農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與對策研究
——以四川省渠縣為例

李 杰 吳傳翠/.渠縣中小企業(yè)融資擔保中心 .渠縣工業(yè)園管理委員會

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與對策研究
——以四川省渠縣為例

李 杰1吳傳翠2/1.渠縣中小企業(yè)融資擔保中心 2.渠縣工業(yè)園管理委員會

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是進行土地制度改革的關(guān)鍵,通過土地流轉(zhuǎn)促進土地資源的合理配置和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,推動農(nóng)村發(fā)展,但現(xiàn)實中土地流轉(zhuǎn)存在著許多亟待改進的問題。以四川省渠縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為例,通過分析當?shù)剞r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、趨勢及特點,從中找出土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及解決的對策,以期為推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供參考。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀；問題；對策

近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進，農(nóng)村大量勞動力進城務(wù)工就業(yè)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)速度明顯加快。黨的十八大和十八屆三中全會明確提出，要加強引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。特別是在新形勢下，探索如何加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險防范，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理體系，正確研判土地流轉(zhuǎn)趨勢，放活土地經(jīng)營權(quán)，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是做好當前農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和落實好農(nóng)村土地“三權(quán)”分置的重要途徑。但是當前大多數(shù)的土地流轉(zhuǎn)并沒有達到預期的促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的效果。下面以四川省渠縣為例，通過了解當?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)的現(xiàn)狀，結(jié)合四川省渠縣農(nóng)業(yè)局提供的土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)，分析流轉(zhuǎn)中的問題，并提出對策。

一、渠縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、趨勢及特點

渠縣隸屬于四川省達州市，地理位置屬于丘陵，轄60個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，幅員面積2013平方公里，耕地面積979495畝，總?cè)丝跒?40萬。近年來，渠縣堅持“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”的工作思路，積極推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)趨勢總體向好。

1.流轉(zhuǎn)面積逐年增多，增速較快。2008年全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積43828畝，2016年流轉(zhuǎn)總面積為148509.7畝（其中耕地76395畝），8年內(nèi)凈增加104681.7畝，平均每年增長1300畝。呈現(xiàn)流轉(zhuǎn)面積快速增加的趨勢。

2.流轉(zhuǎn)形式多樣。全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、出租等形式，其他方式占比相對較低。2016年，以轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)26954畝，占流轉(zhuǎn)總面積的18.15%；轉(zhuǎn)讓910畝，占0.61%；出租84153畝，占56.67%；入股27929畝，占18.80%；其他方式流轉(zhuǎn)8563畝，占總流轉(zhuǎn)面積的5.77%。

3.流轉(zhuǎn)主體趨向多元化。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體逐步成為土地流轉(zhuǎn)的主體。據(jù)統(tǒng)計，2016年全縣流轉(zhuǎn)至種養(yǎng)大戶30342畝，占流轉(zhuǎn)總面積的20.43%；流轉(zhuǎn)至農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場22803畝，占15.36%；流轉(zhuǎn)至工商企業(yè)25047畝，占16.87%。

4.土地經(jīng)營趨向規(guī)?；?。目前，全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)30畝以上的有300宗，流轉(zhuǎn)面積140833畝，占流轉(zhuǎn)總面積的94.83%，農(nóng)村土地經(jīng)營呈現(xiàn)集約化、規(guī)?；藴驶瘧B(tài)勢。

5.流轉(zhuǎn)用于非糧作物面積大。據(jù)統(tǒng)計，目前全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)用于非糧用途的面積高達134755畝，占流轉(zhuǎn)總面積90.74%。其中流轉(zhuǎn)耕地用于非糧用途的62639.8畝，占流轉(zhuǎn)總耕地面積的81.99%。

6.流轉(zhuǎn)土地產(chǎn)業(yè)多元化。一方面農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地涵蓋了渠縣黃花、柑桔、生豬、花椒“3+1”特色產(chǎn)業(yè)，另一方面，農(nóng)村土地快速向種西瓜、栽核桃、養(yǎng)牛、養(yǎng)魚等農(nóng)林牧漁產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也向開辦磚廠、建市場、辦駕校、建公墓和工商建運等其他產(chǎn)業(yè)延伸。據(jù)統(tǒng)計，2016年，用于糧食作物13754.9畝，占流轉(zhuǎn)總面積的9.26%；經(jīng)濟作物34894.8畝，占23.50%；畜禽養(yǎng)殖6469.5畝，占4.36%；水產(chǎn)養(yǎng)殖2720.5畝，占1.83%；農(nóng)機加工24.0畝，占0.02%；其他用途90646.0畝（果樹、花草等），占61.04%。

7.流轉(zhuǎn)價格同比上升。近年來，受物價因素影響，全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格逐年上升。目前，流轉(zhuǎn)土地價格在每畝200元至700元之間不等。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)因地理位置差異，土地流轉(zhuǎn)價格略有區(qū)別，一般北部丘陵地區(qū)土地流轉(zhuǎn)價格平均在100元至500元之間；城郊和平壩地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)價格在每畝500元至700元之間；因農(nóng)村勞動力外出務(wù)工，土地沒人耕種的地方，為防止耕地拋荒，免費流轉(zhuǎn)的情況也一定程度存在。

二、存在的主要問題

1.轉(zhuǎn)變耕地用途。(1)土地流轉(zhuǎn)后用于開辦駕校、磚廠、修公墓等違法改變耕地用途面積2563.6畝。(2)在新農(nóng)村建設(shè)中，全縣60個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新村聚居點建設(shè)用地采取“以租代征”的形式占用耕地2826.4畝。(3)非糧用途面積過大。近年來，受全省特色產(chǎn)業(yè)區(qū)劃影響，全縣集中成片大規(guī)模發(fā)展柑桔、檸檬、花椒、核桃、栽樹、挖塘養(yǎng)殖等。據(jù)統(tǒng)計：全縣僅栽樹、挖塘兩項占地44085.3畝，占流轉(zhuǎn)總面積的29.68%。

2.土地流轉(zhuǎn)程序違法。主要表現(xiàn)在：土地流轉(zhuǎn)過程中，未經(jīng)承包方同意強迫流轉(zhuǎn)、未經(jīng)科學論證擅自超規(guī)模流轉(zhuǎn)、未經(jīng)召開集體經(jīng)濟組織成員會議整體流轉(zhuǎn)等，程序違法土地流轉(zhuǎn)13416畝，占流轉(zhuǎn)總面積的9.03%。

3.流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范。此次對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的檢查過程中，發(fā)現(xiàn)出讓方和受讓方位置顛倒、流轉(zhuǎn)期限不合法、損農(nóng)現(xiàn)象特別突出等，據(jù)統(tǒng)計，全縣合同簽訂不規(guī)范流轉(zhuǎn)土地47538.3畝，占流轉(zhuǎn)總面積的32.01%。

4.缺乏風險防范和農(nóng)民利益保障機制。資料顯示，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)貪功近利發(fā)展與本地不相宜的產(chǎn)業(yè)，成片改變耕地形狀、地貌和用途造成無法復耕，嚴重破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。鄉(xiāng)村缺乏防范風險意識加之農(nóng)民及村委會法制意識淡薄，一旦問題顯現(xiàn)，農(nóng)戶與流入方產(chǎn)生農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛，會造成農(nóng)村社會不穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在類似潛在風險的流轉(zhuǎn)面積有15761.8畝，占流轉(zhuǎn)總面積的10.61%，

5.服務(wù)體系不健全。目前，僅成立了渠縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（基本無實際業(yè)務(wù)），鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村均無相應(yīng)的機構(gòu)及專職人員。農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系也不健全，縣上雖成立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁委員會，但并未實際開展業(yè)務(wù)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村也無相應(yīng)的土地仲裁員及調(diào)解員。政府也未引導相應(yīng)的中介服務(wù)機構(gòu)參與其中。

6.流轉(zhuǎn)環(huán)境有待改善。一是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施需要改善。由于基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，一些流轉(zhuǎn)大戶，因為自然災害、灌溉設(shè)施不到位、烘干設(shè)備缺乏等，導致產(chǎn)量降低、收成減少、農(nóng)產(chǎn)品腐爛等現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)中止經(jīng)營，土地撂荒走人的局面。一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)各方參與的熱情。二是農(nóng)村融資環(huán)境需要改善。近幾年，經(jīng)營主體普遍存在融資難的問題，由于農(nóng)業(yè)投資的風險性較大，收回期長，金融機構(gòu)出于風險考慮，一般不會支持融資。渠縣中小企業(yè)融資擔保中心考慮到對農(nóng)業(yè)項目的支持，對一些規(guī)模較大的農(nóng)民專業(yè)合作社曾給予委托貸款，但對他們來說仍是杯水車薪，解決不了根本問題。因為融資難的問題，出現(xiàn)了生產(chǎn)經(jīng)營困難、農(nóng)民土地租金支付困難的情況,導致風險轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上。

三、對策及建議

1.切實保障農(nóng)民利益，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。要強化宣傳和政策引導，在堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持依法自愿有償?shù)幕A(chǔ)上，切實保護農(nóng)民承包權(quán)益，降低農(nóng)民的風險。首先要繼續(xù)做好農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，明晰產(chǎn)權(quán)，進一步穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，政府要及時制定出臺農(nóng)村土地“三權(quán)分置”辦法的實施意見。二是妥善解決承包地確權(quán)、流轉(zhuǎn)過程中引發(fā)的糾紛，建立民間協(xié)商、鄉(xiāng)村調(diào)解、縣級仲裁、司法保障的農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處和防范社會穩(wěn)定風險機制。三是要合理確定土地使用權(quán)的價格，包括土地升值后的價格，既要尊重市場，又要考慮農(nóng)民的切身利益。四是要建立風險保障金制度，防止損害農(nóng)民土地權(quán)益，防范承包農(nóng)戶因流入方違約或經(jīng)營不善而遭受損失。

2.規(guī)范流轉(zhuǎn)程序管理，引導各方有序流轉(zhuǎn)。加強土地流轉(zhuǎn)管理，規(guī)范流轉(zhuǎn)交易行為，降低土地流轉(zhuǎn)風險。一是要尊重農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中的主體地位，嚴格執(zhí)行依法自愿有償原則，村級組織只能在農(nóng)戶書面委托的前提下才能組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，禁止以少數(shù)服從多數(shù)的名義將整村整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營、不能強制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。二是要合理確定土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，土地經(jīng)營規(guī)模必須適度。政府要引導各地根據(jù)區(qū)域特征、土地條件、作物品種、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移情況、農(nóng)業(yè)機械化水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等，研究確定本地土地規(guī)模經(jīng)營適度標準。不能片面求快、求大。三是強化土地流轉(zhuǎn)合同管理，全面落實合同備案登記制度。使用統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，嚴格約定流轉(zhuǎn)期限、用途、價格及雙方權(quán)利和義務(wù)等內(nèi)容。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站指導合同簽訂，進行鑒證，負責歸檔管理，并督促供求雙方履行合同，生效的土地流轉(zhuǎn)合同送縣農(nóng)經(jīng)站備案。

3.建立健全服務(wù)體系，增強服務(wù)能力。一是加快建立統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場和信息平臺。積極培育土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，提供有關(guān)業(yè)務(wù)咨詢等，切實維護土地流轉(zhuǎn)各方的合法權(quán)益。二是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，加強土地流轉(zhuǎn)服務(wù)?？h級農(nóng)業(yè)行政主管部門要建立完善縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級流轉(zhuǎn)服務(wù)體系與管理網(wǎng)絡(luò)，及時收集發(fā)布流轉(zhuǎn)信息，暢通流轉(zhuǎn)渠道。發(fā)揮各級土地流轉(zhuǎn)交易平臺的功能和作用，為土地流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢、價格評估、合同鑒證等服務(wù)。三是強化農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，穩(wěn)定和加強仲裁員隊伍管理，妥善調(diào)處土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛。

4.強化政府監(jiān)管，合理引導扶持工商資本，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的建設(shè)。一是要根據(jù)企業(yè)資質(zhì)、經(jīng)營能力、土地流轉(zhuǎn)規(guī)模等實行審核準入制度，對長時間、大面積租賃農(nóng)地要有明確上限控制，實行分級備案。二是結(jié)合當?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展情況，營造優(yōu)良發(fā)展環(huán)境，積極引導扶持工商資本進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)，如發(fā)展現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)村旅游業(yè)等新型業(yè)態(tài)。三是建立工商資本進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域監(jiān)管制度。(1)強化動態(tài)監(jiān)管，定期對租賃土地企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、土地用途及風險防范能力等開展監(jiān)督檢查，查驗土地利用、合同履行等情況，細化農(nóng)地用途甄別標準，及時查處糾正浪費農(nóng)地資源、改變農(nóng)地用途等違法違規(guī)行為。(2)統(tǒng)籌建設(shè)用地，結(jié)合城市周邊設(shè)施農(nóng)業(yè)、園藝產(chǎn)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展需求，適當放寬設(shè)施農(nóng)業(yè)用途標準，或者調(diào)劑部分用地指標，用于支持工商資本進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域發(fā)展。三是鼓勵工商資本與農(nóng)民新型經(jīng)營主體開展合作經(jīng)營，建立緊密的利益分配合作經(jīng)營模式，對農(nóng)民形成帶動效應(yīng)。四是創(chuàng)新投融資平臺，盡快啟動農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，著力解決融資難問題。政府應(yīng)鼓勵融資擔保機構(gòu)為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供融資擔保服務(wù)，通過設(shè)立融資擔保專項資金，擔保風險補償基金等加大扶持力度。

5.加強流轉(zhuǎn)用途管制，確保糧食安全。一是制定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。各地根據(jù)資源環(huán)境條件制定農(nóng)地利用規(guī)劃和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，按照“農(nóng)地農(nóng)用，產(chǎn)業(yè)集中”的原則，制定引導農(nóng)地向當?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)的規(guī)劃。二是探索建立土地流轉(zhuǎn)風險防控和有償退出機制?？商剿鲗α魅敕绞杖★L險保證金的風險防控措施，嚴防流轉(zhuǎn)土地用途發(fā)生改變和流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營風險。對于流入方生產(chǎn)經(jīng)營無法繼續(xù)進行的，要實行退出機制，切實保護農(nóng)民利益。三是建立土地流轉(zhuǎn)激勵和懲處機制。制定土地流轉(zhuǎn)激勵措施，對土地流轉(zhuǎn)后的“非農(nóng)化”和“非糧化”問題給予處罰，要堅決查處通過“以租代征”等形式違法違規(guī)進行非農(nóng)建設(shè)的行為。向糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體，分別在財政、金融、基礎(chǔ)設(shè)施等方面給予政策傾斜，確保主糧安全。四是政府要引導建立對規(guī)模經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)保險機制，特別是適當提高對糧食品種保險的保費補貼比例，以增強其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的抗自然災害能力，實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)健經(jīng)營，有效保障土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性。五是政府加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，優(yōu)先流向家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體，增強其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力。

[1]中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中辦發(fā)〔2014〕61號，2014年11月20日.

[2]張世英《互助縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題及對策》《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技》,2013 年第2期.

[3]陳鑫誠 馮慶水《安徽省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中政策與金融支持的問題探討》《淮北師范大學學報：哲學社會科學版》2013年第3期.

[4]董成森 劉勝軒《淺析湖南省2016年農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)趨勢及風險防范策略》2017-02-01 中國農(nóng)經(jīng)信息網(wǎng).

[5]杜奕含，王貝貝《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及對策研究——以遼寧省綏中縣為例》《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技》2010 (16).

[6]李庚 《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的空間差異及成因分析——以陜西關(guān)中三縣為例》《人文地理》 2012年01期.