我國(guó)土地儲(chǔ)備制度中收儲(chǔ)范圍擴(kuò)大化問(wèn)題研究
——對(duì)農(nóng)村集體所有土地納入收儲(chǔ)范圍的探討

李花

我國(guó)土地儲(chǔ)備制度中收儲(chǔ)范圍擴(kuò)大化問(wèn)題研究
——對(duì)農(nóng)村集體所有土地納入收儲(chǔ)范圍的探討

李花

我國(guó)建立土地儲(chǔ)備制度的初衷歸根到底是在于解決城市存量土地利用管理混亂的問(wèn)題，這也是舊有土地制度遺留下來(lái)的問(wèn)題，但是在我國(guó)土地儲(chǔ)備制度運(yùn)行的這十幾年中，不僅管理混亂的問(wèn)題沒(méi)有解決，還暴露出了大量的新問(wèn)題，特別是收儲(chǔ)范圍嚴(yán)重?cái)U(kuò)大的問(wèn)題，土地儲(chǔ)備不僅涉及存量土地的收儲(chǔ)，即對(duì)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的征收，還擴(kuò)大到了對(duì)增量土地的收儲(chǔ)，即對(duì)農(nóng)村集體所有土地的征收。收儲(chǔ)范圍的盲目擴(kuò)張，使得土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)從中牟利，也侵害了土地權(quán)利人的利益，文章將分析收儲(chǔ)范圍從存量土地向增量土地飛速擴(kuò)張的背后動(dòng)因，提出規(guī)范土地儲(chǔ)備收儲(chǔ)范圍的構(gòu)想，從而使土地儲(chǔ)備制度發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

土地儲(chǔ)備范圍；土地儲(chǔ)備中心增量土地；土地征收

一、引言

（一）我國(guó)土地儲(chǔ)備制度的緣起

我國(guó)的城市土地儲(chǔ)備制度緣起于20世紀(jì)90年代后期，上海、杭州等地區(qū)的實(shí)踐，1996年全國(guó)第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)——上海土地發(fā)展中心成立，從1997年開(kāi)始，杭州等地區(qū)政府也開(kāi)始試行城市土地儲(chǔ)備制度。隨著國(guó)務(wù)院在2001年4月《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知中》首肯了城市土地儲(chǔ)備制度后，城市土地儲(chǔ)備制度全國(guó)范圍內(nèi)不斷建立，2007年11月19日，國(guó)土資源部、財(cái)政部和中國(guó)人民銀行出臺(tái)了《土地儲(chǔ)備管理辦法》，該《辦法》第2條第1款規(guī)定所謂的土地儲(chǔ)備制度是指市、縣人民政府國(guó)有土地資源管理部門(mén)為實(shí)現(xiàn)調(diào)整土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)備以備供應(yīng)土地的行為，并在第11條中，詳細(xì)規(guī)定了可納入土地儲(chǔ)備的范圍。有學(xué)者認(rèn)為城市土地儲(chǔ)備制度是指城市政府按照法定程序，授權(quán)或者委托特定機(jī)構(gòu)，通過(guò)收購(gòu)、置換、到期回收、征用等方式，將閑置或者低效使用的城市土地集合起來(lái)，進(jìn)行前期的開(kāi)發(fā)并儲(chǔ)存，然后根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，將土地投入市場(chǎng)的管理制度。

（二）目前我國(guó)土地儲(chǔ)備制度存在的爭(zhēng)議

有學(xué)者指出，在實(shí)際運(yùn)行的過(guò)程中，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)已經(jīng)完全成為政府將土地“低進(jìn)高出”來(lái)實(shí)現(xiàn)其利益最大化的工具，嚴(yán)重?fù)p害了政府的公信力。同時(shí)在實(shí)務(wù)界，我國(guó)的土地儲(chǔ)備制度也備受質(zhì)疑，律師張興奎于2010年向全國(guó)人大常委會(huì)提出了對(duì)《土地儲(chǔ)備管理辦法》進(jìn)行合法性審查，他認(rèn)為首先，《土地儲(chǔ)備管理辦法》背離了《憲法》《物權(quán)法》以及《土地管理法》中關(guān)于強(qiáng)調(diào)征收必須符合“公共利益”的規(guī)定，在實(shí)踐中大部分儲(chǔ)備的土地最終都是用于商業(yè)開(kāi)發(fā)，不以“公共利益”作為實(shí)施土地征收的前提；其次，《土地儲(chǔ)備管理辦法》違背了《立法法》的有關(guān)規(guī)定，僅通過(guò)部門(mén)規(guī)章，就以國(guó)家名義和國(guó)家強(qiáng)制力進(jìn)行征收；最后，政府通過(guò)行政權(quán)，將單位使用的國(guó)有土地進(jìn)行征用或征收，再通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)的方式賺取差價(jià)的行為是一種“與民爭(zhēng)利”的行為，損害了土地使用權(quán)人的利益，降低了政府的公信力。

總體而言，我國(guó)土地儲(chǔ)備制度之所以備受爭(zhēng)議，其主要的問(wèn)題在于土地儲(chǔ)備范圍的盲目擴(kuò)張，因此應(yīng)當(dāng)先土地儲(chǔ)備的收儲(chǔ)范圍來(lái)改進(jìn)我國(guó)的土地儲(chǔ)備制度。

二、收儲(chǔ)范圍的擴(kuò)大：增量土地納入收儲(chǔ)范圍

（一）增量土地收儲(chǔ)的主要來(lái)源：對(duì)農(nóng)村集體所有土地的征收

所謂的增量土地，是指包括沿海等城市通過(guò)圍墾、填海等形式形成的新的土地或者國(guó)有農(nóng)用轉(zhuǎn)變用途而來(lái)的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，以及對(duì)農(nóng)村集體所有土地的征收。由于前兩類(lèi)增量土地在日常生活中并不常見(jiàn)，所以在實(shí)踐中收儲(chǔ)范圍中的增量土地主要是被征收的農(nóng)村集體所有土地。

近年來(lái)，各地區(qū)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過(guò)征收的方式，將農(nóng)村集體的土地納入土地儲(chǔ)備收儲(chǔ)范圍的現(xiàn)象越來(lái)越頻繁，黃山市2007年經(jīng)征收集體所有土地而儲(chǔ)備的土地就占到了全市土地儲(chǔ)備總量的70%左右。同時(shí)，雖然在2011年出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中對(duì)“公共利益”的范圍進(jìn)行了列舉式的規(guī)定，包括征收補(bǔ)償、征收程序都有了比較詳細(xì)的規(guī)定，但是由于該條例只調(diào)整國(guó)有土地上的房屋征收而不包括集體土地上的房屋征收，因此在全國(guó)各地的土地儲(chǔ)備管理辦法中，對(duì)集體土地上的房屋征收幾乎不考慮“公共利益”的問(wèn)題，比如北京的土地儲(chǔ)備管理辦法中，其表述為：“用于商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)而征收的農(nóng)村集體土地”。該農(nóng)村集體所有的土地可納入政府土地儲(chǔ)備庫(kù)中，更有些地方直接規(guī)定了預(yù)征收，旨在“為儲(chǔ)備而征”，完全偏離了土地儲(chǔ)備制度設(shè)立的初衷，成為了政府與民爭(zhēng)利的手段。

（二）被征收的農(nóng)村集體所有土地納入收儲(chǔ)范圍的原因分析

1.我國(guó)法律表述不明確導(dǎo)致城市概念的外延擴(kuò)張

我國(guó)《憲法》第十條明確規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外，屬于集體所有；宅基地和自留山、自留地，也屬于集體所有?！庇捎凇稇椃ā返囊?guī)定過(guò)于原則，無(wú)法從該條文中對(duì)“城市、城市郊區(qū)和農(nóng)村”進(jìn)行區(qū)分，又1986年出臺(tái)的《土地管理法》第6條中規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于全民所有即國(guó)家所有”，這里又產(chǎn)生了一個(gè)新的概念，“城市市區(qū)”，就導(dǎo)致了“城市市區(qū)”與“城市”如何區(qū)分的問(wèn)題，又2007年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第2條中，又將城市分為了“建成區(qū)”與“規(guī)劃控制區(qū)”，由此一來(lái)，關(guān)于《憲法》中城市的表述，在下位法中就顯得非常的混亂，概念十分模糊，同時(shí)隨著我國(guó)城市化的進(jìn)程不斷向前推進(jìn)，城市功能的轉(zhuǎn)換以及人口的流動(dòng)，原有的小城鎮(zhèn)、郊區(qū)或者農(nóng)村地區(qū)也成為了新的城市，也就是說(shuō)規(guī)劃控制區(qū)不斷發(fā)展以后也就成為了城市建成區(qū)。因此，在現(xiàn)實(shí)的行政管理活動(dòng)中，地方政府認(rèn)為的“城市土地屬于國(guó)家所有”中的“城市”是一種動(dòng)態(tài)的概念，包含了“規(guī)劃控制區(qū)”范圍內(nèi)的所有土地都屬于國(guó)家所有，因此他們通常以“城市土地屬于國(guó)家所有”直接作為政府征收農(nóng)村集體所有土地的法律前提。

2.通過(guò)征收農(nóng)村集體所有土地納入收儲(chǔ)范圍較為容易

根據(jù)我國(guó)《土地儲(chǔ)備管理?xiàng)l例》第十條的規(guī)定，土地儲(chǔ)備的范圍有：（一）依法收回的國(guó)有土地；（二）收購(gòu)的土地；（三）政府行使優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)取得的土地；（四）已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批手續(xù)的土地；（五）其他依法取得的土地。第十條所列舉的土地儲(chǔ)備范圍主要是按照土地取得的方式來(lái)界定土地儲(chǔ)備的范圍，因此，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)若要取得儲(chǔ)備的土地，就必須要通過(guò)土地回收、土地收購(gòu)以及土地征收的方式獲得，簡(jiǎn)單的比較這三種方式，就能發(fā)現(xiàn)首先土地回收的條件是需要國(guó)有土地使用期屆滿且使用權(quán)人未申請(qǐng)續(xù)期或者雖然申請(qǐng)續(xù)期但是政府為了公共利益需要不予批準(zhǔn)或者土地使用權(quán)人有違法使用土地的行為時(shí)才能行使該項(xiàng)權(quán)利，由于這些限制條件，使得政府通過(guò)土地回收的方式取得土地的難度很大。其次就是土地收購(gòu)的方式，需要與土地使用權(quán)人達(dá)成合意，否則無(wú)法對(duì)土地進(jìn)行收購(gòu)，通過(guò)土地收購(gòu)的方式取得土地的難度也較大。最后，由于我國(guó)缺乏對(duì)農(nóng)村集體土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，使得征收農(nóng)村集體土地納入土地儲(chǔ)備庫(kù)顯得比較容易。

3.農(nóng)村集體所有土地征收法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低

地方土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)之所以從將農(nóng)村集體所有土地征收入庫(kù)，除了前文所提及的方式簡(jiǎn)單以外，更加重要的一點(diǎn)是農(nóng)村集體所有土地的法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，這樣政府再通過(guò)將收儲(chǔ)的農(nóng)村集體所有土地以招標(biāo)拍賣(mài)的形式出讓時(shí)，就能從中賺取大量的利益差，政府有利可圖，因此才要將農(nóng)村集體土地納入收儲(chǔ)的范圍之中。

我國(guó)農(nóng)村集體所有土地的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)受《土地管理法》的調(diào)整，該法第47條規(guī)定，我國(guó)對(duì)征收耕地的補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，也就是說(shuō)最高可補(bǔ)償三十倍，安置補(bǔ)助費(fèi)的補(bǔ)助數(shù)額為每人年產(chǎn)值的四至六倍，但每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不能超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。

筆者認(rèn)為該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)特別，雖然我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)耕地的承包期僅有30年，但是從我國(guó)《物權(quán)法》第126條第二款來(lái)看，耕地的承包期屆滿，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人按照國(guó)家法律的規(guī)定是可以繼續(xù)承包該耕地的，如果耕地不被國(guó)家征收，那么當(dāng)30年的承包期屆滿后，農(nóng)民可以繼續(xù)向集體要求承包該土地，依賴(lài)土地維持家庭生活，所以如果僅規(guī)定補(bǔ)償上限為三十倍，也就是說(shuō)僅按照三十年的期限進(jìn)行保障，將會(huì)遠(yuǎn)低于農(nóng)民對(duì)自己土地資產(chǎn)價(jià)值的預(yù)期，顯然這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是過(guò)低的，也就是政府取得集體土地的成本是過(guò)低的。

另外，關(guān)于征收宅基地上房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也是遠(yuǎn)低于國(guó)有土地上的房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由于我國(guó)法律規(guī)定宅基地上的房屋不得自由買(mǎi)賣(mài)流轉(zhuǎn)，因此在征收宅基地上的房屋時(shí)，不能按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，而只能按照房屋的造價(jià)或者是房屋的重置價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，這將會(huì)顯然低于按照市場(chǎng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膰?guó)有土地上的房屋征收，因此各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過(guò)征收農(nóng)村集體所有土地來(lái)擴(kuò)充儲(chǔ)備庫(kù)的成本比征收國(guó)有土地的成本要小的多，且通過(guò)低價(jià)取得土地，政府可以高價(jià)賣(mài)出，因此土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)才希望多征農(nóng)村集體所有的土地。

三、對(duì)重構(gòu)土地儲(chǔ)備收儲(chǔ)范圍的思考

政府將農(nóng)村集體所有土地納入土地儲(chǔ)備范圍，已經(jīng)違背了政府行政的公益性職能,設(shè)立土地儲(chǔ)備的目的是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的管理，保障土地的最大化利用，而不是政府的牟利手段，因?yàn)檎ㄟ^(guò)征收手段取得土地時(shí)，應(yīng)當(dāng)以“公共利益”為考量的標(biāo)準(zhǔn)，雖然《國(guó)有土地上的房屋征收與補(bǔ)償條例》中，已經(jīng)明確列舉了“公共利益”的情形，但是由于我國(guó)缺乏集體土地上的房屋征收與補(bǔ)償?shù)牧⒎?，所以集體土地就會(huì)被政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)大肆的征收，農(nóng)民在集體所有土地上的權(quán)利就無(wú)法得到保障，因此相關(guān)的法律制度應(yīng)當(dāng)對(duì)“公共利益”進(jìn)行明確的界定，才不會(huì)導(dǎo)致征收范圍的擴(kuò)大，進(jìn)而也不會(huì)導(dǎo)致土地儲(chǔ)備范圍的盲目擴(kuò)張。換而言之，就是要突出土地儲(chǔ)備的公益性特征。

另外，是否可以考慮在城市規(guī)劃區(qū)域范圍內(nèi)允許國(guó)有土地和集體土地同時(shí)存在，是否可以考慮允許集體土地進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行交易，一旦集體所有土地進(jìn)入市場(chǎng)交易，則可提高征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，那么對(duì)土地儲(chǔ)備而言，則是從經(jīng)濟(jì)上限制其范圍的擴(kuò)大，因?yàn)橛捎谑諆?chǔ)資金的限制和政府所賺的價(jià)格差的縮小，使得土地征收不可能盲目的向農(nóng)村集體所有的土地進(jìn)行擴(kuò)張，但是如果以上想法要得到充分的考慮的話，就要?jiǎng)h除《憲法》第十條關(guān)于“城市土地屬于國(guó)家所有”的條文，以及需要對(duì)《物權(quán)法》第47條和《土地管理法》第8條進(jìn)行修改。

最后，加強(qiáng)關(guān)于土地儲(chǔ)備的立法，目前各地方政府的土地儲(chǔ)備的立法基本還停留在地方人大或政府出臺(tái)的地方性法規(guī)、規(guī)章之中，2007年出臺(tái)的《土地儲(chǔ)備管理辦法》也僅是部門(mén)規(guī)章，法律層級(jí)不高，且規(guī)定的內(nèi)容比較原則性，操作性比較差，因此，需要制定較完善的規(guī)范性文件對(duì)土地儲(chǔ)備制度進(jìn)行規(guī)范，尤其是土地儲(chǔ)備的主體、范圍、方式、程序進(jìn)行詳細(xì)的列舉和規(guī)定，避免其被地方政府盲目擴(kuò)張，成為其斂財(cái)?shù)氖侄?，也有學(xué)者指出，如果時(shí)機(jī)成熟的話，還可以制定統(tǒng)一的《征收征用法》，全面規(guī)范政府征用征收的權(quán)力的啟動(dòng)前提、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及程序。

土地儲(chǔ)備制度的設(shè)立本身是具有合理性的，但是由于現(xiàn)有體制下，政府既是“土地管理者”又是“土地所有者”，被賦予大量行政權(quán)實(shí)現(xiàn)其土地上的收益，利益驅(qū)使其盲目擴(kuò)張土地儲(chǔ)備的范圍，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備制度的異化，因此也可主張將土地儲(chǔ)備的收儲(chǔ)范圍僅限定在存量土地當(dāng)中，而增量土地不納入土地儲(chǔ)備的收儲(chǔ)范圍，這樣防止政府以“經(jīng)濟(jì)人”的身份為了實(shí)現(xiàn)利益最大化而“吞噬”更多的農(nóng)村集體所有土地。

[1]熊暉.異化與回歸：我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度的正當(dāng)性考辨[J].現(xiàn)代法學(xué)，2006，（04）.

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李花，女，江蘇句容人，江蘇民中律師事務(wù)所律師。

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1008-4428（2017）07-134-03