地方政府債務規(guī)制四策

文/傅勇 編輯/張美思

今天，我們可能不宜再強化財政聯(lián)邦制，治理地方政府債務問題也需要從多角度發(fā)力，且需考慮可行性。

近期，中國地方政府債務問題又出現(xiàn)反復，且似愈演愈烈。如何解決，仍待破題。

一直以來，中國的中央政府和地方政府在財政上高度分權(quán)，并被一些學者稱之為“財政聯(lián)邦制”。但今天，可能不宜再強化這種“財政聯(lián)邦制”了。

一是地方的財力已經(jīng)很強大，同時還掌握著大量預算外收入和融資渠道，而中央自己的財力空間則很小。實際上，中央政府赤字率近年來一直上升，根據(jù)預算安排，2017年會升至3%。這也是國際公認的警戒水平。

二是因為缺少相應的制度安排，財政聯(lián)邦制易導致地方政府過度關(guān)注經(jīng)濟增長和稅收。其中，最重要的制度缺失是人口不能自由遷移。幾十年來，我國勞動大軍“候鳥式”地流向東南沿海工作，但真正能在當?shù)貙崿F(xiàn)城市化的比例很低。人口不能自由遷移，就失去了約束地方政府的關(guān)鍵要素——用腳投票機制。

人們選擇何處而居，是一個綜合性的考慮。黨的十九大報告指出，我國社會的主要矛盾出現(xiàn)了變化，人們對物質(zhì)文化的需要升級成對美好生活的向往，包括對環(huán)境、安全等都有了更高的要求。當人口可以自由遷移時，地方政府就會競相努力改善公共服務，各個社區(qū)也會如此。與此同時，各地方和各社區(qū)還會提供差異化的公共服務，供不同偏好的人選擇。

三是地方政府舉債缺少內(nèi)在制約機制。目前地方政府預算內(nèi)舉債由全國人大審議同意后，地方債券由省級地方政府統(tǒng)一發(fā)行；但實際上，資金使用者通常是市級政府，兩者權(quán)責并不對等。此外，不同城市的財政健康水平各異，而省級政府統(tǒng)一發(fā)債只有一個利率，無法反映風險定價差異。至于地方融資平臺的隱性舉債，更缺乏明確約束，且擴張較快，是主要風險點。

四是地方政府債務缺乏事后糾錯機制。一些實行聯(lián)邦制的國家，政府債務如果達到上限，就會停擺，公務員發(fā)不出工資；其地方政府則實行破產(chǎn)制度，一旦破產(chǎn)，其債務需要重組。這會促使市場參與者考慮這些可能的違約風險，從而形成不同的定價。而中國目前還沒有這種機制，使得地方政府債務基本是剛性兌付。

在這樣的背景下，即便一些政策是“正確的”，也會因缺乏相關(guān)政策的協(xié)調(diào)推進，難以得到真正的貫徹執(zhí)行。比如《關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號，下稱“43號文”）雖然設(shè)計了一個地方政府融資舉債的框架，但效果卻不盡人意：就在43號文發(fā)布之后，部分地方政府就假借政府購買服務、政府和社會資本合作（PPP）或各類引導基金之名，進行變相舉債、名股實債、違規(guī)擔保等操作，導致隱性債務快速上升。

綜上，治理地方政府債務問題應多角度發(fā)力，并需考慮可行性。筆者認為，可以從以下幾個方面著手。

一是理順政府間財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系。目前，中央與地方政府的支出比例是2﹕8，而兩者的收入比例則是5﹕5，地方政府的收支缺口需靠中央向地方的轉(zhuǎn)移支付彌補。對此，不少人建議增加地方政府的財權(quán)；但筆者認為，更重要的是中央政府應承擔起更多的事權(quán)，特別是基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療、基本社會保障等支出的責任，以相應減少向地方政府的轉(zhuǎn)移支付。從全球看，我國中央政府承擔的支出責任明顯偏少，既不公平，也不符合規(guī)模經(jīng)濟原則。

二是堅持誰使用、誰融資、誰擔責的原則。要讓作為資金使用者的城市政府自主發(fā)行市政債券，同時要經(jīng)過本級人大批準，接受社會監(jiān)督，由市場分別評級，差異化定價。如果出現(xiàn)違約，則按照發(fā)行時約定的條件，進行債務重組。這將迫使投資者理性購買市政債券。

三是鼓勵地方放開戶籍等制度。戶籍制度在一、二線城市難以一步放開，但對于其他絕大多數(shù)城市來說，可以加快放開。增加人口流動性不僅能夠提升勞動力的空間配置效率，還能夠建立用腳投票機制。此外，還要推進與戶籍制度相關(guān)的配套政策，如實現(xiàn)社會保障的跨區(qū)域和可攜帶。

四是鼓勵各城市因地制宜，探索開征房地產(chǎn)稅，用于地方政府改善公共服務。從國外看，并不是房地產(chǎn)稅越高的地區(qū)，房價越便宜。高房產(chǎn)稅的地區(qū)，社區(qū)有財力提高教育、安全、衛(wèi)生等服務質(zhì)量，因而更能夠吸引到高收入階層。