公共行政學(xué)研究的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理學(xué)路徑比較

向生麗

摘要：公共行政學(xué)借助政治學(xué)、管理學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)和社會(huì)學(xué)等研究路徑經(jīng)過一百多年的發(fā)展，成為當(dāng)前社會(huì)科學(xué)中最有影響力的一門學(xué)科和公共治理的行為指南。本論文以其歷史發(fā)展的宏觀過程為脈絡(luò)，系統(tǒng)地比較分析政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)研究路徑在概念與理論、流派、邏輯基礎(chǔ)與方法、影響力等方面對(duì)公共行政學(xué)研究的深刻影響。得出結(jié)論，兩種研究路徑對(duì)公共行政發(fā)展的影響清晰而重要；中國公共行政學(xué)界應(yīng)該立足實(shí)際發(fā)展出自己的管理學(xué)和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究路徑。

關(guān)鍵詞：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)；管理學(xué)；比較；概念；理論；影響

在過去的一個(gè)多世紀(jì)時(shí)間里，在以美國為中心的歐美發(fā)達(dá)國家，現(xiàn)代公共行政學(xué)發(fā)展經(jīng)歷了數(shù)次規(guī)模宏大的理論紛爭(zhēng)和范式革命。短短100多年，公共行政把其他自然、社會(huì)學(xué)科的理論和成果充分的吸收應(yīng)用于自己的學(xué)科領(lǐng)域，一次又一次地在研究范式、內(nèi)容和方法上吐故納新、脫胎換骨。在這一個(gè)世紀(jì)里，政治學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、哲學(xué)途徑都深刻影響著公共行政研究的演進(jìn)，每一個(gè)研究路徑都有數(shù)位聲名顯赫的學(xué)術(shù)大師和眾多的追隨者。18世紀(jì)著名德國詩人諾瓦利斯（Novalis）有句名言“一切知識(shí)、認(rèn)識(shí)均可溯源于比較?！泵绹姓W(xué)家羅伯特·達(dá)爾（1947）就向國際行政學(xué)界提出了切中要害的批評(píng)：“如果不進(jìn)行比較公共行政的研究，使公共行政成為一門科學(xué)就是一句空話。”美國學(xué)者羅森布洛姆（2002）提出公共行政研究的主要路徑是政治的、法律的、管理的，并對(duì)三種途徑在社團(tuán)布局、對(duì)個(gè)人的觀點(diǎn)、認(rèn)知途徑、預(yù)算、決策、管制行政以及行政責(zé)任與倫理等方面進(jìn)行了系統(tǒng)比較。其實(shí)在不同研究途徑中可以大致分為兩種研究邏輯：一是哲學(xué)、政治、社會(huì)、法律、歷史的研究路徑；二是管理、政治經(jīng)濟(jì)的研究路徑。政治與法律途徑比管理、經(jīng)濟(jì)途徑歷史悠久、強(qiáng)調(diào)宏觀、靜態(tài)研究；后者非常注重角色、系統(tǒng)、行為環(huán)境和行為過程的實(shí)證研究。姚莉（2010）提出政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)的最新進(jìn)展為公共行政研究打上了實(shí)證主義的濃重痕跡。兩種路徑都有明顯的“工具”色彩，同時(shí)也都很有影響力。鑒于此，本文以公共行政學(xué)研究的管理途徑和新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究途徑展開比較分析。

把兩種研究路徑進(jìn)行全面比較，有利于我們更深刻、系統(tǒng)的明晰西方背景下兩種研究邏輯的歷史演進(jìn)、概念體系、方法特點(diǎn)、影響力等知識(shí)，同時(shí)也有利于國內(nèi)行政學(xué)界推動(dòng)管理學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究路徑在中國的本土化和推廣應(yīng)用。

一、公共行政學(xué)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究途徑與管理學(xué)研究途徑的具體比較

（一）兩種路徑發(fā)展的歷史過程比較

從管理學(xué)與政治經(jīng)濟(jì)學(xué)兩門學(xué)科的產(chǎn)生和演進(jìn)歷史來講，現(xiàn)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)軔于17至18世紀(jì)的威廉·配第和亞當(dāng)斯密；現(xiàn)代管理學(xué)出現(xiàn)得比經(jīng)濟(jì)學(xué)晚、肇始于20世紀(jì)初，在20世紀(jì)的100年時(shí)間里發(fā)展得枝繁葉茂。兩種頗有影響力的社會(huì)科學(xué)研究為公共行政學(xué)的學(xué)科化和科學(xué)化壯大注入了強(qiáng)大的研究能量。

管理學(xué)研究路徑對(duì)公共行政學(xué)的學(xué)科貢獻(xiàn)在于19世紀(jì)末20世紀(jì)初古典公共行政范式的構(gòu)建和上個(gè)世紀(jì)80年代的新公共管理理論。正如威爾遜、韋伯所做的貢獻(xiàn)，管理學(xué)路徑幫助理清公共行政學(xué)的意義在于實(shí)現(xiàn)政府追求效能、效率以及經(jīng)濟(jì)的最大化；學(xué)界早期對(duì)政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的構(gòu)建原則的強(qiáng)調(diào)、后期對(duì)治理形式私人化、公司化的建議就是為了實(shí)現(xiàn)治理效率。關(guān)于這一點(diǎn)，在公共行政學(xué)的學(xué)科名稱上可見一斑。公共行政學(xué)初創(chuàng)階段的名稱叫“行政管理學(xué)”，20世紀(jì)七八十年代又發(fā)展成為行政管理學(xué)、政府管理學(xué)、公共管理學(xué)；“管理”二字成為學(xué)科的重要標(biāo)識(shí)。

但是，從公共行政學(xué)近50年發(fā)展的具體歷程來看，要“走得更穩(wěn)健、走得更久遠(yuǎn)”確實(shí)需要借助政治經(jīng)濟(jì)學(xué)系統(tǒng)的方法和理論資源。20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)讓政府高調(diào)擁抱凱恩斯的政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論；近50年來，無論歐美還是東亞，政府和公共部門的經(jīng)濟(jì)職能越來越壯大、“經(jīng)濟(jì)性”越來越典型；政府越來越象企業(yè)，企業(yè)也可以參與公共資源的管理與供給。以城市治理為例，漢克·V.薩維奇（HankV.Savitch），保羅·康特（2013）提出城市的發(fā)展走向是由驅(qū)動(dòng)變量（市場(chǎng)環(huán)境、政府間支持）和轉(zhuǎn)向變量（公共控制、地方文化）決定的。一句話，公共管理主體、對(duì)象和內(nèi)容曾經(jīng)鮮明的關(guān)系和特征越來越模糊。這樣全新的實(shí)踐必定呼喚新的理論與之共鳴。具體而言，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)方法對(duì)公共行政發(fā)展的貢獻(xiàn)具體在于上個(gè)世紀(jì)60年代新政治經(jīng)濟(jì)研究方法和體系的注入，在傳統(tǒng)的土壤中培育出了公共選擇學(xué)派和新制度主義學(xué)派，制度經(jīng)濟(jì)、政治經(jīng)濟(jì)、政府經(jīng)濟(jì)成為公共行政學(xué)研究的新資源。

（二）核心概念和理論派別體系的比較

管理學(xué)研究途徑中的核心標(biāo)志是組織結(jié)構(gòu)、組織權(quán)威、組織效率三個(gè)概念，他們對(duì)公共行政學(xué)的初創(chuàng)和“企業(yè)家精神”政府理論提供了重要的分析元素和分析方法；同時(shí)對(duì)公共行政的績(jī)效實(shí)踐建設(shè)具有重要指導(dǎo)意義。而政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)、博弈、交易三個(gè)標(biāo)識(shí)概念構(gòu)建的交易成本、制度選擇、決策過程理論為公共選擇學(xué)派和新制度主義提供了基礎(chǔ)性的理論平臺(tái)。

管理學(xué)路徑在公共行政研究領(lǐng)域大師云集、領(lǐng)域流派紛呈；其中傳統(tǒng)管理途徑影響下的古典公共行政范式的官僚制理論；該理論第一次系統(tǒng)闡釋了行政管理的目標(biāo)、內(nèi)容、對(duì)象；對(duì)現(xiàn)代政府的組織設(shè)計(jì)、體制規(guī)制、職能劃分有重大啟發(fā)，是公共管理學(xué)、政府組織學(xué)的核心內(nèi)容。績(jī)效背景下的新公共管理思潮。該流派是20世紀(jì)90年代歐美的國家公共行政對(duì)“管理主義”的回歸。該流派的核心理念是企業(yè)管理技術(shù)的采用；服務(wù)及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化；公共行政體系內(nèi)的市場(chǎng)機(jī)制及競(jìng)爭(zhēng)功能的引入。公共決策理論，尤其是預(yù)測(cè)方法與技術(shù)、決策方法與技術(shù)、項(xiàng)目管理等技術(shù)與方法風(fēng)靡全球。這三大理論體系系統(tǒng)地構(gòu)建了當(dāng)前政府和其他公共組織管理活動(dòng)的行為指導(dǎo)手冊(cè)，而且成為MPA學(xué)員首選的熱門研究領(lǐng)域。

政治經(jīng)濟(jì)學(xué)路徑在公共行政研究領(lǐng)域也獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷，其代表性的公共選擇學(xué)派和新制度主義學(xué)派顛覆了傳統(tǒng)公共行政研究的基本邏輯和方法體系。傳統(tǒng)管理研究把政治與行政制度的發(fā)展和完善作為被解釋變量和行政改革的目標(biāo)；而在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究路徑中以個(gè)人主義方法為工具，從“經(jīng)濟(jì)人”理性假設(shè)出發(fā)構(gòu)建理論；政府和政治的行為被闡釋為一種類似市場(chǎng)和交易的活動(dòng)；政府、官僚制度與行政制度等均被闡釋為重要的解釋變量，而政策均衡和制度選擇等具體活動(dòng)過程與行為被定義為公共行政領(lǐng)域的因變量。奧爾森與諾斯都把經(jīng)濟(jì)、政治制度作為國家促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要解釋變量。endprint

（三）研究邏輯與方法的比較

從管理路徑的邏輯來看，作為管理的公共行政的目標(biāo)是發(fā)現(xiàn)并不斷完善屬于公共行政獨(dú)有的規(guī)律與方法，進(jìn)而發(fā)展相應(yīng)的行政管理技術(shù)。它認(rèn)為公共行政活動(dòng)是可以觀察并能以一定的客觀標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行效率的測(cè)量和評(píng)估，并能通過客觀的技術(shù)工具和手段改進(jìn)效率的集體行為過程。這種技術(shù)化行政的管理理論以權(quán)威和效率為基本維度，并隨著社會(huì)分工的日益復(fù)雜而演化得更精致。在具體研究過程中，該研究路徑以經(jīng)濟(jì)與效率作為自己的最高目標(biāo)與追求，以理性化的官僚制作為自己適宜的組織形式，以對(duì)管理工具和技術(shù)的實(shí)證分析作為自己的行為方式。以奎德等學(xué)者為代表的公共政策科學(xué)的迅猛發(fā)展就是管理學(xué)研究路徑發(fā)展到極致的典型例子。政策制定的要素與過程被“科學(xué)性”地高度解剖；廣泛普及的決策樹分析、成本收益分析、最佳程度曲線、分配分析等技術(shù)，使公共行政的技術(shù)主義、管理主義色彩鮮明。

從政治經(jīng)濟(jì)研究的途徑來看公共行政實(shí)踐，它就是個(gè)體理性如何實(shí)現(xiàn)在集體邏輯中的決策微積分。該途徑開創(chuàng)了全新的公共行政研究視野和方法。當(dāng)我們回溯歷史提出疑問——最早用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法研究行政問題的是誰？答案慢慢清晰：是馬克思，馬克思用他的資本論和“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建設(shè)”的假設(shè)構(gòu)建了偉大的科學(xué)社會(huì)主義理論，他使用的是傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法。隨后100多年政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、政府經(jīng)濟(jì)學(xué)、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科與公共行政學(xué)密切相關(guān)的學(xué)科脫穎而出，一系列的概念例如效用、利益、博弈、均衡成為學(xué)術(shù)界的各種理論基礎(chǔ)。無論傳統(tǒng)還是新的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究路徑，在理論假設(shè)提出來后，該路徑會(huì)采用研究假設(shè)、模型設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)分析、驗(yàn)證假設(shè)等環(huán)環(huán)相扣的研究過程來支撐所研究的理論，為學(xué)界帶來了全新的研究模式。Mur.ray J.Horn認(rèn)為在實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的過程中有效的公共管理應(yīng)當(dāng)確保交易費(fèi)用最小化。再以艾莉諾·奧斯特羅姆的自主治理研究理論為例。第一步：她首先在批判傳統(tǒng)集體行動(dòng)邏輯的基礎(chǔ)上提出自己的新理論假設(shè)——在現(xiàn)實(shí)中，雖然每個(gè)人都是“經(jīng)濟(jì)理性人”，囚徒困境的存在并不能解釋所有的公共資源治理現(xiàn)實(shí)；人們的合作預(yù)期還是非常強(qiáng)烈的，每個(gè)地區(qū)公共資源治理存在困境的同時(shí)也存在合作的種種可能性：尤其是在小規(guī)模公共池塘資源的治理中公民自組織共同行動(dòng)的可能性很大。第二步：選擇重要解釋變量、構(gòu)建理論模型y=f（x）。把政策選擇和實(shí)施達(dá)成的利益作為被解釋變量v。把社會(huì)的信任、尊重、互惠轉(zhuǎn)變成基本變量x，即預(yù)期成本x，、預(yù)期收益x2、內(nèi)在規(guī)范x3和貼現(xiàn)率X4。同時(shí)把環(huán)境變量（v）：影響制度選擇收益評(píng)估的v1、影響現(xiàn)行成本評(píng)估的V2、影響內(nèi)在規(guī)范和貼現(xiàn)率的V3。第三步：經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)。用土耳其近海漁場(chǎng)、斯里蘭卡水利開發(fā)工程、加利福利亞南部地下水的治理等一系列案列來驗(yàn)證該模型。第四步：經(jīng)過修正，提出自組織治理理論的具體分析框架。顯而易見，新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法的優(yōu)點(diǎn)是：邏輯性、推導(dǎo)性強(qiáng)，是最接近自然科學(xué)的社會(huì)科學(xué)。

（四）研究特點(diǎn)的比較

管理學(xué)和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)路徑研究的邏輯起點(diǎn)都始于效率、終于效率；都是為了實(shí)現(xiàn)公共資源的有效治理。雖然在邏輯與方法上有諸多差異，但兩種研究在邊際效應(yīng)和利益最大化原則的引領(lǐng)下，取長(zhǎng)補(bǔ)短、最終形成了相對(duì)一致的見解，都強(qiáng)調(diào)目標(biāo)、效率（效益）、績(jī)效。兩種路徑都充分張揚(yáng)了公共行政學(xué)的現(xiàn)代理性，都強(qiáng)調(diào)研究的科學(xué)客觀性，而且實(shí)證研究的特點(diǎn)鮮明。借助于管理學(xué)和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究邏輯，公共行政實(shí)踐獲得了強(qiáng)大的理論啟發(fā)，并實(shí)現(xiàn)了滿意的公共治理績(jī)效。作為社會(huì)科學(xué)一方面帶有濃烈的情感色彩和價(jià)值取向，另一方面也表現(xiàn)出對(duì)客觀性、科學(xué)性、實(shí)用性的追求?，F(xiàn)代管理學(xué)和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究路徑、研究邏輯與方法恰當(dāng)?shù)娜诤狭诉@兩點(diǎn)。

但不同的是，管理路徑傳統(tǒng)而且注重經(jīng)驗(yàn)歸納；政治經(jīng)濟(jì)路徑新興而活躍注重解釋變量與被解釋變量的梳理。政治經(jīng)濟(jì)研究途徑“使用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析工具，利用邏輯和演繹，研究理性的行為主體如何將他想要得到的東西機(jī)會(huì)最大化，是對(duì)非市場(chǎng)決策行為的經(jīng)濟(jì)分析”。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究路徑更強(qiáng)調(diào)客觀性、科學(xué)性，學(xué)者們能通過大量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和結(jié)構(gòu)模型來論證自己的新理論假設(shè)。難怪很多學(xué)者都把經(jīng)濟(jì)學(xué)比作20世紀(jì)社會(huì)科學(xué)研究的“帝國主義”，這恰恰說明了新經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法的科學(xué)性和可推廣性。

（五）影響力的比較

管理研究路徑賦予公共行政學(xué)以客觀的管理精神和現(xiàn)代的管理氣質(zhì)。管理精神在公共行政學(xué)中的凝聚使公共行政研究立足實(shí)踐、尊重客觀、遵循實(shí)用，追求效率；管理精神和現(xiàn)代的管理氣質(zhì)成為學(xué)界的共識(shí)。公共行政研究從一門課程發(fā)展壯大為一個(gè)專業(yè)。同時(shí)，實(shí)踐中的管理成為一門技術(shù)，每一個(gè)宏觀的政府組織、每一個(gè)微觀的公務(wù)員在現(xiàn)代管理精神的感召下都希望能獲得精湛的管理技藝。因此對(duì)管理的研究慢慢發(fā)展成為對(duì)一門技術(shù)的研究，最典型的實(shí)例是MPA教育的實(shí)施。半個(gè)多世紀(jì)MPA的發(fā)展把管理的精神充分注入龐大的公共人力資源體系，使得公務(wù)員隊(duì)伍體現(xiàn)出高尚的管理氣質(zhì)，從而培養(yǎng)出規(guī)模龐大的、現(xiàn)代的、優(yōu)質(zhì)的文官隊(duì)伍。

董建新認(rèn)為：現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)濟(jì)人理論、壟斷理論、外部性理論、公共物品理論、不完全信息理論、在公共管理領(lǐng)域應(yīng)用廣泛、碩果累累。1986年，弗吉尼亞學(xué)派的詹姆斯·布坎南就因在公共選擇理論研究中的貢獻(xiàn)而獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)；后來新制度主義的領(lǐng)軍者諾斯由于建立了包括產(chǎn)權(quán)理論、國家理論和意識(shí)形態(tài)理論在內(nèi)的“制度變遷理論”，獲得1993年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)；2009年奧斯特羅姆因?yàn)椤霸诮?jīng)濟(jì)管理方面的分析，特別是對(duì)公共資源管理上的分析”獲獎(jiǎng)。我們可以看到正是因?yàn)?009年奧斯特羅姆“在經(jīng)濟(jì)管理方面的分析，特別是對(duì)公共資源管理上的分析”獲獎(jiǎng)；經(jīng)濟(jì)研究路徑在公共治理領(lǐng)域開疆拓土，公共行政領(lǐng)域的豐碩研究成果都深深烙上了政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的印記。

二、討論與結(jié)論

任何一個(gè)現(xiàn)實(shí)的公共治理都是復(fù)雜而精細(xì)的工程系統(tǒng)；同樣的道理，任何一個(gè)時(shí)期的公共行政科學(xué)都是在吸收外部營養(yǎng)的基礎(chǔ)上成長(zhǎng)和發(fā)展的。正是基于這樣的事實(shí)，羅森布洛姆才把“公共行政”界定為運(yùn)用管理、政治以及法令的理論和過程來使其成為事實(shí)立法、行政以及司法部門的指令，為整個(gè)社會(huì)或者社會(huì)的局部提供所需的管制與辦事功能。在中國的學(xué)術(shù)環(huán)境下，公共行政學(xué)平穩(wěn)健康的發(fā)展歷程到目前為止只有30年，是一門年輕而充滿活力的社會(huì)科學(xué)。與此同時(shí)，中國的行政學(xué)專業(yè)大規(guī)模地引入西方行政學(xué)經(jīng)典研究的方法與理論；對(duì)西方經(jīng)典模式充滿了崇拜與艷羨。但本文認(rèn)為公共行政理論是現(xiàn)實(shí)的鏡子，也是在現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上對(duì)現(xiàn)實(shí)的改造和超越：歐美行政學(xué)的經(jīng)典范式是一次又一次“求真務(wù)實(shí)”的破舊立新、鳳凰涅槃的升華；無論是管理途徑的行政學(xué)研究范式、還是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究范式都試圖成為歐美科學(xué)客觀主義與理論實(shí)用主義結(jié)合的產(chǎn)物。歐美的經(jīng)典行政理論是他們行政實(shí)踐和學(xué)術(shù)專研的結(jié)晶；中國也應(yīng)該立足本國的行政實(shí)踐、專研自身的理論產(chǎn)品；中國行政學(xué)術(shù)界應(yīng)該稍安勿躁、秉承平靜客觀的研究態(tài)度，假以時(shí)日也能發(fā)展出富有特色的管理學(xué)與政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究途徑。endprint