深化改革需要辯證處理好十個(gè)關(guān)系

范恒山

·名 人 觀 察·

深化改革需要辯證處理好十個(gè)關(guān)系

范恒山

黨的十八大作出了全面深化改革的戰(zhàn)略部署，十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步作出了相關(guān)決定，近年來國家出臺(tái)了一系列改革規(guī)劃和方案，內(nèi)容涉及到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)和黨的建設(shè)等各個(gè)方面，一些改革取得了積極的成效。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，全面深化改革的目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。但改革本身不是目的，深化改革的目的是要促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展、推進(jìn)國家的現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)全體人民的共同富裕。確保改革達(dá)此目標(biāo)和目的，在改革的內(nèi)容選擇、方案設(shè)計(jì)、推進(jìn)方式、操作力度、落實(shí)機(jī)制及檢查評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)都要正確處理和科學(xué)把握。最近習(xí)近平總書記在主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第30次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善思路、突出重點(diǎn)，提高改革整體效能，擴(kuò)大改革受益面。按照這一要求，圍繞改革所涉及到的各個(gè)環(huán)節(jié)，需要辯證處理好如下十個(gè)方面的關(guān)系。

第一,系統(tǒng)配套與突出重點(diǎn)。改革需要系統(tǒng)配套。其一，全面深化改革本身就體現(xiàn)著改革系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的內(nèi)涵；其二，改革處于攻堅(jiān)階段，單兵突進(jìn)難以取得成功，任何一項(xiàng)改革的有效推進(jìn)都有賴于其他改革的協(xié)同與支撐，許多改革事項(xiàng)是互為條件的；其三，改革越向前深入，越是到框架完善和內(nèi)容集成階段，系統(tǒng)配套要求越強(qiáng)，但系統(tǒng)配套仍然要突出重點(diǎn)。這是因?yàn)椋阂皇撬^系統(tǒng)配套并不是面面俱到和同步推進(jìn)，而是要求：在方案設(shè)計(jì)上要考慮相關(guān)改革事項(xiàng)的協(xié)同、在操作中要推進(jìn)相關(guān)性較強(qiáng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，而不是胡子眉毛一把抓。與此同時(shí)，在具體推進(jìn)時(shí)還要把握好各項(xiàng)改革出臺(tái)的最佳時(shí)機(jī)。二是精力、財(cái)力物力和社會(huì)定力等因素制約，使改革不能夠事無巨細(xì)一起推進(jìn)。三是抓那些牽一發(fā)動(dòng)全身的關(guān)鍵性改革，可以起到提綱挈領(lǐng)、系統(tǒng)配套的效果。要認(rèn)識(shí)到面面俱到、輕重不分的改革，不僅不是系統(tǒng)配套的改革，還可能是碎片化、分散化的改革，而這樣的改革會(huì)影響到改革的整體深入和關(guān)鍵性改革的及時(shí)推進(jìn)。要梳理改革的實(shí)踐進(jìn)展、研究改革的邏輯關(guān)系，突出推出那些相互關(guān)聯(lián)的重大的關(guān)鍵性的改革舉措。

第二，統(tǒng)一指導(dǎo)與分層決策。從總體上說，改革是關(guān)乎全局、體現(xiàn)方向、系統(tǒng)性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)性大的宏大創(chuàng)新工程，需要中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、整體把控和宏觀設(shè)計(jì)。但就改革內(nèi)容和實(shí)施效果而言，并不是所有的改革事項(xiàng)都要由中央政府及其部門來決策和設(shè)計(jì)。除總體謀劃、頂層設(shè)計(jì)外，那些關(guān)乎全局、涉及根本、風(fēng)險(xiǎn)較大的改革事項(xiàng)應(yīng)由中央政府決策；與現(xiàn)行法規(guī)有沖突，但有較強(qiáng)探索性的重要試驗(yàn)和試點(diǎn)也應(yīng)由中央政府決策。其他改革事項(xiàng)，特別是與地方事務(wù)密切相關(guān)的改革、地方處置更為熟悉精準(zhǔn)的改革，原則上應(yīng)該交由地方依據(jù)正向有利的原則進(jìn)行決策。這樣做有利于充分發(fā)揮中央和地方以及社會(huì)兩個(gè)方面推進(jìn)改革的積極性，也有利于上下一心把改革扎實(shí)推向前進(jìn)。

第三，部門負(fù)責(zé)與協(xié)調(diào)配合。從當(dāng)前情況看，部門負(fù)責(zé)涉及到兩個(gè)方面：一是制定改革方案，二是落實(shí)改革措施。在改革方案制定上，部門負(fù)責(zé)的優(yōu)勢(shì)是熟悉專業(yè)情況，缺陷是存在部門利益。因此，在由部門負(fù)責(zé)制定改革方案的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強(qiáng)適宜機(jī)構(gòu)在改革制定過程中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。同時(shí)應(yīng)堅(jiān)持各相關(guān)部門共同參與，廣泛聽取各方意見。在改革措施落實(shí)上，部門負(fù)責(zé)的優(yōu)勢(shì)是可以借助完整的內(nèi)部系統(tǒng)，缺陷則是勢(shì)單力薄。因此，需要強(qiáng)化部門間的配合，克服各自為政、各行其是的狀況，切實(shí)排除“中梗阻”，防止改革措施因?yàn)椤拔覄?dòng)你不動(dòng)、你動(dòng)他不動(dòng)”而實(shí)際出不了部門、落不到實(shí)處的問題。

第四，積極借鑒與立足國情。改革需要積極借鑒，尤其要積極借鑒那些經(jīng)過提煉總結(jié)、普遍認(rèn)同、適應(yīng)性較強(qiáng)的做法，但任何借鑒都不可以盲目照搬照抄、依單全收。對(duì)于國外的一些做法要認(rèn)真甄別分析，不僅要看效果，還要看實(shí)施的環(huán)境和條件。事實(shí)上，并不存在著拿來就可以使用的放之四海皆準(zhǔn)的做法和經(jīng)驗(yàn)。國外許多成功的做法，往往也是依據(jù)自己的國情和實(shí)際條件創(chuàng)造或建設(shè)的，最為發(fā)達(dá)的美國也是如此，其很多做法是從美國自己的國情和實(shí)際出發(fā)的。所以，不能把國外的做法與經(jīng)驗(yàn)簡單地理解為國際規(guī)則，美國創(chuàng)造的也不是。比如在私募股權(quán)(PE)、股權(quán)投資、證券市場(chǎng)監(jiān)管等方面，借鑒外國經(jīng)驗(yàn)時(shí)，一定要從中國的實(shí)際出發(fā)。改革實(shí)踐和其他方面的實(shí)踐已經(jīng)無數(shù)次證明，照搬照套必然失敗或付出沉重代價(jià)，只有把國際上較為通行的做法或多年來已經(jīng)形成的慣例與中國具體國情區(qū)情結(jié)合起來，才可以取得成功或?qū)崿F(xiàn)積極的效果。

第五，專家意愿與群眾意見。改革事項(xiàng)的選擇和方案的制定往往是專家主導(dǎo)的，但專家主導(dǎo)不能唯自己意愿是奪。專家定策必須“接地氣”，必須充分考慮到中國的實(shí)際情況、必須積極體現(xiàn)廣大人民群眾的需要和訴求。為使改革內(nèi)容選擇和方案制定具有可操作性并體現(xiàn)有效性，有兩個(gè)條件需要保障：一是專家隊(duì)伍知識(shí)結(jié)構(gòu)的完備性，包括熟悉中國的國情與區(qū)情，而這種比較完備的知識(shí)結(jié)構(gòu)能夠保障專家們制定方案時(shí)不會(huì)簡單按理想行事，也不會(huì)囫圇吞棗、食洋不化。二是廣泛聽取人民群眾的意見，不可自彈自唱、閉門造車。現(xiàn)實(shí)生活中有一些改革方案書卷氣較足、洋味很重，充滿理想主義色彩和晦澀難解的語言，老百姓看不懂，操作者不明白，且距離中國具體實(shí)際較遠(yuǎn)。這樣的改革方案不會(huì)有人過多的關(guān)心，也不會(huì)得到扎實(shí)有效的落實(shí)，其不良后果在制定之時(shí)實(shí)際上就能認(rèn)定。與此聯(lián)系的一個(gè)問題是：一些改革方案以內(nèi)容敏感、容易引起不良社會(huì)后果而采取封閉的方式制定，用保密作為一種硬理由來阻擋公開征求人民群眾意見，這樣做其實(shí)是似是而非的。其一，涉及到大眾利益的改革方案最終是要由人民群眾來實(shí)踐或?qū)嵤┑?，開門聽取意見的過程，既是一個(gè)科學(xué)制定方案的過程，也是一個(gè)尋求共識(shí)提高人民群眾心理承受能力的過程。其二，目前許多封閉制策的改革方案最終是要公布于眾的，聽取群眾意見不過是把結(jié)果公開變成了過程公開，但結(jié)果公開還是過程公開對(duì)于方案制定的科學(xué)性和實(shí)施結(jié)果的有效性會(huì)有很大的反差。其三，廣泛征求人民群眾意見并不褫奪專家的最后決策，但在集思廣益基礎(chǔ)上的專家決策無疑會(huì)比封閉狀態(tài)下的專家決策來得更周全、更公正和更務(wù)實(shí)。其四，涉及到國家安全和殊為敏感的事項(xiàng)是可以通過適當(dāng)方式進(jìn)行處置和屏蔽的?？傊畱?yīng)當(dāng)把改革方案的公開制定或公開征求人民群眾意見作為一種常態(tài)，把封閉制定相關(guān)改革方案作為一種特例，嚴(yán)格限制其數(shù)量。比如像股票市場(chǎng)的運(yùn)行及其監(jiān)管涉及到眾多人的利益，出臺(tái)相關(guān)政策和改革方案更應(yīng)事先聽取各個(gè)方面的意見，最好是公開征求意見。

第六，自身合理與外部經(jīng)濟(jì)。各項(xiàng)改革方案的制定，既要考慮其內(nèi)在系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性和邏輯關(guān)系的合理性，也要考慮其外溢效應(yīng)和正負(fù)性能，要準(zhǔn)確了解一些改革措施所具有的“雙刃”性質(zhì)，相應(yīng)采取應(yīng)對(duì)措施。換言之，其一，要把改革事項(xiàng)的外部經(jīng)濟(jì)性作為研究改革思路的一個(gè)重要內(nèi)容。其二，要把制定化解改革事項(xiàng)的外部不經(jīng)濟(jì)性的對(duì)策或預(yù)案作為制定改革方案的一個(gè)重要內(nèi)容。考慮到許多改革事項(xiàng)往往關(guān)系全局，注重這一點(diǎn)十分重要。需要強(qiáng)調(diào)的是，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)算應(yīng)盡可能量化，而應(yīng)對(duì)舉措的選擇應(yīng)盡可能實(shí)化。

第七，點(diǎn)上試驗(yàn)與面上推行。改革是創(chuàng)新創(chuàng)造，需要探索路徑；改革是突破突擊，需要測(cè)試風(fēng)險(xiǎn)。通過選擇合適的地區(qū)或單位，對(duì)難度較高、風(fēng)險(xiǎn)較大的改革事項(xiàng)開展先行試點(diǎn)試驗(yàn)，是推進(jìn)改革不斷深入開展和全面開展的良好路徑。點(diǎn)上的試驗(yàn)可以大幅度降低面上推行的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，可以大幅度降低制度和操作成本，還可以顯著提升改革的效率和效益。由點(diǎn)到面，先點(diǎn)后面，這是30多年來改革積累的一條重要經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持。

第八，部署改革與評(píng)估效果。切實(shí)解決重改革部署、輕督促改革落實(shí)、鮮于進(jìn)行改革效果考察評(píng)估的問題。把部署改革與檢查評(píng)估改革一致起來，有利于提升改革方案制定的科學(xué)性，解決改革方案數(shù)量多質(zhì)量低、改革效果不彰的問題；有利于推進(jìn)改革方案的落實(shí)落地，解決一些措施寫在紙上、停在口上的問題；也有利于降低改革的成本，從整體上提升改革的效益。與此同時(shí)，應(yīng)建立改革事項(xiàng)推進(jìn)的責(zé)任制度，探索建立科學(xué)的改革評(píng)估機(jī)制。特別應(yīng)重視第三方評(píng)估，依靠人民群眾、專業(yè)隊(duì)伍和輿論機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)改革措施效應(yīng)、督促改革任務(wù)落實(shí)。

第九，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與反思教訓(xùn)。改革是創(chuàng)新探索，在改革過程中取得積極成效和出現(xiàn)挫折失誤都屬正常狀態(tài)。改革是建立新的制度和規(guī)則體系，要保障改革向著正確方向前行并達(dá)到既定的建設(shè)目標(biāo)，需要不斷總結(jié)完善。在實(shí)際操作中，一些地區(qū)和單位往往習(xí)慣于總結(jié)成績，卻難于承認(rèn)挫折與失敗，往往講成績多說問題少，有的甚至把問題包裝成成績，在思想上存在著反思失誤就是否定改革的擔(dān)憂，存在著檢討問題就是抹殺自己成績的認(rèn)識(shí)。這不利于及時(shí)糾正偏差，會(huì)導(dǎo)致集腋成裘、積重難返、增加改革風(fēng)險(xiǎn)、提高改革成本、延誤改革進(jìn)程，不利于優(yōu)化改革的社會(huì)環(huán)境。增強(qiáng)人民群眾對(duì)改革艱巨性曲折性的理解與認(rèn)同，會(huì)吊高一些人群的期待感，也不利于疏解改革的邏輯紋理和演進(jìn)規(guī)律以更好地指導(dǎo)和推進(jìn)改革。在深改組第30次會(huì)議上，習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)要做好改革年度工作總結(jié)，既要講成績，也要說問題。這一要求十分明確，也十分重要。應(yīng)把客觀總結(jié)改革進(jìn)程作為推進(jìn)改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，及時(shí)“回頭看”，加強(qiáng)反思，把改革遇到的矛盾和問題搞清楚，把推進(jìn)改革中出現(xiàn)的失誤和挫折搞明白，把改革的發(fā)展規(guī)律、邏輯聯(lián)系和演進(jìn)方向搞清晰。

第十，探索創(chuàng)新與制度建設(shè)。要處理好“破”和“立”的關(guān)系，邊改革探索，邊總結(jié)反思；邊梳理提煉，邊建章立制。要把那些經(jīng)過實(shí)踐證明是成功的做法，通過規(guī)制加以體現(xiàn)，運(yùn)用法律確立。由點(diǎn)到面，循序漸進(jìn)，不斷調(diào)整完善，逐步建立起一套符合中國國情、反映國際化要求、有利于推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展和增進(jìn)人民福祉的新型制度體系。

(作者為國家發(fā)展和改革委員會(huì)副秘書長)

責(zé)任編輯：沈家文