國家精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)地調(diào)研與思考

劉學(xué)敏

·宏 觀 經(jīng) 濟(jì)·

國家精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)地調(diào)研與思考

劉學(xué)敏

基于實(shí)地調(diào)研，認(rèn)為地方實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧與宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的經(jīng)濟(jì)周期密切相關(guān)；在當(dāng)前的形勢下，解決貧困問題最大的困難還是要頂住經(jīng)濟(jì)下行的壓力，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)能，確保實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，地方政府必須要有大的發(fā)展思路和規(guī)劃，這遠(yuǎn)比具體扶持一個(gè)農(nóng)戶的脫貧致富更重要也更有意義；基于“負(fù)所得稅”考慮，可以讓現(xiàn)行的精準(zhǔn)扶貧政策更“精準(zhǔn)”。通過實(shí)施“負(fù)所得稅”，可以催生貧困戶“自助”的動(dòng)力。

精準(zhǔn)扶貧 經(jīng)濟(jì)周期 區(qū)域發(fā)展規(guī)劃 負(fù)所得稅

經(jīng)過30多年的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，中國從一個(gè)貧窮落后的國家躍居世界第二大經(jīng)濟(jì)體，發(fā)展成果令世界高度關(guān)注。然而，在發(fā)展的過程中，區(qū)域發(fā)展不平衡、社會(huì)問題“觸點(diǎn)多、燃點(diǎn)低”、資源環(huán)境問題嚴(yán)峻也成為發(fā)展帶來的“副產(chǎn)品”，尤其是高速發(fā)展下的貧困問題更成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。如何才能實(shí)現(xiàn)“發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果人民共享”，成為執(zhí)政黨無法回避的嚴(yán)峻問題。

一、前 言

歷史發(fā)展到今天，高速發(fā)展的中國仍然存在眾多的貧困人口，2014年估算有7000多萬人，確實(shí)是社會(huì)治理面臨的重要難題。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)高度重視民生問題和扶貧開發(fā)工作，習(xí)近平總書記深刻地指出：“消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求；沒有農(nóng)村的小康，特別是沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全面建成小康社會(huì)?！北仨毧茖W(xué)謀劃好“十三五”時(shí)期扶貧開發(fā)工作，確保貧困人口到2020年如期全部脫貧。扶貧開發(fā)工作“貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”。扶貧路上，不能落下一個(gè)貧困家庭，不能丟下一個(gè)貧困群眾。當(dāng)前，國家投入巨大的財(cái)力和物力全面推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作，確保2020年在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下(2015年我國人均收入2800元)農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，徹底解決區(qū)域性整體貧困問題，全面建成小康社會(huì)。

為了把握各地扶貧攻堅(jiān)的進(jìn)程，考核省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作的成效，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組委托科研機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織，采取專項(xiàng)調(diào)查、抽樣調(diào)查和實(shí)地考察等方法，進(jìn)行第三方評估。2016年，中國科學(xué)院作為第三方評估單位，依托中國城鄉(xiāng)發(fā)展智庫聯(lián)盟，組建了有1190多人參加的隊(duì)伍，分為33個(gè)調(diào)研組，分赴22個(gè)省(直轄市、自治區(qū))，就各地的減貧成效、精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)退出、扶貧資金使用等進(jìn)行了調(diào)研和評估。評估組完成第三方評估抽查樣本2.12萬戶，完成3個(gè)貧困縣脫貧退出貧困人口普查總量1.54萬戶，完成了中西部113個(gè)貧困縣、600個(gè)貧困村、3.66萬貧困戶與脫貧戶的調(diào)查建庫工作，完成國家精準(zhǔn)扶貧成效第三方評估報(bào)告及22個(gè)分省報(bào)告、第三方評估技術(shù)方法與規(guī)范。筆者具體負(fù)責(zé)了山西省的第三方評估和調(diào)研工作，在實(shí)地調(diào)研中，對國家的精準(zhǔn)扶貧政策有了更加深入的理解。本文對精準(zhǔn)扶貧及相關(guān)問題作了一些思考，所舉例子都是調(diào)研中真實(shí)的所見所聞。

二、地方實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，與宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)周期密切相關(guān)

市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一個(gè)重要特征就是存在著經(jīng)濟(jì)周期，特別是在開放的經(jīng)濟(jì)條件和環(huán)境下，國際間的經(jīng)濟(jì)周期存在著相互間的傳遞和影響。經(jīng)濟(jì)周期是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)呈現(xiàn)出一種有規(guī)律的擴(kuò)張和收縮形式，兩者交互存在。在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時(shí)期，市場需求旺盛，商品暢銷，社會(huì)就業(yè)充分，整個(gè)社會(huì)呈現(xiàn)出一派繁榮的景象；相反，在經(jīng)濟(jì)收縮時(shí)期，社會(huì)需求嚴(yán)重不足，市場銷售量下降，企業(yè)盈利水平降低，生產(chǎn)萎縮，失業(yè)率增大。中國目前所遭遇的經(jīng)濟(jì)形勢，毫無疑問是處于經(jīng)濟(jì)的收縮時(shí)期?？梢钥隙ǖ嘏袛?，中國經(jīng)濟(jì)面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低谷時(shí)期，這也與整個(gè)國際經(jīng)濟(jì)增長乏力是相契合的。

這種形勢對于國家的扶貧開發(fā)工作和農(nóng)民的脫貧致富影響是深遠(yuǎn)的。在中國農(nóng)村貧困地區(qū)，農(nóng)民的收入主要分為務(wù)農(nóng)收入和務(wù)工收入。前者主要是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，后者則主要是就近或進(jìn)城務(wù)工獲得的收入。當(dāng)然還有其他收入，如經(jīng)營收入(經(jīng)營商店、小飯館等)、財(cái)產(chǎn)性收入(如土地流轉(zhuǎn)收入、股息、利息等)以及轉(zhuǎn)移性收入(如親屬饋贈(zèng)、撫恤金、慰問金和各種補(bǔ)貼等)。但對于普通的貧困戶和剛剛脫貧的農(nóng)戶來說，則主要是務(wù)農(nóng)和務(wù)工收入。在經(jīng)濟(jì)周期的擴(kuò)張時(shí)期，由于市場需求旺盛，各類經(jīng)濟(jì)組織都需要大量的勞動(dòng)力，為進(jìn)城的農(nóng)民工提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，增加了他們的務(wù)工收入，其家庭所生產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品也具有旺盛的市場需求，由此，農(nóng)民的務(wù)農(nóng)收入和務(wù)工收入都會(huì)有很大的提高。在這種情形下，只要地方政府施以援手，在既定的貧困標(biāo)準(zhǔn)下，大部分的貧困農(nóng)戶都可以脫貧。反之，在經(jīng)濟(jì)周期的收縮階段，社會(huì)需求不足，生產(chǎn)萎縮，許多企業(yè)處于停工半停工狀態(tài)，大大壓縮了對于勞動(dòng)力的用工需求。由于受教育程度低，農(nóng)民工往往是最先被排擠出來的失業(yè)者。從最近幾年的情況看，沿海地區(qū)許多制造業(yè)企業(yè)的停工、轉(zhuǎn)產(chǎn)、遷移所導(dǎo)致的失業(yè)者也大致如此。由于不能找到適合的工作，這些人就失去了原有的務(wù)工收入，許多人回鄉(xiāng)去務(wù)農(nóng)，而農(nóng)產(chǎn)品市場也是不景氣，又大幅降低了他們的務(wù)農(nóng)收入。這還不考慮那些出生在城里，不像他們的父輩(“第一代”進(jìn)城務(wù)工者)那樣對自己的家鄉(xiāng)要高度“認(rèn)同感”、沒有任何務(wù)農(nóng)經(jīng)歷的“第二代”務(wù)工者，因?yàn)樗麄冊谵r(nóng)村更是無所適從。在這種情形之下，不僅貧困農(nóng)戶的數(shù)量可能會(huì)增加，而且也大大增加了政府幫扶的難度。從在實(shí)際調(diào)研中的情形看，也大致如此。盡管各地的材料和匯報(bào)中都“信誓旦旦”地宣稱，完成既定的幫扶任務(wù)、實(shí)現(xiàn)區(qū)域脫貧目標(biāo)都“沒有問題”等，各級政府和幫扶干部也都在加倍地努力工作，但整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展不景氣的嚴(yán)酷現(xiàn)實(shí)，卻實(shí)實(shí)在在增加了地方政府完成脫貧任務(wù)的難度。

在國家宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，保持一定的經(jīng)濟(jì)增長速度是必須的。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“奧肯定律”，通過經(jīng)驗(yàn)統(tǒng)計(jì)近似地描繪出失業(yè)率和實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長之間存在著一定的交替關(guān)系，經(jīng)濟(jì)增長率每提高1%，失業(yè)率大約會(huì)下降0.5%。為此，面對當(dāng)下復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢，傳統(tǒng)的需求管理仍然是必須的，政府仍然要把擴(kuò)大需求作為重要的政策目標(biāo)。這是擴(kuò)大就業(yè)、增加收入的最重要手段之一。通過實(shí)施“積極的”宏觀財(cái)政政策與“穩(wěn)健的”宏觀貨幣政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，使經(jīng)濟(jì)盡快走出低谷狀態(tài)。

針對國家精準(zhǔn)扶貧工作，“積極的”財(cái)政政策可以考慮加大對于特困地區(qū)和困難省份財(cái)政支持的力度，適度擴(kuò)大中央財(cái)政用于扶貧的資金安排。通過增加貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)資金，增加貧困農(nóng)戶的收入，擴(kuò)大社會(huì)需求。貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和脫貧致富至關(guān)重要。從實(shí)際調(diào)研情況看，許多貧困地區(qū)生產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品，品質(zhì)好、無污染、無公害、有機(jī)生態(tài)，但因交通條件差，待從生產(chǎn)地運(yùn)送出來后，優(yōu)質(zhì)品也就變成了劣質(zhì)品，直接影響了農(nóng)戶收入的增加。同樣，貧困地區(qū)的公共服務(wù)體系建設(shè)也非常重要，尤其是要加強(qiáng)貧困地區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)，提高區(qū)域氣象、地質(zhì)、地震災(zāi)害的防御能力。譬如，在山西省臨汾市的吉縣，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是蘋果生產(chǎn)，農(nóng)戶的主要收入也來源于蘋果產(chǎn)業(yè)。2016年6月4日，一場突如其來的冰雹襲擊了吉縣，很多果農(nóng)根本來不及去做任何防范，只能眼睜睜地看著尚未成熟的果實(shí)被冰雹打得稀爛。一年的辛苦勞作，因?yàn)檫@次冰雹給毀了不少，給果農(nóng)帶來了特別嚴(yán)重的損失，農(nóng)民真是欲哭無淚。2016年6月17日，當(dāng)調(diào)研組去吉縣調(diào)研時(shí)，仍然能夠看到冰雹襲擊后的慘狀，不忍目睹；10月中旬調(diào)研組再去時(shí)，看到了堆積如山的殘次蘋果，價(jià)格僅僅能賣0.20元，嚴(yán)重地影響了農(nóng)民收入的提高，有些剛剛脫貧的農(nóng)戶甚至可能再次返貧。事實(shí)上，對于冰雹這種氣象災(zāi)害的防范也比較簡單，就是加強(qiáng)災(zāi)害預(yù)報(bào)和預(yù)警，同時(shí)搭建“防雹網(wǎng)”，對冰雹進(jìn)行物理阻隔，但由于農(nóng)民收入較低，無力來承擔(dān)這筆費(fèi)用。因此，防災(zāi)減災(zāi)公共服務(wù)平臺(tái)需要政府來搭建，防災(zāi)設(shè)施也需要政府以某種方式進(jìn)行支持，這些需要財(cái)政資金的持續(xù)投入?？梢钥吹?，政府的支持是脫貧致富的重要杠桿。而作為財(cái)政政策的重要內(nèi)容，政府扶貧資金的使用，其宏觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)就是增加社會(huì)需求，有助于克服經(jīng)濟(jì)的衰退。

從宏觀層面上看，“穩(wěn)健的”貨幣政策，要在保持流動(dòng)性合理充裕的同時(shí)，注重抑制資產(chǎn)泡沫和防范經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)。在與國家精準(zhǔn)扶貧相關(guān)的領(lǐng)域中已經(jīng)有許多措施，中央政府試圖全力推動(dòng)貧困地區(qū)金融服務(wù)到村、到戶、到人，努力讓每一個(gè)符合條件的貧困人口都能夠按需求便捷地獲得貸款，讓每一個(gè)需要金融服務(wù)的貧困人口都能夠便捷地享受到現(xiàn)代化的金融服務(wù)，為全面脫貧和建成小康社會(huì)目標(biāo)提供有效的金融支撐。但是，從實(shí)踐層面看，金融助推精準(zhǔn)扶貧仍然需要?jiǎng)?chuàng)新，特別是對接貧困地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、對接特色產(chǎn)業(yè)金融服務(wù)需求、對接重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)地區(qū)的金融服務(wù)需求。此外，金融服務(wù)還要對接發(fā)達(dá)地區(qū)對于貧困地區(qū)的項(xiàng)目支持。當(dāng)然，金融助推精準(zhǔn)扶貧以不能破壞市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則為前提。

中國經(jīng)濟(jì)當(dāng)前面臨的形勢復(fù)雜，結(jié)構(gòu)性短缺。前者是保增長的問題，具有近期效應(yīng)，在“需求側(cè)”；后者則是調(diào)結(jié)構(gòu)促轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)去“黑”興“綠”的問題，具有遠(yuǎn)期效應(yīng)，在“供給側(cè)”。由此，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展是“遠(yuǎn)”和“近”結(jié)合的問題，是“近”保增長、“遠(yuǎn)”調(diào)結(jié)構(gòu)的問題。供給和需求其實(shí)是市場這枚硬幣的“正反面”，兩者不可偏廢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“近期”和“遠(yuǎn)期”也是相對的。無論是在“供給側(cè)”還是“需求側(cè)”，最終的目標(biāo)都是要推進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色轉(zhuǎn)型。在當(dāng)前的形勢下，解決貧困問題，最大的困難是要頂住經(jīng)濟(jì)下行的壓力，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)能，確保實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

三、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，地方政府必須要有大的發(fā)展思路和規(guī)劃

在國家精準(zhǔn)扶貧工作推進(jìn)的過程中，各地都按照“六個(gè)精準(zhǔn)”(扶貧對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn))的基本要求和“五個(gè)一批”(發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批)的主要途徑穩(wěn)步推進(jìn)，已經(jīng)改變了過去那種“大水漫灌”的扶貧形式，探索了“精準(zhǔn)滴灌”的嶄新的扶貧形式，變“輸血”為“造血”，注重脫貧成效，形成了舉世矚目的扶貧開發(fā)“中國模式”和發(fā)展中國家可資借鑒的“中國樣板”。盡管存在著這樣或那樣的問題，但毫無疑問，在中國已經(jīng)組建了一支全世界最為強(qiáng)大的從省(直轄市、自治區(qū))到市縣再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的扶貧干部隊(duì)伍。這支隊(duì)伍能吃苦、肯受累，了解貧困地區(qū)和基層的實(shí)際，也能夠切身理解貧困者的不幸，他們?yōu)榱酥袊姆鲐氶_發(fā)事業(yè)，無怨無悔，忘我地工作，努力地奉獻(xiàn)。從實(shí)際調(diào)研中，我們可以切身地體會(huì)到，對于這支隊(duì)伍做怎樣的肯定和褒獎(jiǎng)都不為過。

然而，為了實(shí)現(xiàn)國家精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)，僅僅能吃苦、肯受累是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，尤其是在一個(gè)縣域單元的發(fā)展中，必須要有區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展以帶動(dòng)脫貧致富的思路和符合實(shí)際并一以貫之的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，這是區(qū)域內(nèi)最終能夠獲得發(fā)展、走出貧困的保障。否則，即使一時(shí)實(shí)現(xiàn)了脫貧，但由于區(qū)域內(nèi)沒有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的支撐，就很有可能重新返貧。

以山西省的吉縣為例，吉縣位于黃河中游東岸，山西省西南部，西頻黃河與陜西省相望，三面環(huán)山，一面濱水，東高西低，境內(nèi)有五座大山橫穿東部和中部，山巒起伏、溝壑縱橫、地形復(fù)雜，可分為基巖山區(qū)、黃土丘陵區(qū)、殘?jiān)珳羡謪^(qū)等幾種地貌，山大溝深的自然環(huán)境成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要制約因素；但是，境內(nèi)溫差大、海拔高、光照足的獨(dú)特生態(tài)條件，也使吉縣成為全國蘋果的最佳優(yōu)生區(qū)之一。20世紀(jì)80年代以來，吉縣歷屆縣委、縣政府抓住這個(gè)獨(dú)特優(yōu)勢，依托地域優(yōu)勢，發(fā)揮科技力量的支持，帶領(lǐng)全縣人民大力發(fā)展蘋果主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，探索出了一條富民強(qiáng)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新路子?，F(xiàn)在，“吉縣蘋果”已經(jīng)被登記為中國國家農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志產(chǎn)品，使農(nóng)民依托蘋果產(chǎn)業(yè)脫貧致富。一個(gè)很重要的原因就是，看準(zhǔn)發(fā)展這個(gè)產(chǎn)業(yè)有前途，縣委縣政府30多年一以貫之地持續(xù)推進(jìn)，不因班子換屆和領(lǐng)導(dǎo)人的變更而有所改變?，F(xiàn)在，許多地方發(fā)展規(guī)劃不斷調(diào)整，使規(guī)劃成為擺設(shè)、流于形式。人們戲稱“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”，就是對常常因?yàn)榈胤綋Q屆和主要領(lǐng)導(dǎo)人調(diào)整而徹底否認(rèn)前任思路的諷刺。現(xiàn)在，吉縣的蘋果產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為支撐全縣人民脫貧致富的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，全縣上下像“保護(hù)眼睛”一樣愛護(hù)這個(gè)產(chǎn)業(yè)。然而，正如其他農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)一樣，蘋果產(chǎn)業(yè)也是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，時(shí)刻受著各種災(zāi)害的威脅(如前文提到的雹災(zāi)等)，存在著自然風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，蘋果產(chǎn)業(yè)也存在著市場風(fēng)險(xiǎn)，市場價(jià)格的波動(dòng)會(huì)直接影響農(nóng)戶的收入。為此，吉縣的領(lǐng)導(dǎo)開始謀劃花椒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，“不把雞蛋放在一個(gè)籃子里”，以此來化解單一蘋果產(chǎn)業(yè)可能導(dǎo)致的市場風(fēng)險(xiǎn)。盡管吉縣在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)戶脫貧致富的道路上，還會(huì)時(shí)常遭遇自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)，未來也還會(huì)有其他變數(shù)，但評估組對于吉縣在2020年之前全部脫貧充滿信心。

再以廣西壯族自治區(qū)恭城瑤族自治縣為例。恭城縣位于廣西東北部，桂林市東南部，境內(nèi)以山地、丘陵為主，河流沿岸有較為平坦的小沖積平地。全縣東、西、北三面為中低山環(huán)抱，中間有一條南北走向的河谷走廊，其間河谷、平地、臺(tái)地、丘陵相互交錯(cuò)。自1983年起，恭城縣就提出在全縣推廣沼氣池，經(jīng)過多年的政策引導(dǎo)、典型示范、資金扶持，生態(tài)鏈條逐步完善，創(chuàng)造了以養(yǎng)殖為重點(diǎn)，以沼氣為紐帶，以種植為龍頭的“豬—沼—果”三位一體的生態(tài)農(nóng)業(yè)。恭城縣促進(jìn)生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高沼氣和沼肥的利用率，在一些村鎮(zhèn)成功探索了“人畜分離、規(guī)模養(yǎng)殖、統(tǒng)一建池、集中供氣”的發(fā)展模式。沼氣池的建設(shè)有效地解決了封山育林與農(nóng)戶生活用柴砍伐森林的突出矛盾，同時(shí)種植桃樹有效治理了石漠化，成為廣西石山地區(qū)成功治理的典范，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了“生態(tài)農(nóng)業(yè)-生態(tài)保護(hù)”的良性循環(huán)。在“豬—沼—果”的生態(tài)農(nóng)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展基礎(chǔ)上，恭城縣大力推進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)與生態(tài)工業(yè)的對接。由于恭城縣還是“中國月柿之鄉(xiāng)”，對此，積極引進(jìn)匯源果汁等知名企業(yè)，大力發(fā)展飲料產(chǎn)業(yè)，以柿子深加工為基礎(chǔ)，使生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)一步延伸，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品從“田間地頭”到“超市”甚至“漂洋過?！钡目缭健Ｓ捎诹己玫纳鷳B(tài)環(huán)境，恭城縣集農(nóng)業(yè)觀光、生態(tài)旅游、風(fēng)情表演、休閑度假于一體的生態(tài)旅游業(yè)也得到發(fā)展，已建成大嶺山、橫山、紅巖等生態(tài)旅游線路，實(shí)現(xiàn)由農(nóng)業(yè)向旅游產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，帶動(dòng)了運(yùn)輸、商貿(mào)、餐飲、住宿等服務(wù)業(yè)的發(fā)展，生態(tài)旅游已經(jīng)成為新的增長點(diǎn)。恭城縣脫貧致富的經(jīng)驗(yàn)就是，30多年來不論哪一任領(lǐng)導(dǎo)接任，都會(huì)持續(xù)不斷地推進(jìn)生態(tài)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人民脫貧致富的結(jié)合，由此探索了一條具有示范意義的可持續(xù)發(fā)展脫貧之路。

類似的例子還有很多。如山西省右玉縣，18任縣委書記，一張藍(lán)圖繪到底。新中國成立60多年來，右玉縣森林覆蓋率由不到0.3%提高到52%以上，書寫出了黃土高原上的生態(tài)奇跡，使右玉從“不毛之地”變成“塞上綠洲”，為生態(tài)建設(shè)的產(chǎn)業(yè)化奠定了良好的基礎(chǔ)，使右玉成為“國家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)”。

再如河北省平泉縣。這是一個(gè)燕山—太行山連片特殊困難地區(qū)扶持縣。針對“人多地少、干旱少雨”的制約條件，平泉縣大力發(fā)展食用菌產(chǎn)業(yè)，目前全縣食用菌產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值60億元，產(chǎn)品遠(yuǎn)銷全國各地及美、日等10多個(gè)國家和地區(qū)，由此，平泉也成為“中國食用菌之鄉(xiāng)”“全國食(藥)用菌行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范縣”“全國小蘑菇新農(nóng)村建設(shè)優(yōu)秀示范縣”。近年來，建成了國家級食用菌研發(fā)中心、河北省食用菌產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院、河北省食用菌加工技術(shù)工程中心等，獲得了發(fā)明專利20余項(xiàng)，開發(fā)出了一批適合市場需要的新產(chǎn)品，助推了產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸，帶動(dòng)了農(nóng)戶的脫貧致富。

當(dāng)然，在一個(gè)較小區(qū)域，“能人”帶動(dòng)也是非常重要的脫貧致富路徑。譬如被譽(yù)為“東方好萊塢”的浙江省東陽市橫店鎮(zhèn)，改革開放以前曾經(jīng)是一個(gè)非常貧困的山村，交通不便，資源匱乏，農(nóng)民靠單一的農(nóng)業(yè)收入，改革開放之初，全鎮(zhèn)的人均收入只有75元。這樣一個(gè)貧困鎮(zhèn)，在“能人”徐文榮的帶領(lǐng)下不僅順利脫貧，而且還成就了一個(gè)“影視帝國”。徐文榮是橫店集團(tuán)的創(chuàng)始人，1996年為支持著名導(dǎo)演謝晉拍攝迎香港回歸的影片《鴉片戰(zhàn)爭》，投資建起了“19世紀(jì)廣州街”外景基地，首開了企業(yè)界與影視界聯(lián)姻的先河，巧妙地把影視拍攝同發(fā)展旅游嫁接，形成了獨(dú)具特色的橫店影視文化旅游產(chǎn)業(yè)?，F(xiàn)在，橫店已經(jīng)是國家5A級景區(qū)和全球規(guī)模最大的影視拍攝基地，是中國首個(gè)“國家級影視產(chǎn)業(yè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”。

由此看來，在縣域扶貧開發(fā)中，必須要有創(chuàng)新的發(fā)展思路，創(chuàng)造出發(fā)展的機(jī)會(huì)和發(fā)展的環(huán)境，這遠(yuǎn)比具體扶持一個(gè)農(nóng)戶的脫貧致富更重要、更有意義。作為一個(gè)區(qū)域發(fā)展的主官和領(lǐng)導(dǎo)人，“為官一任、造福一方”是“有所作為”的標(biāo)志，也是重要的考核標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際調(diào)研中，一些領(lǐng)導(dǎo)在談及2020年全部脫貧任務(wù)目標(biāo)能否如期完成時(shí)，“信心滿滿”，甚至說屆時(shí)可以把沒有達(dá)到目標(biāo)的貧困人口用“社會(huì)保障兜底”即可。顯然，這是一種不負(fù)責(zé)任的說法，沒有顧及脫貧之后的返貧，沒有考慮到農(nóng)民脫貧致富的長期支撐，而僅僅是考慮了脫貧目標(biāo)的“數(shù)據(jù)”計(jì)量。這種情形在各地的扶貧攻堅(jiān)中都不同形式、不同程度地存在著。我們發(fā)現(xiàn)，在區(qū)域脫貧攻堅(jiān)中，一些地方政府面對許多棘手問題，常常束手無策，許多領(lǐng)導(dǎo)干部面對存在的問題很茫然。究其原因，就是眼界不開闊，僅僅束縛在自己管轄區(qū)域的“一畝三分地”里，沒有看到“用發(fā)展的辦法解決前進(jìn)中的問題”的思路對于地方也是非常適用的。

四、基于“負(fù)所得稅”考慮，讓精準(zhǔn)扶貧政策更“精準(zhǔn)”

精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施改變了以往扶貧中“大水漫灌”的形式，走出了令世界矚目的“中國式”扶貧開發(fā)之路，開創(chuàng)了新時(shí)期扶貧開發(fā)工作的新局面，是打通通往小康社會(huì)建設(shè)道路上“最后一公里”的偉大創(chuàng)舉，使中國成為全球首個(gè)實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合國制定的“貧困人口比例減半”目標(biāo)的國家，為全球的減貧事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)。

然而，在精準(zhǔn)扶貧工作推進(jìn)中，卻存在著一些“不精準(zhǔn)”的情況。在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的收入大體呈現(xiàn)出“橄欖球”狀，即“中間大、兩頭小”的形式。也就是說，收入特別少和特別多的農(nóng)戶數(shù)量都比較少，其主要分布在中間的地帶。中國確定的貧困標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)民年人均純收入2300元(2010年不變價(jià))，每年還根據(jù)物價(jià)指數(shù)、生活指數(shù)等進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。2015年，貧困標(biāo)準(zhǔn)上升至2800元，按照購買力平價(jià)計(jì)算，相當(dāng)于每天2.2美元，略高于世界銀行1.9美元的貧困標(biāo)準(zhǔn)。從調(diào)研中可以看出，許多貧困縣農(nóng)戶的收入大都在這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的上下，脫貧戶比照貧困戶收入高不了多少。完全按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，人均純收入2800元以下的為貧困人口，標(biāo)準(zhǔn)以下即可得到國家的轉(zhuǎn)移支付，而已經(jīng)脫貧了的農(nóng)戶則不能得到這種補(bǔ)貼，這樣就會(huì)使在這個(gè)“標(biāo)準(zhǔn)”之上的人想方設(shè)法、千方百計(jì)地變成“貧困戶”(這與現(xiàn)在一些地方“千方百計(jì)”地變成“貧困縣”以得到國家轉(zhuǎn)移支付的道理是一樣的)。按照精準(zhǔn)扶貧的要求，農(nóng)村貧困戶的確定大體都是通過“民主評定”(即所謂“精準(zhǔn)識別”)。通常的辦法是幾步走：農(nóng)戶申請→群眾評議→初步公示→聽取意見→深度核查→民主評定→公示公告等。從實(shí)踐上看，“民主評議”的過程往往惡化了鄰里關(guān)系；從結(jié)果上看，“絕對”補(bǔ)貼形式在一定程度上“打擊”了積極干活掙錢的人。

不僅如此，對于即使是同為貧困戶，這種絕對補(bǔ)貼的形式也會(huì)在一定程度上造就“懶人”。先從一個(gè)簡單的案例說起。設(shè)有貧困戶A和貧困戶B：A貧困戶收入低于2800元。為了幫扶貧困戶A，作為生產(chǎn)資料，政府提供了10只羊，希望通過貧困戶A的辛苦努力達(dá)到脫貧致富的目的。貧困戶A辛苦工作一年，其可能的結(jié)果有兩個(gè)：其一，人努力，天幫助，收入水平提高，順利脫貧；其二，雖然一年辛勤工作，但遇到不可抗力(自然災(zāi)害、疾病如口蹄疫等)，收入依然沒有提高，沒有達(dá)到脫貧致富的目的，仍然屬于貧困戶。B貧困戶，同樣收入低于2800元。為了幫助貧困戶B，作為生產(chǎn)資料，政府也提供了10只羊，主觀上也希望通過貧困戶B的辛苦努力達(dá)到脫貧致富的目的。但是，貧困戶B卻把這10只羊當(dāng)成消費(fèi)資料。顯然，B游手好閑一年，年底收入當(dāng)然不可能有所提高，仍然被列入貧困戶。基于成本與收益之比較，貧困戶B對貧困戶A具有示范效應(yīng)。既然貧困戶B不努力就可以獲得生活資料，而貧困戶A有可能即使努力工作也得到與貧困戶B一樣的結(jié)果，那么，貧困戶A就可能去效法貧困戶B，從而整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效率降低。顯然，這種“救濟(jì)式”的扶貧開發(fā)方式會(huì)損害經(jīng)濟(jì)效率。

其實(shí)，長期以來，中國政府全力推進(jìn)農(nóng)村的脫貧致富，為此而付出了巨大的艱苦努力。幾十年間，原有的貧困戶在政府各種形式的幫助下都順利實(shí)現(xiàn)了脫貧?，F(xiàn)在，遺留下來的有相當(dāng)一部分的貧困戶是扶貧開發(fā)的“頑疾”。中國的扶貧開發(fā)已經(jīng)進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的沖刺階段。像前述的貧困戶B那樣的人，現(xiàn)在的貧困村中還有不少，這也是農(nóng)村基層干部戲稱的“兩‘蛋’一‘星’”(即所謂智商有些低或反應(yīng)慢半拍的人、游手好閑不務(wù)正業(yè)的人，以及因長壽而喪失勞動(dòng)能力需要政府施以援手的“老壽星”)。對于那些游手好閑、好吃懶做、不務(wù)正業(yè)的人，基層扶貧干部在與他們交往中的酸甜苦辣，個(gè)中滋味能夠切身體會(huì)。

從理論上說，在社會(huì)主義制度下，按勞分配是個(gè)人消費(fèi)品的分配原則。按勞分配要求，以勞動(dòng)作為個(gè)人消費(fèi)品分配的尺度，等量勞動(dòng)取得等量報(bào)酬，多勞多得，少勞少得，不勞動(dòng)者不得食。馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》中明確指出，社會(huì)主義時(shí)期的分配是按勞分配，每個(gè)人按照其勞動(dòng)的質(zhì)的好壞、量的多寡來領(lǐng)取相等同的報(bào)酬。一個(gè)人在體力或智力上勝過另外一個(gè)人，因此在同一時(shí)間內(nèi)可以提供較多的勞動(dòng)，或者能勞動(dòng)較長的時(shí)間。默認(rèn)勞動(dòng)者不同等的個(gè)人天賦(天分)，因而也就默認(rèn)勞動(dòng)者不同等的工作能力是與生俱來的“天賦特權(quán)”。在馬克思看來，人的能力有大有小，天分有高有低，應(yīng)該承認(rèn)這種差別，也應(yīng)該承認(rèn)在提供勞動(dòng)以后勞動(dòng)成果的差別，獲得不同等的報(bào)酬是“天賦特權(quán)”。在實(shí)際生活中，這些天分低的人是扶貧開發(fā)中幫扶的難點(diǎn)問題，對于他們進(jìn)行一定的補(bǔ)貼是“人道”的。同樣，對于那些喪失勞動(dòng)能力的鰥寡孤獨(dú)，人民政府應(yīng)該義不容辭地負(fù)擔(dān)他們的生活，使他們能夠“體面”地生活，這既是社會(huì)主義優(yōu)越性的體現(xiàn)，也是人類文明進(jìn)步的標(biāo)志。除此之外，各級政府還應(yīng)該通過提升生活水平的“正”的示范效應(yīng)，來刺激和鼓勵(lì)人們盡可能多地提供勞動(dòng)，從而更好地享受生活。

基于此，經(jīng)濟(jì)學(xué)家提供了一種既提供收入補(bǔ)貼而又不損害社會(huì)成員工作積極性的方案，即“負(fù)所得稅”方案。最早是貨幣主義的主要代表人物、美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·弗里德曼在1962年出版的《資本主義與自由》一書中首先提出的，以此代替對低收入者補(bǔ)助制度的一種方案。其思路是將所得稅的累進(jìn)稅率結(jié)構(gòu)擴(kuò)展到貧困人口，通過“負(fù)所得稅”，對納稅所得低于某一標(biāo)準(zhǔn)的人提供補(bǔ)助，補(bǔ)助依據(jù)是被補(bǔ)助人的收入水平，補(bǔ)助程度取決于被補(bǔ)助人的所得低到何種程度，補(bǔ)助數(shù)額隨著其收入增加而減少。計(jì)算公式是：

負(fù)所得稅=收入保障數(shù)-個(gè)人實(shí)際收入×負(fù)所得稅率

個(gè)人可支配收入=個(gè)人實(shí)際收入+負(fù)所得稅

“負(fù)所得稅”可以通過收入或享受上的差別來鼓勵(lì)低收入者的工作積極性，對于低收入者，按照其實(shí)際收入與維持一定社會(huì)生活水平需要的差額，運(yùn)用稅收形式，依率計(jì)算給予低收入者補(bǔ)助。舉例來說。設(shè)某人稅前總收入為0，國家的減免稅收為3000元，即應(yīng)稅收入為-3000元，稅率為50%，這時(shí)稅收為-1500元，稅后收入為1500元(實(shí)際獲得的補(bǔ)貼)。這1500元支撐了他的家庭生活，如果沒有其它收入，就決定了他的生活水平。假定他通過努力獲得了1000元收入，國家的稅收減免仍然是3000元，他的應(yīng)稅收入就是-2000元，在稅率50%時(shí)，其稅收為-1000元(實(shí)際獲得的補(bǔ)貼)，那他的稅后收入為2000元(實(shí)際獲得的補(bǔ)貼1000元加上他工作所得1000元)。顯然，盡管他的收入水平仍然很低，但因他有個(gè)人收入，使他的生活水平明顯高于完全沒有收入的人。再假定他獲得了2000元的稅前收入，但仍然低于稅收減免的3000元，在稅率為50%時(shí)他的應(yīng)稅收入為-1000元，這時(shí)稅收為-500元(獲得的補(bǔ)貼)，這樣，他的稅后收入為2500元。假定他的稅前收入為3000元，正好與稅收減免額3000元相等，這時(shí)，稅率為0，稅收(或獲得的補(bǔ)貼)也為0，稅后收入也是3000元。顯然，在3000元這一收入點(diǎn)上他不必交納稅收，也不會(huì)得到補(bǔ)貼。假定他繼續(xù)努力，稅前收入達(dá)到4000元，而稅收減免仍然是3000元，則應(yīng)稅收入為1000元，設(shè)稅率為15%，他的應(yīng)納稅收額就是150元，其稅后收入為3850元，這時(shí)的收入按照累進(jìn)稅的方式進(jìn)行課稅，回歸到正常狀態(tài)。顯然，如果“負(fù)所得稅”得以實(shí)施，則可以催生貧困戶“自助”的動(dòng)力。

從實(shí)踐層面來看，美國、英國、加拿大、德國、瑞典、瑞士、巴西、新加坡、韓國等國家以及中國臺(tái)灣地區(qū)已經(jīng)或正在試圖將“負(fù)所得稅”方案進(jìn)行實(shí)施。如新加坡自2007年起引進(jìn)了“工資所得補(bǔ)償計(jì)劃”，對年齡高于45歲且工資在1000新加坡元以下者，每年按工資的10%～20%發(fā)放工資津貼；又如韓國也在2008年開始采用，2009年開始實(shí)施退稅。各國的實(shí)踐之所以緩慢，一個(gè)最重要的原因就是存在“負(fù)所得稅”實(shí)施成本偏高的問題。就中國的現(xiàn)實(shí)而言，如何獲得基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，即精準(zhǔn)識別問題，仍然要花費(fèi)很大的精力去解決。但是，有網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)發(fā)展的支持，有大數(shù)據(jù)平臺(tái)可以收集并整合海量業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，提供多維度的數(shù)據(jù)分析圖表，預(yù)測發(fā)展趨勢，為決策提供直觀、精確、實(shí)時(shí)的數(shù)據(jù)支撐；更重要的是，經(jīng)過這么多年的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐，中國已經(jīng)組建了一支作風(fēng)過硬的隊(duì)伍，他們了解基層實(shí)際。這些都為“負(fù)所得稅”方案的實(shí)施提供了可能性和現(xiàn)實(shí)性。當(dāng)然，具體推進(jìn)“負(fù)所得稅”，還要對于既有的扶貧政策和措施進(jìn)行全面的考量和評估，也要作出“負(fù)所得稅”詳盡的實(shí)施方案并對其實(shí)施的政策效果進(jìn)行認(rèn)真的預(yù)估。

五、結(jié)束語

實(shí)施精準(zhǔn)脫貧，2020年全面建成小康社會(huì)，這是黨的十八大作出的重大決策，是新一屆領(lǐng)導(dǎo)人的莊嚴(yán)承諾；由此而推進(jìn)的精準(zhǔn)扶貧政策是一次偉大的實(shí)踐。這本身又是一個(gè)巨大的系統(tǒng)工程，其間有豐富的內(nèi)涵需要挖掘，有太多的規(guī)律需要探究，研究遠(yuǎn)沒有達(dá)到深入的地步，期待有更多的學(xué)者進(jìn)行深入研究。

1.劉彥隨、周揚(yáng)、劉繼來：《中國農(nóng)村貧困化地域分異特征及其精準(zhǔn)扶貧》，《中國科學(xué)院院刊》2016年第2期。

2.宋海：《關(guān)于精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略思想的認(rèn)識》，《全球化》2016年第10期。

3.李裕瑞：《地理學(xué)者主持完成國家精準(zhǔn)扶貧成效第三方評估重大任務(wù)》，《地理學(xué)報(bào)》2016年第7期。

4.武漢大學(xué)中國國際扶貧中心：《中國反貧困發(fā)展報(bào)告——社會(huì)組織參與扶貧專題》(2016),華中科技大學(xué)出版社2016年版。

責(zé)任編輯：沈家文

劉學(xué)敏，北京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)部資源學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。