借鑒國際經驗構建完善的兒童福利制度

田 帆 孫 熙

借鑒國際經驗構建完善的兒童福利制度

田 帆 孫 熙

在我國，留守兒童群體的數(shù)量十分龐大。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，留守兒童也逐漸成為我國轉型過程中突出的社會問題。實際上，我國對整個兒童沒有專門的兒童福利制度。美國和挪威兩個發(fā)達國家在兒童福利制度、兒童福利機構、兒童福利措施等方面的經驗，值得我國研究借鑒。在今后的工作中，我們應當明確制度建設方向、轉變兒童福利理念、完善兒童福利立法、設立專門的兒童福利機構并動員社會力量廣泛參與兒童福利事業(yè)。

留守兒童 兒童福利制度 國際經驗啟示

孫熙，北京航空航天大學人文社會科學學院科技哲學專業(yè)碩士研究生。

留守兒童處在世界觀、人生觀形成的重要時期，親情的缺失對他們造成了一系列的傷害與影響。在我國，留守兒童群體的數(shù)量十分龐大。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，留守兒童也逐漸成為我國轉型過程中的突出社會問題。實際上，我國不僅留守兒童問題突出，與發(fā)達國家相比對整個兒童問題的重視都是不夠的，盡管政府的很多工作涉及兒童福利，但并沒有專門的兒童福利制度。為了使我國少年兒童能夠更健康、快樂地成長，政府應當借鑒發(fā)達國家經驗，構建完善的兒童福利制度。

一、我國留守兒童問題的現(xiàn)狀及形成原因

(一)我國留守兒童的現(xiàn)狀

近年來，留守兒童自殺的事件頻發(fā)。2015年6月9日，貴州畢節(jié)七星關區(qū)田坎鄉(xiāng)4名留守兒童在家中疑似農藥中毒，經搶救無效死亡，再次引發(fā)了全社會的關注。除了自殺和意外傷害，留守兒童被性侵、猥褻的案例也十分常見，其心理狀況已經成為社會擔憂的焦點。

目前，我國流動家庭與留守家庭已經成為常態(tài)家庭模式。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國農村有留守兒童約6102.55萬，占農村兒童總數(shù)的37.7%，占全國兒童總數(shù)的21.88%，比2005年增加約242萬。調查顯示，從受教育情況看，6～11歲和12～14歲的農村留守兒童在校比例分別為96.49%和96.07%，表明他們絕大部分正在學校接受義務教育，農村留守學齡兒童義務教育總體狀況良好，但部分中西部地區(qū)的農村留守兒童受教育狀況相對較差。從生活狀況看，46.74%農村留守兒童的父母都外出，在這些孩子中，與祖父母一起居住的比例最高，占32.67%；有10.7%的留守兒童與其他人一起居??；而單獨居住的留守兒童高達205.7萬。一項北京大學學者對男子監(jiān)獄調研的結果顯示，服刑人員中有17%曾是留守兒童，其共同點包括情感缺失明顯、缺乏從家庭中得到價值觀塑造的機會。

(二)我國留守兒童問題形成的原因

首先，我國城鄉(xiāng)二元經濟結構的現(xiàn)狀是留守兒童形成的根本原因。當前，我國城市和農村人均收入水平差距較大。雖然我國不斷推進城鎮(zhèn)化建設，城鄉(xiāng)收入比例有所降低，但差距仍然存在。受經濟差距影響，大量農民為提高生活水平選擇外出務工。農民工以追求經濟為目的，經濟水平和消費能力難以承受在城市中供養(yǎng)孩子所需的住房、教育等負擔。再加上文化素質不高的農民工工作往往不穩(wěn)定，經常處于流轉狀態(tài)，難以在城市中撫養(yǎng)孩子。在這種背景下，大量農民工無奈之下只能將孩子留在農村。這些被家長單獨留在農村生活、接受教育的孩子成為了留守兒童。

其次，城鄉(xiāng)戶籍制度和教育制度是形成留守兒童的制度原因。中國的戶籍制度具有明顯二元特征，農村居民沒有在城市隨意定居的權力，同時子女受教育也存在很大限制。根據(jù)《義務教育法》規(guī)定，我國適齡兒童少年只有在其戶籍所在地才能享受國家所規(guī)定的義務教育，實行的是戶籍所在地就近入學原則。對于外出務工的農民工而言，如果讓自己的孩子在城市接受教育，往往要支付很高的費用?？傊?，這種制度上的不平等在一定程度上導致了留守兒童問題的產生。

最后，家庭和社會保護缺失是留守兒童問題形成的外部原因。由于缺乏有效的監(jiān)護和社會保護，留守兒童對突發(fā)狀況幾乎沒有應對能力，心理狀態(tài)也無法得到調適。因此既容易出現(xiàn)留守兒童觸電、溺水安全事件，也容易導致留守兒童心理問題的出現(xiàn)。隨著家長外出，家庭結構變得不完整。而基層政府如果沒有在社區(qū)層面采取某些措施，就會造成家庭和社會對兒童社會化承載的功能弱化，對兒童的教育存在相當?shù)娜笔КF(xiàn)象，導致留守兒童失足時有發(fā)生。

總之，從我國目前的情況看，國家發(fā)展改革委、財政部、教育部、民政部、衛(wèi)生部、公安部等部門的很多工作都涉及我國兒童的福利，但是與美國、日本、挪威等發(fā)達國家相比，還沒有形成專門的兒童福利制度。兒童是祖國的未來，要想真正實現(xiàn)中華民族的偉大復興，就要借鑒發(fā)達國家經驗，構建完善的兒童福利制度。

三、兒童福利事業(yè)的國際經驗

(一)美國的兒童福利事業(yè)

1.美國兒童福利制度的特點

美國是典型的自由主義福利國家，將市場機制參與收入分配放在了比較重要的位置，反對政府過多干預社會經濟活動。其兒童福利制度主要是在市場的福利供給基礎上，對特定問題兒童進行補救，帶有“殘補”的特征，國家社會福利總支出不高。家庭調查是美國確定兒童福利補助對象的重要手段，不同程度的問題兒童以及市場競爭中較為失敗的家庭是其補助的主要對象。

預防和處理兒童虐待忽視案件是美國兒童福利制度關注的主要焦點。從法律法規(guī)到各部門實施的具體項目，都與虐待忽視案件相關。聯(lián)邦政府用于提升兒童福利的經費，主要用途是兒童安置和案件處理。從建國至今，美國的兒童福利制度也經歷過不斷修正，而兒童利益最大化是修正背后貫穿的主線，政策制定首先會考慮兒童的安全和需求。

2.美國兒童福利行政機構設置及職能

美國兒童家庭署的主要任務是制定聯(lián)邦的方案規(guī)劃、為兒童提供專業(yè)服務，促進改善兒童、家庭以及社區(qū)的經濟和社會福祉。兒童家庭署隸屬于人類服務部，人類服務部又隸屬于衛(wèi)生及人類服務部。近幾年，美國聯(lián)邦政府的行政體制有了新的變革，在“兒童家庭署”之下與兒童福利相關的部門包括家庭扶助局，啟蒙方案計劃局，兒童、少年及家庭處，地區(qū)計劃執(zhí)行局；家庭扶助局下設兒童照顧局和貧困家庭短期扶助局，兒童、少年及家庭處內設有兒童局和家庭及少年服務局。

美國聯(lián)邦政府會為低收入和殘疾兒童提供經濟資助，通過經濟支持保障低收入家庭中兒童的健康和營養(yǎng)，為州政府提供大部分資金，用于州政府調查和處理兒童虐待忽視案件，包括為家庭提供服務或者必要情況下將兒童帶離家庭予以安置。聯(lián)邦法律為州和地區(qū)兒童局和兒童項目提供指導原則。

與聯(lián)邦機構設置相呼應，美國每個州都有兒童福利局。作為州兒童福利工作的行政管理部門，大多數(shù)州的兒童福利局是政府人力服務部的組成部門，也有少部分州的兒童福利局由州長直接領導。與聯(lián)邦政府相同，州的兒童福利局主要職責同樣是處理兒童遭受虐待和忽視的案件，在其內部有專門的兒童保護服務部門承擔這一職能。兒童福利局或者兒童保護服務部門的工作人員，會接收來自各部門的關于兒童可能受到虐待忽視的案件報告并對報告作出評估，最后根據(jù)評估結果采取行動。工作人員在接聽報告、調查、聽證以及最終做出兒童安置決定的整個階段，都會全程跟蹤處理案件進展。兒童福利局還會通過為寄養(yǎng)父母提供補貼等方式激勵更多的家庭成為收養(yǎng)家庭。

整體而言，美國兒童福利行政機構從聯(lián)邦政府的規(guī)劃領導到州政府的具體執(zhí)行，權責明確、效率極高，對經費的管理也非常嚴格。與此同時，美國政府的兒童福利行政部門與社會團體工作之間也能做到緊密結合、相輔相成，共同促進兒童福利事業(yè)發(fā)展。

3.美國兒童福利相關立法

美國直接與兒童福利相關的法律法規(guī)超過120項，其中1935 年頒布并實施至今的《社會安全法》規(guī)定的10項社會安全計劃中，孤兒補助、婦幼保健服務、殘疾兒童服務、一般兒童福利服務等4項都與兒童福利直接有關。

在美國1935年制訂的《社會保障法》中，創(chuàng)建了“對兒童的臨時援助項目”，為兒童依賴父母的家庭提供援助。該項目在1992年被重新命名為“對困難家庭的臨時援助項目”。1960年的《社會保障法》修正案提出對不具備獲得“困難家庭臨時援助”資格的人員提供幫助。1962年和1967年的《社會保障法》修正案又強調了對不適合兒童成長的家庭提供服務的重要性，也強調政府機構發(fā)現(xiàn)有兒童需要被帶離家庭時，應當向法院提出申請。

1974年美國頒布了《兒童虐待預防和處理法案》，該法案主要解決兩個問題：一是解決寄養(yǎng)兒童數(shù)量不斷增加的問題；二是改善各州的兒童案件處理程序。根據(jù)該法案，聯(lián)邦政府應當撥款給州政府，用于開展虐待兒童預防和處理工作，以減少被寄養(yǎng)兒童的數(shù)量。為了獲得聯(lián)邦政府的資助，法案要求各州必須確定虐待和忽視兒童的定義，建立虐待忽視兒童案件的調查、處理程序，確定強制報告義務。1984年美國國會又修改了該法案，將強制報告義務的范圍予以擴大。

美國國會于1980年通過了《收養(yǎng)協(xié)助和兒童福利法案》，這項法案的目的有兩個：一是通過加強前期預防措施避免兒童被帶離家庭；二是通過鼓勵兒童回到血緣父母身邊或者通過收養(yǎng)，為被寄養(yǎng)的兒童找到永久家庭。

總之，美國當代的兒童福利制度是根據(jù)立法建立的，總體構成各州根據(jù)聯(lián)邦州府的要求建立類似的兒童虐待忽視案件處理程序，同時側重對兒童長久安置方案。

4.具體措施

美國政府在兒童福利方面的措施主要可以分為三類：一是為低收入家庭中的兒童和殘疾兒童提供的經濟資助項目；二是改善兒童健康和營養(yǎng)狀況的經濟資助項目；三是與兒童虐待、忽視以及家庭有關的服務項目。其中，為低收入家庭中的兒童和殘疾兒童提供的經濟資助項目，主要是通過對貧困家庭的臨時援助和殘疾兒童附加保障收入兩個項目實施的；致力于改善兒童健康和營養(yǎng)狀況的經濟資助項目，主要包括一輛補助和州兒童健康保險項目、婦女嬰幼兒和兒童營養(yǎng)項目、食品券項目；與兒童虐待、忽視以及家庭有關的社會服務項目，由聯(lián)邦和州的立法共同規(guī)定，由州政府負責管理。

(二)挪威的兒童福利事業(yè)

1.挪威兒童福利制度的特點

挪威是標準的社會民主主義福利國家，“正義”和“幸?！笔瞧浒l(fā)展的主要理念，非常重視平等，認為各階層、群體的需求都應該得到充分滿足。該模式實行具有很強“普救”特點的救助政策，與工作表現(xiàn)等因素無關，對福利領取資格的限制也比較低，福利供給與市場的關聯(lián)程度很弱。社會福利制度是社會民主主義福利國家收入再分配的重要基礎，主要由政府來提供公共福利，公共福利的給付非?？犊Ｔ谶@種情況下，公共福利政策不僅通過財產調查式定額救助貧困線以下公民，還將供給擴展到了新中產階級，在貧困線以上的公民依據(jù)繳費實施社會保險制度保障滿足更高的需求，社會民主主義福利國家的這種福利模式也被稱為“人民福利”模式。

考慮到很多已滿18歲的青年并沒有達到完全成熟的程度，不能獨立工作，挪威兒童福利的具體目標人群不僅包括18歲以下未成年人，對于達到18歲的對象，還可以將措施或者提供的支持服務延伸到23歲。

2.挪威的兒童福利行政機構設置及職能

兒童與平等部，兒童、青少年以及家庭理事會和當?shù)貎和＠块T是挪威涉及兒童福利的主要部門。其中，中央政府一級全面負責兒童福利的機構是兒童與平等部，其部作出的決定由兒童、青少年以及家庭理事會負責執(zhí)行，同時兒童、青少年以及家庭理事會還要管理下級兒童福利管理機構并處理寄養(yǎng)家庭服務事項和基于家庭產生的其他服務事項。每個市都有一個兒童福利保護部門，主要職責為：對報告進行調查研究；為家庭提供建議；根據(jù)兒童福利法采取行政措施或者命令；向郡社會福利委員會提供關于處理具體案件的建議；執(zhí)行并監(jiān)督兒童福利措施。

3.挪威兒童福利立法

挪威新的《兒童福利法》是1992年實施的。該法律設計的范圍比較廣泛，包括支持父母在家庭內撫養(yǎng)的措施，兒童有特殊需要時，了解改善兒童狀況所需要的時間，采取廣泛措施給家庭和兒童提供安全的法律保護，避免被當?shù)芈殭嗖块T非法干預?！秲和＠ā纺軌蚴垢改噶私馑麄儞碛械囊幌盗袡嗬?，包括給父母提供值得信任的工作人員，父母能夠與他們接觸并反映需求，在兒童福利部門提出保護令時，父母可以獲得免費的法律幫助。因此，作為福利保障制度極其發(fā)達的典型國家，挪威的兒童福利法體現(xiàn)的是幫助和干預并重的特點，并不像很多國家的兒童立法一樣過于強調對父母的干預。主要用以當青少年兒童的生存狀況不佳時，“為他們的健康成長提供必要幫助”并“確保青少年兒童有一個安全的童年”。兒童福利工作中的優(yōu)先原則是確保青少年兒童的最佳利益。一般而言，孩子都是在親生父母身邊長大。這種生物標準形成了挪威關于孩子和父母之間關系的基礎立法規(guī)范。孩子的歸屬及其父母本身就構成了這一法案和服務的來源。兒童福利服務致力于確保家長用其自身最好的條件來照顧他們的孩子。這種服務具有預防性，即防止青少年兒童的成長環(huán)境不佳。同時，兒童福利服務努力確保青少年兒童在他們生活的社區(qū)環(huán)境里不被排擠。經濟和社會的發(fā)展使政府有能力提供一系列的福利服務，充分尊重兒童和父母的權力。

4.挪威兒童福利措施

挪威兒童福利部門采取的干預措施主要包括對家庭的支持措施以及對兒童的安置措施。

社工對兒童的支持、資金支持以及家庭監(jiān)督共同組成了對家庭的支持措施。兒童福利部門會針對家庭采取一系列家庭支持或者干預項目。這些項目包括對父母進行培訓，使他們知道如何保證兒童正常成長，如何了解以及引導兒童的行為；為3～6歲比較活躍的兒童的父母提供指導；開展父母管理孩子的培訓；對有問題的孩子進行行為糾正和系統(tǒng)治療。

兒童安置措施主要包括兩種類型的安置。一是臨時替代照顧措施。在一些情況下，父母可能會出現(xiàn)不能照顧兒童的情況，這時兒童福利部門可以將兒童送入機構或者寄養(yǎng)家庭中。但是兒童被安置后，兒童福利部門會定期來到兒童家庭中，評估父母等監(jiān)護人是否恢復了撫養(yǎng)兒童的能力。二是被帶離家庭的兒童安置。對于從家庭中被帶離的兒童，優(yōu)先考慮由親屬撫養(yǎng)。在沒有親屬撫養(yǎng)的情況下，兒童福利部門將他們送入兒童安置機構或者寄養(yǎng)家庭中撫養(yǎng)。但是大部分兒童會被送入寄養(yǎng)家庭，只有少部分孩子生活在福利機構中。

挪威的兒童福利措施中，兒童權力督察員制度是一個非常有特色的制度。兒童權力督察員辦公室根據(jù)議會的立法成立，兒童權力督察員是議會內閣制定的。根據(jù)法律規(guī)定，督察員有權要求兒童福利等相關部門提供需要的信息或者資料。擁有法定權力也是這種制度的一個重要優(yōu)勢。作為一個代表兒童利益的獨立機構，為保證兒童權力督察員行駛職權的獨立性，兒童權力督察員的任期為6年，不能連任。兒童權力督察員沒有執(zhí)法權，只能通過對現(xiàn)有立法或政策發(fā)表評論、與媒體接觸等方式促使政策制定者和實踐者更多地考慮兒童的利益，讓大眾更多地關注兒童狀況。

政策制定部門、接受個案投訴部門以及信息和對話部門，是兒童權力督察員辦公室的三個主要部門。兒童權力督察員辦公室對于接到投訴的個案非常重視，不僅指導其向相關部門求助，而且力圖通過這些個案發(fā)現(xiàn)問題、采取措施。兒童權力督察員的另一項重要職責是對兒童的整體情況進行考察，向聯(lián)合國兒童權力委員會提交全面報告，并不時建議聯(lián)合國兒童權力委員會要求挪威政府進一步改善兒童狀況。

四、國際經驗對我國兒童福利制度建設的啟示

(一)明確制度建設方向

福利國家模式是其福利制度體制建立的不同形態(tài)。關于福利國家模式不同的學者有不同的觀點，查理·蒂特馬斯(Richard Titmuss)按照政府設置福利制度所承擔的責任，將福利國家分為制度型福利國家和補缺型福利國家。制度型福利國家建立在普救主義原則上，指社會福利是一種基本的社會制度，強調由政府的福利計劃來解決各種社會問題，體現(xiàn)的是以政府為主的責任模式，福利是國家積極主動的一種政策選擇。補缺型福利國家?guī)в惺Ｓ嘈偷母＠贫饶Ｊ教卣?，體現(xiàn)的是以其他主體為主的責任模式。福利首先由其他主體(諸如市場、就業(yè)，家庭、社區(qū)等)來滿足人們的需求，在這些方式都無法滿足時，才由政府通過社會福利的方式解決。因此，剩余型福利模式是在出現(xiàn)問題的驅動下，政府為了解決社會問題、維護社會穩(wěn)定的前提下所做出的“迫不得已”的選擇。

在探索中國特色的兒童福利模式之前，我們首先應當對制度型模式和補缺型模式進行再一次討論。在兩種模式背后，暗含著關于一個國家發(fā)展進程中如何處理政府與市場關系的討論。制度型模式提倡政府的作用大一些，具有“普惠”的特點；而補缺型提倡市場的作用大一些，具有“殘補”的特點。國家在進行福利模式選擇時究竟該“普惠”還是該“殘補”，不應采取“一刀切”的做法。很多時候“普惠”和“殘補”都是相對概念，“普惠”代表一個國家福利的整體水平，“殘補”代表在此基礎上的覆蓋面。一個國家的經濟發(fā)展水平是其福利制度能達到什么樣的普惠程度的必要條件，而良好的制度建設是其殘補可及性的必要條件。

我國從改革開放至今，一方面市場的作用一直在不斷加大，未來一段時間更是要發(fā)揮市場的主導作用；另一方面我國依然是發(fā)展中國家，未來一段時間人均國內生產總值(GDP)也很難達到發(fā)達國家水平。在此現(xiàn)實條件下，我國兒童福利事業(yè)應當先完善制度建設，在“適度普惠”的基礎上不斷擴充殘補的項目，并建立“殘補”項目的動態(tài)調節(jié)機制。隨著我國未來經濟的不斷發(fā)展，“普惠”的程度也會不斷提升，屆時再對“殘補”進行不斷調整。

(二)轉變兒童福利理念

兒童是一個國家的未來和希望，我國要想實現(xiàn)中華民族偉大復興，就必須對兒童問題予以更高程度的重視，以“兒童利益最大化原則”作為我國兒童福利事業(yè)的核心原則。社會福利是促進社會公平正義的重要手段之一，通過社會福利實現(xiàn)社會公共產品的再分配，可以實現(xiàn)廣大人民群眾共同享受經濟發(fā)展和改革開放的成果。相對于整個社會尤其是成人來說，兒童群體本身就是弱勢群體，需要全社會的關懷、保護和支持。對兒童問題的重視，不僅僅是由政府主導的社會管理問題，更應當是全社會共同參與的社會治理問題，必須通過電臺、電視臺、網(wǎng)絡等媒體提高全民對保護兒童、關愛兒童的意識理念。

從美國、挪威兩個國家的經驗看，挪威政府一貫認為兒童生活在家庭中才能體現(xiàn)兒童利益最大化原則，美國的政策雖然在是否將兒童帶離父母及兒童要和父母在一起兩者之間存在爭議，但美國同樣有著極重的家庭觀念。我國兒童利益最大化的實現(xiàn)，可以家庭為切入點。在政府層面，應當制定更加傾斜于家庭的政策；在社會層面，應當提高全社會的家庭觀念，在全社會的共同努力下為兒童提供一個最適合成長的環(huán)境。

(三)完善兒童福利立法

法律是行政的主要保障，以兒童福利為中心的兒童福利法是兒童福利行政的主要保障。美國早在1935 年頒布并實施至今的《社會安全法》中，就明確整合了兒童福利制度體系，在法案中對主管兒童福利的行政機關、針對不同需要兒童的福利服務做了明確規(guī)定，為行政機關行使職能提供了明確的界限。

參考美國、挪威兩個國家在兒童福利立法方面的經驗，我國兒童福利制度的建設同樣需要專門的法律提供相應的保障。首先，應加速出臺《中華人民共和國兒童福利法》，該法案應當站在頂層設計的角度，從總體上明確規(guī)定兒童福利機構的實施主體、保障對象、運行程序等。在設計理念上，應將兒童視為發(fā)展的主體，視為擁有獨立人格的個人，明確規(guī)定兒童福利的基本思想和準則；在權責劃分上，應全面規(guī)定政府有關部門的職責和任務；在程序規(guī)定上，應具體提出有關事項的基本程序、運行流程、監(jiān)督機制以及違反規(guī)定的懲罰和處罰機制；最后，還應明確規(guī)定社會、家庭及父母對兒童應負的責任和義務。其次，要出臺與《兒童福利法》配套的實施細則，明確四個內容：一是對困境家庭、貧困家庭、單親家庭、服刑人員家庭、失業(yè)家庭中兒童的補助方式及額度；二是各類收養(yǎng)性福利措施的具體政策和規(guī)定；三是兒童福利機構的行業(yè)標準；四是兒童福利工作人員的職業(yè)道德標準。

(四)設立專門的兒童福利機構

在行政管理方面，西方發(fā)達國家都建立了一個強而有力的兒童福利行政主管機構，有組織、有系統(tǒng)地推進兒童福利工作。美國早在1954 年就在聯(lián)邦政府設立了美國兒童局，挪威有專門的兒童與平等事務部，從體制上保證了兒童福利的貫徹執(zhí)行，充分表明了這些國家對兒童福利的重視。我國兒童福利管理分散于民政部、教育部、婦聯(lián)以及司法等眾多部門中，為了使全國兒童都能享受到國家和政府的優(yōu)惠政策，降低兒童福利提供中的運行成本，有必要借鑒西方國家的做法并結合我國的實際，建立有效運行的兒童福利組織機構和工作分配機制，在全社會配合兒童福利部門和機構的力量，劃分部門的職能范圍、形成高效運轉的兒童福利運行機制。

應從中央政府到基層政府設立專門負責兒童福利事務的機構，各層級兒童福利機構履行自己的具體職責，形成自上而下、環(huán)節(jié)嚴密的兒童福利行政系統(tǒng)。把與兒童福利相關的決策權、領導權、管理權歸于一體。其他部門除履行自己職能外，凡涉及兒童福利事務，都由相應層級的兒童福利機構貫徹執(zhí)行。

在兒童福利機構的設立過程中，第一步應借鑒挪威的兒童權力督察員制度，在國務院設立兒童權力督察辦公室。為保證兒童權力督察辦公室能夠順暢的行使權力，辦公室的行政級別可考慮設為正局級。辦公室主任應對我國兒童福利及公共服務事業(yè)有充分了解，辦公室的成員應為10人左右，他們應具有不同的專業(yè)背景，如教育、心理、醫(yī)療、經濟學、社會學、政治學等。這樣可以使兒童權力督察員辦公室從各個方面廣泛地了解兒童的情況，包括兒童福利、家庭暴力、健康護理、學校用餐營養(yǎng)、青少年違法犯罪、離婚家庭中的兒童保護、新技術的發(fā)展對兒童的影響、與兒童溝通和對話的方式方法以及兒童文化。

兒童權力督察機構應當是獨立的機構，代表兒童的利益，不用賦予其正式的權力。其主要職能是對兒童問題展開調查以及與教育、民政、公安等部門進行協(xié)調。調查方面，辦公室的工作人員應與涉及兒童福利問題的相關部門主動聯(lián)系，通過這些部門與愿意傾訴的有家庭暴力、性侵害、父母服刑問題的兒童聯(lián)系，了解問題兒童的真實感受，搞清問題兒童的真正需要。協(xié)調工作方面，應當設立專門的網(wǎng)絡平臺以及熱線電話，將投訴案件介紹給其他部門，督促相關部門改善這種情況。兒童權力督察辦公室應當根據(jù)調查與協(xié)調情況定期形成調查報告，并向政府和社會公布，為全社會采取措施改善兒童狀況奠定基礎。應在兒童權力督察辦公室發(fā)展比較成熟，對涉及兒童問題有了詳細全面認識的基礎之上，設立中央和地方的兒童福利機構，并逐步完善全方面的兒童福利項目。

(五)動員社會力量廣泛參與兒童福利事業(yè)

從國際經驗看，在完善的兒童福利制度中，廣泛的社會力量參與是不可缺少的。站在公共服務的視角，發(fā)達國家在公共服務中引用競爭機制，采用市場化的運作，從而提高了公共服務的效率。這是在國際上興起于20世紀70年代的“新公共管理運動”的重要經驗。

我國公共服務在涉及兒童福利的教育、醫(yī)療、社會保障等領域中，民眾的參與度和積極性都有待提高，兒童福利供給方式的多元化有待進一步推進。可以借鑒發(fā)達國家的多元供給模式，通過在公共服務供給領域引入市場競爭機制，強調在政府監(jiān)管下，構建以政府、私營、第三方部門相互合作為基礎的公共服務新秩序，以實現(xiàn)三者之間角色的重新安排及功能互補，能夠更大程度發(fā)揮非政府力量在公共產品和公共服務供給中的作用，彌補政府供給的不足。在我國經濟發(fā)展新常態(tài)下，涉及兒童福利的公共服務供給還可以向社會投資者公開招標項目法人，通過財政補貼、特許經營、貸款貼息、優(yōu)惠政策等方式支持社會組織或其他社會力量興辦。還有一點需要特別指出的是，并非只有在營利性領域才能引入社會力量參與。在許多非營利性領域中，也有很多效用曲線中幫助他人、造福社會等偏好所占權重較大的“社會企業(yè)家”們對于慈善事業(yè)有著更大的興趣。

由于歷史傳統(tǒng)的不同，不同的國家兒童福利的體制也有種種差別。但是，其公共服務市場化的基本原則和精神仍然是近似的。也就是把兒童或家庭看作公共服務的“消費者”，把提供公共服務的機構看作“廠商”。由政府代表“消費者”，通過平等競爭，選擇最有效率的“廠商”，即選擇成本盡可能低、產出和質量盡可能高的服務機構。

為了實現(xiàn)這一目標，應當進行兩個方面的制度建設。

一是兒童福利的績效設計和績效評估制度。福利事業(yè)的投入通常并不難計量，但是其“產出”的估價，常常是非常復雜的技術問題。每個家庭的條件不同，兒童的成長環(huán)境也不同，其需求、偏好各不一樣，對于服務結果的感受和表達也各不相同。把不同的表達綜合成一個總體的結果，也就是給出一個群體的效用函數(shù)一直是經濟學中在理論上特別困難的問題?？冃гO計和評估就是尋找一種合理的、至少是可接受的方式，客觀地估價公共服務的結果。只有這樣，才能有效率地刺激兒童福利的供給。在這一過程中，必須要提高績效評估中的公平性和公開化，這是實現(xiàn)兒童福利最大化的重要環(huán)節(jié)。加強對兒童福利供給效果的評估工作，要求建立和完善專業(yè)評估機構，設計合理可行的評估指標，努力提高評估指標的系統(tǒng)性和科學性。政府要組織專家對現(xiàn)有的社會組織進行評估定級，按照相關規(guī)定，要求達到一定等級的社會組織才有資格承接政府的兒童福利項目。要重點培育和扶持行業(yè)協(xié)會、公益慈善組織以及社區(qū)社會組織。

二是嚴格招標投標制度。在醫(yī)療、教育等領域，要創(chuàng)造條件建立和完善有充分競爭機制的市場競爭，避免投標過程流于形式。要在市場準入和投標過程中，使社會中所有角色有平行競爭的機會，避免投標過程中出現(xiàn)官僚主義和以權謀私，逐步建立起發(fā)包方和承接方之間的契約關系。政府、企業(yè)、社會組織都要在平等的基礎上遵守契約，任何一方不得隨意變更合同。

在這些制度建設中，應當充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。在相關制度建設中，應當充分考慮人民群眾的看法，廣泛聽取人民群眾的意見，通過各種形式的聽證會了解民眾的想法。并加大宣傳力度，利用微博、微信等現(xiàn)代信息化科技手段建立兒童福利平臺，及時向群眾傳達相關信息，通過建立兒童福利熱線和兒童福利咨詢大廳等措施保證群眾的知情權。

1.段成榮、呂利丹、郭靜、王宗萍：《我國農村留守兒童生存和發(fā)展基本狀況——基于第六次人口普查數(shù)據(jù)的分析》，《人口學刊》2013年第3期。

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責任編輯：李 蕊

田帆，國家發(fā)展改革委社會發(fā)展研究所博士、助理研究員;