偏遠(yuǎn)地區(qū)商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)監(jiān)管存在的難點(diǎn)及對(duì)策

偏遠(yuǎn)地區(qū)商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)監(jiān)管存在的難點(diǎn)及對(duì)策

蘇洪英

隨著2007年湖南省財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付管理制度改革的不斷發(fā)展，國(guó)庫(kù)單一賬戶的建立，商業(yè)銀行為預(yù)算單位開設(shè)零余額賬戶并代理集中支付業(yè)務(wù)的全面鋪開，其財(cái)政部門向代理銀行下達(dá)“財(cái)政直接支付令”或預(yù)算單位向代理銀行下達(dá)“授權(quán)支付令”，代理銀行根據(jù)“財(cái)政直接或授權(quán)支付令”向預(yù)算單位先行墊款，當(dāng)?shù)厝嗣胥y行國(guó)庫(kù)部門收到資金清算信息后按照“先清算后支付”的原則向代理行清算款項(xiàng)的運(yùn)行模式，在基層尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)大大減輕了人民銀行國(guó)庫(kù)部門的工作量，在實(shí)現(xiàn)預(yù)算單位賬戶零余額管理的同時(shí)提升了財(cái)政資金的使用效率和安全性，但也存在一定程度上的監(jiān)督管理問(wèn)題需要基層部門加以思考對(duì)待，使得人民銀行國(guó)庫(kù)部門能以更好的服務(wù)為地方政府貢獻(xiàn)一己之力。

一、 國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)管的必要性與重要性

(一)國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)管的必要性

隨著國(guó)庫(kù)單一賬戶的全面建立，國(guó)庫(kù)集中支付改革必然成為當(dāng)下國(guó)庫(kù)管理制度中最為重要的內(nèi)容，特別是我省從2007年開始在省內(nèi)部分較發(fā)達(dá)地區(qū)試點(diǎn)國(guó)庫(kù)集中支付改革工作以來(lái)，截止目前，由中央級(jí)預(yù)算單位部門到所屬全省地方各級(jí)預(yù)算單位部門均已實(shí)現(xiàn)完成了國(guó)庫(kù)集中支付改革，特別是邊遠(yuǎn)的民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)，也逐步實(shí)現(xiàn)了國(guó)庫(kù)集中支付改革，其國(guó)庫(kù)集中支付體系在全省各地市也已成形。

以某市州為例，該市州共八縣一區(qū)委托7家商業(yè)銀行或農(nóng)商行20個(gè)網(wǎng)點(diǎn)辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)，市級(jí)、區(qū)縣級(jí)共計(jì)1200個(gè)預(yù)算單位已經(jīng)100%納入到國(guó)庫(kù)集中支付范圍。該市自2011年開展國(guó)庫(kù)集中支付改革以來(lái)，各級(jí)國(guó)庫(kù)共為當(dāng)?shù)仡A(yù)算單位辦理支付筆數(shù)1，788，316筆，金額204.62億元，并且每年支付規(guī)模呈現(xiàn)遞增的態(tài)勢(shì)。從目前集中支付業(yè)務(wù)發(fā)展趨勢(shì)看，集中支付業(yè)務(wù)比重占財(cái)政支撥業(yè)務(wù)數(shù)量的近半數(shù)以上，且作為財(cái)政部門向預(yù)算單位支付業(yè)務(wù)的重要組成部分；其次，從代理規(guī)模與業(yè)務(wù)金額來(lái)看，使得人民銀行國(guó)庫(kù)部門必然要加大對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付的監(jiān)管力度，依法監(jiān)督財(cái)政資金合理有效使用。

(二)國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)管的重要性

隨著國(guó)庫(kù)集中支付改革的推進(jìn)，國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的建立，將所有財(cái)政性資金納入到國(guó)庫(kù)單一賬戶中來(lái)，這在一定程度上加深了財(cái)政部門、人民銀行、代理商業(yè)銀行的聯(lián)系，也使得規(guī)范國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)成了各級(jí)國(guó)庫(kù)部門的重要議程。目前，代理商業(yè)銀行面向財(cái)政部門與預(yù)算單位集中開設(shè)了在財(cái)政性零余額賬戶與預(yù)算單位零余額賬戶，以及代理商業(yè)銀行對(duì)直接支付清算與授權(quán)支付清算中的額度控制，日常資金清算賬戶信息對(duì)賬處理等大量瑣碎具體的業(yè)務(wù)。代理銀行作為國(guó)庫(kù)與財(cái)政部門之間鏈接的紐帶與橋梁，既承擔(dān)著國(guó)庫(kù)集中支付的付款人，又是國(guó)庫(kù)財(cái)政資金清算的收款人，在面對(duì)成批量，大金額支付業(yè)務(wù)環(huán)境下，對(duì)代理商業(yè)銀行的監(jiān)管已經(jīng)成為各級(jí)國(guó)庫(kù)日常監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，其重要地位已經(jīng)直接關(guān)系到國(guó)庫(kù)集中支付改革能否成功。

一是加強(qiáng)對(duì)代理銀行集中支付賬戶開設(shè)的監(jiān)管審查。在國(guó)庫(kù)單一賬戶建立的背景下，以及財(cái)政專戶裁撤合并歸集，代理商業(yè)銀行存在著零余額賬戶、預(yù)算外資金專戶、特設(shè)專戶及非稅收入?yún)R繳結(jié)算賬戶等4種賬戶。由于商業(yè)銀行營(yíng)銷與自身盈利訴求，在對(duì)特設(shè)專戶與非稅收入?yún)R繳結(jié)算賬戶開設(shè)存在著重復(fù)和分散現(xiàn)象，再加上自身網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)需要，使得財(cái)政性零余額賬戶也存在著零散分片設(shè)置的情況，嚴(yán)重削弱了國(guó)庫(kù)部門對(duì)集中支付賬戶的集中統(tǒng)一管理。為加強(qiáng)對(duì)代理商業(yè)銀行的國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)賬戶的監(jiān)管，已然為各基層人民銀行國(guó)庫(kù)部門事前與事中監(jiān)督重要控制環(huán)節(jié)中。

二是提升對(duì)代理商業(yè)銀行撥付財(cái)政資金的柜面監(jiān)督程度。隨著TIPS前置系統(tǒng)，財(cái)政無(wú)紙化系統(tǒng)的上線運(yùn)行，在電子化下，傳統(tǒng)的國(guó)庫(kù)柜面監(jiān)督審核內(nèi)容已轉(zhuǎn)移至代理商業(yè)銀行前臺(tái)系統(tǒng)，代理商業(yè)銀行柜面人員因其流動(dòng)性較大，對(duì)業(yè)務(wù)把控能力與國(guó)庫(kù)規(guī)章制度熟悉度較欠缺，對(duì)業(yè)務(wù)的合規(guī)性判斷與人民銀行的國(guó)庫(kù)部門存在一定差異，難以拒絕辦理，這在一定程度上使得人民銀行國(guó)庫(kù)部門在對(duì)業(yè)務(wù)處理操作與清算信息審核的過(guò)程中的地位較為被動(dòng)，僅能依照電子憑證信息片面地對(duì)集中支付業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督與審核。

二、 國(guó)庫(kù)集中支付面臨的主要問(wèn)題

(一) 國(guó)庫(kù)集中支付法律法規(guī)體系有待完善

隨著國(guó)庫(kù)電子化系統(tǒng)的逐步上線，制度建設(shè)在一定程度上難以追上新系統(tǒng)建設(shè)的腳步。目前，人民銀行有關(guān)對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付的相關(guān)規(guī)定與政策制度就集中支付表述與規(guī)范存在比較零散的狀態(tài)，無(wú)法對(duì)監(jiān)管形成統(tǒng)一的體系。再加上代理銀行本身人員業(yè)務(wù)水平有限，對(duì)人民銀行國(guó)庫(kù)部門要求的相關(guān)制度難以理解透徹，僅提留在辦好業(yè)務(wù)的水平上，在一定程度上不利于代理銀行對(duì)業(yè)務(wù)熟悉與掌握。即便是按照“先支付，后清算”的原則，人民銀行國(guó)庫(kù)部門在與代理商業(yè)銀行清算的過(guò)程中由商業(yè)銀行先行墊款與《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》中規(guī)定的“銀行不墊款”原則相違背。以某縣財(cái)政為例，該地方財(cái)政將大量財(cái)政資金游離于國(guó)庫(kù)單一賬戶體系外，在月末支撥中，由于庫(kù)款不足，使得商業(yè)銀行墊款較普遍，造成人民銀行國(guó)庫(kù)部門難以對(duì)財(cái)政性資金進(jìn)行有效監(jiān)管。

(二)缺乏行之有效的代理業(yè)務(wù)監(jiān)管體系

《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》、《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》皆賦予人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能并對(duì)財(cái)政性資金進(jìn)行監(jiān)督管理的職責(zé)。但是目前人民銀行與地方財(cái)政部門缺少協(xié)調(diào)機(jī)制，未與地方財(cái)政部門形成對(duì)財(cái)政資金監(jiān)督的合力，在日常監(jiān)管過(guò)程中存在著信息不透明、不對(duì)稱、職責(zé)不明確。商業(yè)銀行在代理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的實(shí)際業(yè)務(wù)操作過(guò)程中出于對(duì)地方財(cái)政部門的示好，已取代了人民銀行國(guó)庫(kù)部門的監(jiān)督職責(zé)，難以發(fā)揮事前、事中對(duì)資金監(jiān)督職責(zé)。此外，新的無(wú)紙化系統(tǒng)上線運(yùn)行，人民銀行國(guó)庫(kù)部門僅能對(duì)商業(yè)銀行發(fā)送過(guò)來(lái)打包的電子數(shù)據(jù)進(jìn)行審核，難以有效對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行真實(shí)有效審核，因此，使得過(guò)去國(guó)庫(kù)部門對(duì)財(cái)政資金的“事前審核、事中控制、事后監(jiān)督”僅停留在事后監(jiān)督上，難以發(fā)揮人民銀行國(guó)庫(kù)部門應(yīng)有的監(jiān)督作用。

(三) 財(cái)政資金沉淀商業(yè)銀行較為普遍

由商業(yè)銀行代為辦理國(guó)庫(kù)集中支付過(guò)程中，商業(yè)銀行對(duì)代理業(yè)務(wù)普遍采用隔日清算模式，商業(yè)銀行為逃避人民銀行國(guó)庫(kù)部門監(jiān)管，在賬戶設(shè)置上存在人為干預(yù)抑或是“做成”零余額賬戶在每日業(yè)務(wù)結(jié)束后清零的現(xiàn)象，而財(cái)政部門為照顧開設(shè)在代理商業(yè)銀行財(cái)政專戶，待人民銀行資金清算后將部分款項(xiàng)轉(zhuǎn)移至財(cái)政專戶上。

(四) 缺少對(duì)代理商業(yè)銀行考評(píng)機(jī)制

目前，隨著集中支付改革的深入發(fā)展，各家商業(yè)銀行為爭(zhēng)取財(cái)政這塊蛋糕所做競(jìng)爭(zhēng)激烈，財(cái)政部門與人民銀行未建立代理銀行進(jìn)入集中支付業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入與退出機(jī)制，個(gè)別地方性法人以及國(guó)有大商業(yè)銀行對(duì)自身的先天優(yōu)越感，漠視業(yè)務(wù)處理中無(wú)違規(guī)現(xiàn)象，對(duì)屢查屢犯的違規(guī)問(wèn)題也無(wú)深刻認(rèn)識(shí)，這在一定程度上助長(zhǎng)了人民銀行對(duì)代理銀行監(jiān)管效能低效。

三、 提升國(guó)庫(kù)集中支付措施和建議

(一)制度先行構(gòu)建國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督“防火墻”

盡快建立適應(yīng)目前新形勢(shì)下的國(guó)庫(kù)集中支付配套制度建設(shè)，將國(guó)庫(kù)集中支付的中心職能加以明確規(guī)范，充分發(fā)揮各級(jí)國(guó)庫(kù)對(duì)代理商業(yè)銀行的監(jiān)督職能，將過(guò)去國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)相關(guān)零散制度整合成有章可循的統(tǒng)一制度體系，保障資金安全。

(二)開展商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)集中支付考評(píng)機(jī)制

建立完善對(duì)代理商業(yè)銀行國(guó)庫(kù)目標(biāo)考核機(jī)制，根據(jù)代理商業(yè)銀行實(shí)際業(yè)務(wù)操作過(guò)程中對(duì)財(cái)政性零余額賬戶、預(yù)算單位零余額賬戶管理變動(dòng)、資金清算等量化指標(biāo)變動(dòng)報(bào)備，進(jìn)一步強(qiáng)化代理商業(yè)銀行的準(zhǔn)入門檻與退出機(jī)制。在強(qiáng)化人民銀行國(guó)庫(kù)部門對(duì)同級(jí)財(cái)政預(yù)算支出執(zhí)行情況監(jiān)管權(quán)的同時(shí)，明確各級(jí)國(guó)庫(kù)對(duì)處置代理商業(yè)銀行違規(guī)處理集中支付監(jiān)督中的處罰權(quán)，提升違規(guī)成本，務(wù)求達(dá)到國(guó)庫(kù)集中支付改革的最大效能。

(三)提升隊(duì)伍建設(shè)水平，防范國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)

基層商業(yè)銀行網(wǎng)點(diǎn)尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)由于人員結(jié)構(gòu)與素質(zhì)偏差較大，各級(jí)國(guó)庫(kù)應(yīng)督促其加強(qiáng)一線臨柜人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)的培訓(xùn)，在加強(qiáng)對(duì)政治、政策、法制道德教育培訓(xùn)的同時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化會(huì)計(jì)核算與結(jié)算賬戶制度業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，強(qiáng)化監(jiān)管意識(shí)，提升代理國(guó)庫(kù)集中業(yè)務(wù)的履職水平。

(四)繼續(xù)優(yōu)化信息系統(tǒng)建設(shè)服務(wù)于監(jiān)管需求

隨著TSIS(事后監(jiān)督)系統(tǒng)上線運(yùn)行，構(gòu)建更多現(xiàn)代計(jì)算機(jī)運(yùn)用技術(shù)服務(wù)于對(duì)代理商業(yè)銀行的國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)管，增加人民銀行、財(cái)政部門、商業(yè)銀行、預(yù)算單位的互聯(lián)互通技術(shù)，充分做到信息透明共享，在實(shí)時(shí)處理國(guó)庫(kù)集中支付資金清算的同時(shí)，切實(shí)提高監(jiān)督水平，確保國(guó)庫(kù)資金的使用安全。

(中國(guó)人民銀行湘西自治州中心支行，湖南 吉首 416000)