均需依附在生命上，生命消亡或受損害會(huì)導(dǎo)致自然人利益消亡、減損，因此，生命利益優(yōu)先于其他利益在邏輯上是順理成章的事情，無疑應(yīng)該是顯見程度最高的利益。因此，我們說，在基本利益中，生命健康權(quán)是最本源的利益，高居利益位階的頂端。生命利益具有以下特性：一是優(yōu)先性。生命利益在與其他利益相沖突時(shí)，處于較高的位階，即使為了社會(huì)公共利益，個(gè)人生命利益也不能“委曲求全”，成就社會(huì)公共利益。特別要指出的是，一般情形下生命利益都具有優(yōu)先性。當(dāng)然，人是復(fù)雜的高等級(jí)生物，有自我的價(jià)值觀和人生觀，在有些人的眼里，生命權(quán)并非絕對(duì)優(yōu)位，所謂“生命誠可貴，愛情價(jià)更高，若為自由故，兩者皆可拋”，也因道出對(duì)利益的取舍判斷，引發(fā)人們的共鳴，多年來傳誦至今。二是絕對(duì)平等性。生命利益不存在質(zhì)的差別，自然人的生命利益處于同樣等級(jí)，都是平等的。不僅是每一個(gè)體之間的生命利益是平等，就是單個(gè)的生命利益與多數(shù)人的生命利益相比，兩者也是平等的，無法言說誰更珍貴些。因此，不能做出這樣的利益取舍，即為了大多數(shù)人的生命利益犧牲某個(gè)個(gè)體的生命。

2.自由利益。自由利益是公民按照自己的意志進(jìn)行活動(dòng)的利益，既包括身體自由，也包括精神自由。身體自由即運(yùn)動(dòng)的自由，是指公民按照自己的意志和利益，在法定范圍內(nèi)作為或不作為的狀態(tài)，包括結(jié)社自由和活動(dòng)自由、遷移自由；精神自由即決定意思的自由，是指公民按照自己的意志和利益，在法定范圍內(nèi)自主思維的狀態(tài)。包括思想自由、言論自由、宗教自由。為我國學(xué)者趙汀陽指出：“人不僅是一個(gè)自然存在，而且是一個(gè)自由存在，存在與自由是不可分的”。學(xué)者吳經(jīng)熊也講：“我不說自由意志就是道德；但自由意志是一切道德，一切人格的生死關(guān)鍵，和必備條件”。法律上的自由就是每一個(gè)公民都可以不受約束地做法律允許做的事情，擁有行使權(quán)利的自由。至于義務(wù)也好、責(zé)任也罷，都是權(quán)利的衍伸。一般而言，自由代表了最本質(zhì)的人性，處于法的利益的頂端，優(yōu)先于其他利益。對(duì)于這一點(diǎn)，我國憲法三十四到三十七條將自由利益優(yōu)先其他利益就是最好的佐證。

言論自由屬于人格利益，經(jīng)常和肖像、名譽(yù)等其他人格利益發(fā)生沖突。蘇力認(rèn)為“言論自由具有被規(guī)定為憲法的基本權(quán)利的制度效益，不僅屬于基本利益，更重要在于對(duì)社會(huì)貢獻(xiàn)巨大，因此，比肖像、名譽(yù)等人格利益更為重要，主張言論自由應(yīng)當(dāng)優(yōu)先配置?！钡?，言論自由并不是絕對(duì)利益，無論何種制度的國家、地區(qū)，在配置言論自由利益時(shí)，都在法律和其他權(quán)威文件上或者在事實(shí)上加以一定的限制?！盀槭裁催M(jìn)行限制？當(dāng)正義的眼睛檢視著所有利益，力圖平衡所有利益時(shí)，自由有時(shí)候也要往后退一步，這正應(yīng)了盧梭的那句名言：“人生而自由，但無往不在枷鎖中”。

特別要指出的是遷移自由利益。一般認(rèn)為，遷徙自由是指“自由地在國內(nèi)進(jìn)行遷移和依法出入境”。在當(dāng)代中國，對(duì)最大多數(shù)老百姓最具意義的是在國內(nèi)“遷出”和“遷入”的自由?！斑w出”自由目前來講，已經(jīng)沒有太大問題，立法者要深刻意識(shí)到，以城市化為路徑解決中國當(dāng)下的發(fā)展問題，是現(xiàn)階段改革能夠深入進(jìn)行的動(dòng)力所在，也是改革開放到一定程度必然要經(jīng)歷的階段。這一過程中，遷入地的立法者在利益衡量的過程中妥善處理好農(nóng)民工群體、外來人群群體在融入遷入地過程中出現(xiàn)的問題，克服狹隘的地方保護(hù)主義意識(shí)，以博大的胸懷來接受逐步城鎮(zhèn)化的農(nóng)村人口，對(duì)所轄地居民實(shí)行全員管理，提供平等公共服務(wù)。當(dāng)然，我們也可以從利益位階，即利益重要性的視角來考察，遷移自由在利益層次的位階里，屬于人身自由，是僅次于生命利益的自由利益，是要在利益衡量過程中予以高度重視和關(guān)注的利益。

3.生存利益。生存利益不包括生命利益。因?yàn)楸疚囊褜?duì)生命利益形成確定概念，生存利益，是指人在生命利益的基礎(chǔ)上生命得以延續(xù)的利益，即人作為人應(yīng)當(dāng)具備的基本的生存條件，包括：基本環(huán)境利益，基本財(cái)產(chǎn)利益以及勞動(dòng)(經(jīng)營)利益、接受義務(wù)教育的利益以及獲得社會(huì)保障的利益。這三方面的利益在位階上并無上下高低之分，很難區(qū)分誰優(yōu)于誰，誰高于誰，在層面上是平等的。

（1）基本環(huán)境利益。有關(guān)人類可以延續(xù)生命所必須的基本環(huán)境要求就可以稱之為基本環(huán)境利益，包括不受污染的空氣、水和土地方面的利益。我國目前處于環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益沖突最為嚴(yán)重的時(shí)期。政府由于對(duì)發(fā)展片面性認(rèn)識(shí)，在維護(hù)和衡平環(huán)境公益與經(jīng)濟(jì)公益時(shí)往往表現(xiàn)出對(duì)經(jīng)濟(jì)利益過分強(qiáng)調(diào)和倚重，導(dǎo)致環(huán)境公害發(fā)生，同時(shí)由于環(huán)境利益受損的危害性，需要一個(gè)較長的周期才能得以體現(xiàn)，出于眼前利益的考量，我們的地方立法低估了環(huán)境利益的重要性。但是，現(xiàn)在越來越多嚴(yán)峻的事例擺在我們面前，生存利益受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。如何正確看待基本環(huán)境利益的重要性，平衡其與經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系，這是地方立法利益衡量需要面對(duì)的重要挑戰(zhàn)。

（2）基本財(cái)產(chǎn)利益?；矩?cái)產(chǎn)利益是“人的生命健康賴以存在的基本物質(zhì)利益，包括衣、食、住、行等方面的基本物質(zhì)保障”。換言之，人們通過基本財(cái)產(chǎn)利益來獲取衣、食、住、行方面的基本物質(zhì)保障，從而保證自身的生存與發(fā)展。反過來講，作為社會(huì)基本公共產(chǎn)品的食物、衣物、住房、通行利益，必須確保其安全性和必需性。

（3）基本勞動(dòng)利益、接受義務(wù)教育的利益以及獲得社會(huì)保障的利益?；緞趧?dòng)是獲取基本財(cái)產(chǎn)利益的合法手段，勞動(dòng)利益屬于生存利益無疑。同時(shí)，當(dāng)今社會(huì)，受到必要教育(義務(wù)教育)，獲取基本勞動(dòng)素質(zhì)和技能，是現(xiàn)代公民享受物質(zhì)文明和精神文明的一種直接需求，也是進(jìn)入社會(huì)謀生的基本前提，和人的生存緊密相關(guān)，因此，也是一種生存利益。實(shí)際上社會(huì)中總有一些人群無法依靠自己的能力獲得基本的生存條件，公民在年老、疾病、失業(yè)等情況面臨生活困難時(shí)就有獲得國家或社會(huì)予以物質(zhì)保障的利益。要強(qiáng)調(diào)指出的是，談及勞動(dòng)利益時(shí)，還附帶休息利益，是勞動(dòng)者繼續(xù)勞動(dòng)的重要條件，它體現(xiàn)了人的基本生存需要，是實(shí)現(xiàn)個(gè)人人身自由的需要，勞動(dòng)者可以追求個(gè)人發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人生目的，具有生存利益屬性。休息利益主要包括兩方面的內(nèi)容：對(duì)工作時(shí)間的限制和對(duì)休息時(shí)間的保障，勞動(dòng)者是這項(xiàng)利益的享有者，用人單位是保障勞動(dòng)者休息利益實(shí)現(xiàn)的義務(wù)人。

4.人身利益。人身利益是指人格利益與身份利益的合稱，是指人所享有的，與其人身不可分離而無直接財(cái)產(chǎn)內(nèi)容的利益，人身利益又可分為人格利益和身份利益。人格利益包括生命健康、自由、姓名、名稱、肖像、名譽(yù)、隱私和婚姻自主等人生方面享有的利益；身份利益則包括公民因獲得一定的社會(huì)身份享有的利益，包括榮譽(yù)、配偶、親屬等利益。由于人身利益中的生命健康利益及自由利益具有更為基礎(chǔ)利益的性質(zhì)，這里所稱的人身利益是將生命健康利益及自由利益剔除出去的其他人身利益。公民享有人格尊嚴(yán)利益，獲得社會(huì)和他人尊重，不受傷害。公民的尊嚴(yán)利益來自公民個(gè)體本身，但須獲得社會(huì)的認(rèn)可和尊重。此外，人身利益里還包含一般政治利益。這里的政治利益之所以稱之為“一般”，也是指除自由利益以外的政治利益，主要包括選舉利益與被選舉利益、監(jiān)督利益、控告利益、申訴利益、批評(píng)利益、知情利益等等。公民的政治利益既是民主與專制的區(qū)別之一，也是現(xiàn)代民主法治國家的應(yīng)有之意，所以被列為基本利益的范疇。

（二）增強(qiáng)立法的民主化、科學(xué)化，確保利益平衡

1.擴(kuò)大地方立法草案來源，增加立法公開透明程序。要建立完善的立法信息公開制度。立法信息公開一方面可以減少民眾參與立法的信息收集成本，提高民眾參與立法的熱情；另一方面，也可以使民眾有效地監(jiān)督政府部門在整個(gè)立法中的行為，對(duì)各部門在立法中的自利行為有遏制作用。要進(jìn)一步推進(jìn)民主立法，擴(kuò)大公民參與立法的渠道。在地方立法征求意見過程中，注意發(fā)揮利益群體及其代言人的作用，重點(diǎn)關(guān)注在當(dāng)前社會(huì)條件下屬于弱勢的利益群體的表達(dá)意見的途徑的有效性問題，要通過修改有關(guān)法律法規(guī)、完善立法程序，充分發(fā)揮其代言組織的作用。要加大扶持與促進(jìn)力度，不斷培育、壯大社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織的力量。

2.進(jìn)一步增強(qiáng)政府、立法機(jī)關(guān)對(duì)利益的整合能力。個(gè)人或者團(tuán)體的利益和意見表達(dá)與公共意志的形成是兩回事。從個(gè)人意見到公眾意見是政府整合功能的體現(xiàn)，形成國家意志，是立法機(jī)關(guān)職能的體現(xiàn)。政府和立法機(jī)關(guān)要對(duì)各種利益進(jìn)行中立性的分辨，政府要善于區(qū)分政治利益與法律利益、公共利益與私人利益、真利益和假利益?！凹媛爠t明，偏聽則暗”則最簡約地表達(dá)了溝通程序的功能。立法過程中寬容地吸納不同利益主體的意見，使其沿著正當(dāng)?shù)某绦蜍壍肋\(yùn)作，既是立法機(jī)關(guān)義不容辭的責(zé)任，也是社會(huì)管理水平高低的標(biāo)志。

3.進(jìn)一步完善代表結(jié)構(gòu)，提高代表的民意代言能力，改善立法審議程序，建立立法審議中的辯論機(jī)制，使各種利益訴求在法定立法審議過程中得到體現(xiàn)和解決。

4.在立法過程中注意發(fā)揮新聞媒體的宣傳和引導(dǎo)作用，使立法過程得到社會(huì)關(guān)注，使未能有效發(fā)掘的利益訴求得到充分表達(dá)，為法律法規(guī)的順利實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，同時(shí)還要注意把握新聞宣傳的規(guī)律和界限，防止立法受到新聞媒體的不正確引導(dǎo)和牽制。

（作者單位：江蘇蒼梧律師事務(wù)所）