荷蘭職業(yè)教育與培訓(xùn)中的公私合作：學(xué)習(xí)、監(jiān)督和治理

摘 要：職業(yè)教育與培訓(xùn)成功實施的必要條件是實現(xiàn)多方利益相關(guān)者的跨領(lǐng)域協(xié)作。協(xié)作一方面是教育與產(chǎn)業(yè)部門合作，另一方面也涵蓋公共部門及私人部門的協(xié)作。荷蘭職業(yè)教育與培訓(xùn)的優(yōu)勢體現(xiàn)在包括公私合作的強大的培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，其中，公共部門和私人部門相互學(xué)習(xí)、相互監(jiān)督，構(gòu)建了職業(yè)教育與培訓(xùn)的高效治理框架。到目前為止，我國公私合作項目仍處于起步階段，如何基于國情構(gòu)建公私合作治理框架及其運行機制是突破職業(yè)教育發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：荷蘭；職業(yè)教育培訓(xùn)；公私合作

作者簡介：王崇景（1972-），女，河南延津人，黃河水利職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，研究方向為教育社會學(xué)。

基金項目：2016年度全國教育科學(xué)規(guī)劃一般課題課題“循證實踐視角下美國教師評價政策研究”（編號：BDA160019），主持人：段曉明。

中圖分類號：G710 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-7518（2018）05-0156-05

一、前言

成功的職業(yè)教育與培訓(xùn)是“學(xué)習(xí)型經(jīng)濟”的基礎(chǔ)，對于社會的創(chuàng)新能力起著至關(guān)重要的作用。卓越職業(yè)教育與培訓(xùn)的必要條件是教育機構(gòu)與企業(yè)之間強大而有效的聯(lián)系。公私合作關(guān)系將學(xué)校，企業(yè)，地方和區(qū)域當(dāng)局以及其他利益相關(guān)者聚集在一起，提高職業(yè)教育與培訓(xùn)的質(zhì)量，并以此來激發(fā)創(chuàng)新。

在荷蘭，最近在職業(yè)教育與培訓(xùn)項目中開展公私合作項目側(cè)重于：在高等職業(yè)教育建立專門技術(shù)中心（HBO）及在中等教育創(chuàng)建創(chuàng)新工藝中心（MBO）。荷蘭現(xiàn)有超過40個中心積極開展職業(yè)教育與培訓(xùn)公私合作項目。在過去幾年中，大量基金已投資于這些中心，并計劃為其發(fā)展籌集額外資金。

2014年，BètaTechniek平臺（PBT）對2011年建立的七個試點中心進行中期審查，表明這些投資已經(jīng)產(chǎn)生了重大的積極成果。其中包括：與HBO和MBO中心相關(guān)學(xué)習(xí)項目的注冊學(xué)生人數(shù)增加；教育和培訓(xùn)中的創(chuàng)新舉措；企業(yè)和地區(qū)當(dāng)局的共同融資增加；專門技術(shù)中心與創(chuàng)新工藝中心的制度化發(fā)展穩(wěn)步推進[1]。

然而，與此同時，還有一些地區(qū)試點中心的初步目標(biāo)難以實現(xiàn)。這些包括：新建“卓越人才”計劃的招聘水平；有限的終身學(xué)習(xí)活動的擴大。特別是在中等職業(yè)教育創(chuàng)建創(chuàng)新工藝中心，私人公司的合同簽署以及企業(yè)和教育機構(gòu)的共同投資都嚴重落后于其原有業(yè)務(wù)計劃所設(shè)想的水平，并提出其財務(wù)可持續(xù)性的問題。公私合作試點中心的經(jīng)驗催生了一系列關(guān)于如何將其嵌入到更廣泛的創(chuàng)新體系以及荷蘭教育體制框架中的緊迫問題。

首先，最具有挑戰(zhàn)性的問題是如何將新型公私合作的出現(xiàn)與保障教育質(zhì)量的治理體系結(jié)合起來，并確保公共資金使用的問責(zé)機制。他們的目標(biāo)是設(shè)計新形式的公私合作，并開發(fā)新的職業(yè)教育和培訓(xùn)組織形式。這意味著這些中心的日常實踐將與高等職業(yè)教育和中等職業(yè)教育既定的慣例不同。同時，中心需要試驗空間。但目前荷蘭教育機構(gòu)的問責(zé)制是基于事先規(guī)定和事后控制相結(jié)合的，這些規(guī)定來源于既定的慣例和實踐[2]。人們已經(jīng)認識到，目前的治理形式和問責(zé)機制與中心的創(chuàng)新積極性之間存在不匹配現(xiàn)象。為了解決這個難題，有必要引入一個外部治理體系，允許創(chuàng)新和持續(xù)的監(jiān)督和問責(zé)。

其次，職業(yè)教育合作關(guān)系的成功與否取決于不同項目的學(xué)習(xí)和跨領(lǐng)域合作能力。在尋找有效和創(chuàng)新的公私合作模式時，不可避免的會有失敗和成功。我們從PBT“中期評估報告”看到，試點中心迄今沒有完全成功實現(xiàn)其所有目標(biāo)，而在每個類別中，某些中心比其他中心在吸引業(yè)務(wù)伙伴和提高教育計劃質(zhì)量和數(shù)量的創(chuàng)新方式方面更有效。監(jiān)督和問責(zé)制允許跨機構(gòu)學(xué)習(xí)，這種兼有利弊的做法可在個人和系統(tǒng)層面提升公私合作創(chuàng)造性解決問題和持續(xù)改進的機會。這種學(xué)習(xí)可以提高公私合作的質(zhì)量，加快創(chuàng)新的傳播速度，并有效利用公共和私人投資。目前的問責(zé)制和治理體系并不適用于支持跨機構(gòu)學(xué)習(xí)和持續(xù)改進。

第三，重要的是要認識中心運作的區(qū)域經(jīng)濟生態(tài)系統(tǒng)的多樣性，以及他們?yōu)閼?yīng)對這些不同的環(huán)境而制定的戰(zhàn)略和結(jié)構(gòu)的變化。這意味著，在評估中心的績效時，考慮到這種背景差異非常重要，而且萬能標(biāo)準(zhǔn)并不適用。但是，各中心的戰(zhàn)略和結(jié)構(gòu)變化也增加了彼此相互學(xué)習(xí)實踐的機會。

這三個問題最終歸結(jié)為如何將區(qū)域和國家層面的公私合作報告和問責(zé)義務(wù)整合到促進學(xué)習(xí)和創(chuàng)新的外部治理體系中，同時在各個層面提供必要的問責(zé)制。

二、基于同行評審和相互學(xué)習(xí)的治理體系

（一）以學(xué)習(xí)為導(dǎo)向的外部治理體系

系統(tǒng)監(jiān)測和比較不同方法在不同地方情況下的表現(xiàn)對于支持創(chuàng)造性解決問題和持續(xù)改進至關(guān)重要。因此，創(chuàng)建一個以學(xué)習(xí)為導(dǎo)向的外部治理體系非常重要。這對于中心來說尤為重要，因為它們具有創(chuàng)新性：我們還不知道最成功的中心會是什么樣子。即使是最成功的中心，也會經(jīng)常需要在其發(fā)展過程中適應(yīng)并修改他們的計劃和實踐。學(xué)習(xí)是最重要的，因為它可以讓我們更好的理解什么是最好的，最有效的公私合作。因此，以學(xué)習(xí)為導(dǎo)向的治理體系意味著中心可以根據(jù)相對的實施經(jīng)驗調(diào)整自己的實踐和目標(biāo)，同時也意味著評估標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)其應(yīng)用經(jīng)驗進行適當(dāng)修改。以學(xué)習(xí)為導(dǎo)向的治理體系中，應(yīng)該對中心負責(zé)的上級機構(gòu)的總體系統(tǒng)（目標(biāo)，指標(biāo)，程序）提出修改建議[3]。

這種治理體系從根本上將學(xué)習(xí)和監(jiān)督聯(lián)系起來。學(xué)習(xí)不應(yīng)該是一項獨立的活動，而應(yīng)該嵌入到持續(xù)的監(jiān)督和問責(zé)過程中。中心不會投資于相互學(xué)習(xí)過程，除非他們認為這對他們的核心使命至關(guān)重要。但是，如果我們想要刺激學(xué)習(xí)，就需要將其與監(jiān)測和評估系統(tǒng)結(jié)合起來[4]。監(jiān)督過程的輸出用于識別正面和負面的學(xué)習(xí)可能性。整合監(jiān)督和學(xué)習(xí)并不是不言而喻的，通常這些活動是故意彼此分開的。造成這種情況的根本原因通常是監(jiān)督過程直接與（公共）資金支出問責(zé)制相關(guān)。如果資助機構(gòu)決定停止或減少公私合作（PPP）的資助，負面結(jié)果可能會對PPP的持續(xù)性產(chǎn)生直接影響。以公開和建設(shè)性的方式分享好的和不好的做法，這似乎與監(jiān)測過程不相容。 然而，這不是一個最理想的情況，因為各中心會對監(jiān)測過程中的信息有所保留，而最敏感的信息將不會在相互學(xué)習(xí)過程中分享。允許學(xué)習(xí)和監(jiān)測的一個必要先決條件是，存在根據(jù)（共同）經(jīng)驗對績效指標(biāo)進行修訂的余地。

經(jīng)驗主義治理包含在迭代周期中相關(guān)聯(lián)的四個要素構(gòu)成的多層次架構(gòu)（如圖1所示）。首先，與利益相關(guān)者協(xié)商，由“中央”和“地方”單位組合，臨時確定用于衡量其成就的框架目標(biāo)和績效指標(biāo)。對于中心來說，這些是首要的政策目標(biāo)，例如提高教育質(zhì)量；為企業(yè)的創(chuàng)新能力做出直接貢獻；通過終身學(xué)習(xí)提高現(xiàn)有員工的流動性和靈活性；并促進企業(yè)家，教育機構(gòu)和政府之間的合作。其次，諸如教育機構(gòu)或中心等地方單位有廣泛的自由裁量權(quán)來以他們自己的方式實現(xiàn)這些目標(biāo)。第三，作為這種自主權(quán)的一個條件，這些單位必須定期報告其表現(xiàn)并參與同行評審——將他們的結(jié)果與那些采用不同手段達到相同目的機構(gòu)的結(jié)果進行比較。最后，目標(biāo)，標(biāo)準(zhǔn)和決策程序會由不斷擴大的行動者組織進行周期性的修訂，以回應(yīng)審查過程中揭示的問題和可能性，并循環(huán)重演[5]。

這種方法可以應(yīng)對目前廣泛的“命令與控制”的管理失敗現(xiàn)象。另一種方法是建立并監(jiān)督組織的錯誤檢測和糾正機制，要求它們根據(jù)有關(guān)類似環(huán)境中的失敗情況的可用知識，制定系統(tǒng)的、可核實的計劃，以查明和減輕其業(yè)務(wù)中可能發(fā)生的危害。經(jīng)驗主義不僅從傳統(tǒng)的等級治理中相應(yīng)地分化出來，而且也從委托代理關(guān)系改革中分化出來。

經(jīng)驗主義既不像傳統(tǒng)的等級治理和新公共管理那樣把政策概念和行政執(zhí)行分開，也不像在交互治理中那樣將它們?nèi)诤显诋?dāng)?shù)厣鐓^(qū)委員會手中。相反，它是基于互惠目標(biāo)與手段的重新定義，從而為“網(wǎng)絡(luò)治理”的實踐提供架構(gòu)。

這種類型的經(jīng)驗主義治理架構(gòu)在歐盟范圍內(nèi)政策領(lǐng)域已經(jīng)普遍制度化。這些領(lǐng)域從藥物管理、金融服務(wù)、食品和藥物安全、數(shù)據(jù)隱私和環(huán)境保護擴展到內(nèi)部安全，促進就業(yè)和社會包容基本權(quán)利等方面。他們采取各種組織形式，包括聯(lián)網(wǎng)機構(gòu)，國家監(jiān)管機構(gòu)理事會，開放式協(xié)調(diào)方式以及官員之間的業(yè)務(wù)合作，這些組織形式常常相互結(jié)合。

（二）多層次社會協(xié)調(diào)和就業(yè)政策的同行評審和相互學(xué)習(xí)

在多層次背景下開展同行評議和相互學(xué)習(xí)的優(yōu)秀案例是自21世紀(jì)初以來歐盟組織的就業(yè)和社會保護/社會包容性開放協(xié)調(diào)（OMC）進程。在該進程中，歐盟機構(gòu)和成員國共同制定了廣泛的共同的歐盟目標(biāo)，政策指南和評估進度指標(biāo)，并根據(jù)實施經(jīng)驗定期修訂。成員國在歐盟公共原則下?lián)碛休^大自由，以適應(yīng)本國國情和機構(gòu)設(shè)置的方式實現(xiàn)這些共同目標(biāo)，但必須根據(jù)既定的指標(biāo)定期報告其戰(zhàn)略計劃和執(zhí)行情況[6]。

然后，這些國家報告（有時稱為行動計劃或改革計劃）由歐盟就業(yè)與社會保護委員會內(nèi)的成員國代表進行同行評審，目的在于確定受審核國家需要改進的地方，及為面臨類似問題的其他會員國提供更廣泛的經(jīng)驗[7]。除了這些針對具體國家的審查之外，歐盟就業(yè)和社會保護委員會還組織了關(guān)于當(dāng)前主要問題的定期專題評估，旨在促進相互學(xué)習(xí)當(dāng)前解決具體政策挑戰(zhàn)問題的可能辦法，并進行多邊討論。這種專題通常采用創(chuàng)新的形式，例如邀請在特定領(lǐng)域表現(xiàn)不佳的國家對那些取得更好結(jié)果的國家進行研究。

除了這些對成員國計劃和表現(xiàn)的內(nèi)部審查外，委員會還組織了一個廣泛的自愿的同行評審項目。在這些方案中，認為自己在更廣泛的共同利益領(lǐng)域（例如激活服務(wù)的“一站式服務(wù)”）開發(fā)了優(yōu)秀方案的成員國舉辦同行評審研討會（為期一天半），邀請其他成員國的代表，包括獨立專家，社會伙伴和非政府組織以及國家官員參加。這些研討會經(jīng)常涉及實地考察以及一系列政府和非政府專家對項目或?qū)嵺`的運作情況的介紹。這些研討會的討論重點在于確定符合當(dāng)?shù)厍闆r關(guān)鍵因素，以及為適應(yīng)其他國家和區(qū)域環(huán)境可能需要作出的修改。

三、荷蘭職業(yè)教育與培訓(xùn)中的公私合作治理和學(xué)習(xí)實踐架構(gòu)

專門技術(shù)中心和創(chuàng)新工藝中心通過有效的公私合作，以提高荷蘭職業(yè)教育和培訓(xùn)質(zhì)量和創(chuàng)新能力。這些公私合作的長期成功取決于一個運作良好的外部治理體系。

經(jīng)驗主義治理的原則為該體系提供了基礎(chǔ)。它是一個包括學(xué)習(xí)和評論系統(tǒng)的國家治理體系，同時，考慮到生態(tài)系統(tǒng)和這些中心的多樣性。我們區(qū)分治理體系中的三個主要層次。首先，中心是特定生態(tài)系統(tǒng)的組成部分的區(qū)域性層面。我們稱之為區(qū)域性的，但請注意，生態(tài)系統(tǒng)不一定受地域限制；它也可能覆蓋分布在全國各地的工業(yè)部門。其次，包含整個中心組的網(wǎng)絡(luò)層面。在此，通過同行評審和經(jīng)驗分享進行學(xué)習(xí)。第三，具有全面的監(jiān)督體系的國家層面。圖2說明了這個多級系統(tǒng)[8]。

圖2 VET中的公私合作多層學(xué)習(xí)型治理體系

（一）區(qū)域治理

在區(qū)域?qū)用?，公私合作關(guān)系已經(jīng)形成。在這里，教育機構(gòu)與企業(yè)和其他利益相關(guān)者共同努力，提高職業(yè)教育質(zhì)量，激發(fā)創(chuàng)新，為終身學(xué)習(xí)創(chuàng)造條件等等。整個治理體系的一個關(guān)鍵問題是確保中心和他們參與的活動“契合”生態(tài)系統(tǒng)。精簡組織和使這些生態(tài)系統(tǒng)發(fā)揮效力的一種可能方法是建立一個論壇，將所有各方聚集在一起。論壇為企業(yè)和教育機構(gòu)之間的協(xié)商提供了一個總體框架。在區(qū)域?qū)用妫斜匾獮閲覍用娼⒌拿宽椏冃е笜?biāo)設(shè)定適當(dāng)?shù)钠谕?。這可以在考慮到區(qū)域多樣性的同時考慮到國家治理體系的一致性。有一些通用的指標(biāo)，但不能指望在不同的環(huán)境中具有相同的績效。

區(qū)域?qū)用鏋榭蚣苣繕?biāo)提供輸入，并積極參與為其生態(tài)系統(tǒng)設(shè)定相關(guān)的績效指標(biāo)。公私伙伴關(guān)系將吸收廣泛的區(qū)域利益相關(guān)者，包括尚未積極參與公私合作的利益相關(guān)者?？紤]到區(qū)域需求是重要的，但難度很大，因為它似乎與國家層面的一致性背道而馳。雖然中等職業(yè)教育機構(gòu)與一系列企業(yè)有著較強的工作關(guān)系，特別是通過公司內(nèi)部培訓(xùn)組織，但這些利益相關(guān)者目前對資格標(biāo)準(zhǔn)的影響力非常有限。相反，資格標(biāo)準(zhǔn)是在國家一級制定的，沒有考慮到區(qū)域需求。雖然該框架沒有明確討論資格標(biāo)準(zhǔn)的治理，但我們的基本邏輯和推理將有利于在這些情況下系統(tǒng)地考慮區(qū)域需求的情況。

（二）網(wǎng)絡(luò)級治理

在網(wǎng)絡(luò)層面，中心互動交流經(jīng)驗并促進學(xué)習(xí)。這里的目標(biāo)是建立一個促進學(xué)習(xí)的系統(tǒng)，同時作為中心必須促進他們負責(zé)的機構(gòu)進行監(jiān)測和報告的連接?？紤]到HBO和MBO之間的廣泛差異，在兩組中心組織同行評審活動是很自然的。但為兩組中心之間提供相互學(xué)習(xí)和交流良好做法的機會也很重要，特別是圍繞從MBO到HBO的學(xué)生合作項目和工作量問題。

這種同行評審和相互學(xué)習(xí)活動可以采取多種形式。首先，可要求中心審查彼此的年度進展報告，并根據(jù)商定的可分組管理的國家和地區(qū)指標(biāo)討論他們的相對績效。其次，中心可以通過比較好的和壞的執(zhí)行者來確定具體的問題主題（例如MBO的合同研究或HBO的人才計劃）以供深入審查。

（三）國家層面治理

在國家層面，正式的審查委員會應(yīng)監(jiān)測和評估中心的活動。在這里，分別組織對HBO和MBO中心的審查是很自然的，同時考慮到兩個組織之間的相互關(guān)系。審查委員會應(yīng)該是外部的和獨立的機構(gòu)，但所有利益相關(guān)者都應(yīng)參與創(chuàng)建包括區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展論壇和經(jīng)濟事務(wù)部以及教育和文化部在內(nèi)的評估框架。該框架應(yīng)包含明確的框架目標(biāo)以及一套具有操作性的績效指標(biāo)[9]。因此，用于監(jiān)測和評估中心績效的指標(biāo)應(yīng)該是審查委員會與中心網(wǎng)絡(luò)以及其他利益相關(guān)者之間協(xié)商的結(jié)果。被監(jiān)控的單位在確定相關(guān)指標(biāo)時應(yīng)該具有發(fā)言權(quán)。

四、荷蘭職業(yè)教育與培訓(xùn)中的公私合作治理對我國職業(yè)教育的啟示

（一）完善實施職業(yè)教育PPP的制度條件

從公共管理及公共政策維度審視，作為一種公共服務(wù)與設(shè)施的提供機制，PPP模式與政治、經(jīng)濟、社會層面中的諸多因素密切相關(guān)，其必然受制于不同的社會條件及制度環(huán)境。尤其是經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境、體制管理架構(gòu)、公共及私人部門的特征等具體條件。而這些內(nèi)容恰恰是我國職業(yè)教育領(lǐng)域所缺乏的，諸如職業(yè)教育PPP模式指導(dǎo)性立法，特別是私人部門進入職業(yè)教育領(lǐng)域的準(zhǔn)入制度、利益分享即風(fēng)險分擔(dān)制度、監(jiān)督管理制度及爭端處理和退出機制等。在建設(shè)這些制度時要注意制度的內(nèi)在激勵性，可以對吸引私人部門參與職業(yè)教育形成持久的動力，還要在市場經(jīng)濟條件下有效降低職業(yè)教育運作中的交易成本，從而形成促進職業(yè)教育PPP模式可持續(xù)發(fā)展的制度保障。

（二）成立專業(yè)化、獨立的發(fā)展促進機構(gòu)

PPP模式的運作涉及不同部門之間的協(xié)調(diào)溝通，所以在很多PPP體系成熟的國家，如荷蘭，都普遍設(shè)立了專業(yè)化獨立性的PPP主管機構(gòu)，負責(zé)PPP模式的籌備、審批立項、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、考核評估及推廣工作。盡管我國已經(jīng)建立了國家財政部PPP中心，但鑒于教育甚至是職業(yè)教育的特殊性和重要意義，我們應(yīng)該設(shè)立專門的職業(yè)教育PPP促進機構(gòu)。除常規(guī)的政府工作人員之外，要聘用專業(yè)學(xué)者、富有經(jīng)驗的私人企業(yè)管理者作為顧問，共同參與職業(yè)教育PPP項目的事務(wù)管理，避免在很多問題上存在的“外行指導(dǎo)內(nèi)行”的尷尬局面，消除跨部門合作帶來的多頭無序領(lǐng)導(dǎo)、成本高、效率低的弊端。建議成立一個隸屬于教育部的專業(yè)化的教育事業(yè)PPP辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國教育PPP工作并指導(dǎo)各地工作的開展。

（三）審慎選擇合作伙伴并加強多重監(jiān)管

鑒于職業(yè)教育多方合作的復(fù)雜性，要使其合作關(guān)系成功實現(xiàn)，必須充分考慮各利益相關(guān)者的目標(biāo)基礎(chǔ)。荷蘭公私合作項目之所以具有強大的生命力，其關(guān)鍵因素在于其選擇了實力較強且社會責(zé)任感較強的私人合作部門。這既符合公共培訓(xùn)機構(gòu)實現(xiàn)社會責(zé)任的需求，同時，也遵循了私人部門追求個體利益最大化的本性。因此，我國在實施公私合作項目是，必須考慮私人培訓(xùn)以何種形式進入職業(yè)教育領(lǐng)域，是否與政策設(shè)計初衷相一致。為此，除了要注重選擇合作伙伴的基本原則——文化耦合、優(yōu)勢互補、目標(biāo)協(xié)同、互利共贏——之外，還要從PPP項目所面臨的特定風(fēng)險角度著重考量私人部門的合作適宜性，建立規(guī)范的PPP模式合作伙伴關(guān)系的遴選機制和評價指標(biāo)體系。同時，從項目的規(guī)劃設(shè)計開始就要加強公共部門、社會公眾、專業(yè)力量和新聞媒體等多元化的監(jiān)督，形成有效的多重復(fù)合監(jiān)督體系。

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責(zé)任編輯 吳學(xué)仕