創(chuàng)新型城市建設若干重大政策研究

胡明暉+王媛媛+申向東+宋先鋒

[摘 要] 城市是人類文明進步的標志，擁有良好的創(chuàng)新資源稟賦和自主創(chuàng)新能力，是能夠率先實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的突破口。在全面建成小康社會的改革進程中，加快創(chuàng)新型城市建設具有重要的戰(zhàn)略意義。通過深入調(diào)研河南省創(chuàng)新型城市建設現(xiàn)狀，對河南省創(chuàng)新型城市建設的新進展和新特點進行了全面總結(jié)，從政策層面剖析了發(fā)展中存在的新問題，提出驅(qū)動

[中圖分類號] F299.23 [文獻標識碼] A [文章編號] 1671-0037（2017）2-4-4

Key Policies Research on the Construction of Innovative City

Hu Minghui1 Wang Yuanyuan1 Shen Xiangdong2 Song Xianfeng3

（1.School of Economics and Management， Zhongyuan University of Technology， Zhengzhou Henan 450007；

2.Henan Provincial Institute of Scientific & Technical Information，Zhengzhou Henan 450003；

3.The Journal of Henan Innovation Science and Technology， Zhengzhou Henan 450003 ）

Abstract： City is a mark of the progress of human civilization， with good innovation endowment and independent innovation capacity， and is a breakthrough to take the lead in achieving innovation driven development. In the revolutionary process of building a well-off society in an all-round way， it is of great strategic significance to speed up the construction of innovative cities. This paper summarizes the new progress and new features of the construction of innovative cities in Henan Province by deeply investigating the status quo of the construction of innovative cities in Henan Province， analyzes the new problems in the development from the policy level， and puts forward policy suggestions from four aspects： optimizing policy design， innovating policy carrier， strengthening vertical communication， and enhancing horizontal cooperation.

Key words： innovative city； policy analysis； innovation driven

1 引言

十八大提出到2020年我國要建成創(chuàng)新型國家和全面建成小康社會，指出必須把科技創(chuàng)新擺在發(fā)展全局的核心位置，堅持走中國特色的自主創(chuàng)新道路，加快建設國家創(chuàng)新體系，實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。為了中原崛起河南振興，河南省委、省政府先后出臺《關于增強自主創(chuàng)新能力建設創(chuàng)新型河南的決定》和《關于加快自主創(chuàng)新體系建設促進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的意見》，對建設創(chuàng)新型河南和實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略進行戰(zhàn)略謀劃和全面部署。這些政策規(guī)劃結(jié)合河南省情和發(fā)展實際，針對科技創(chuàng)新引領經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵難題，積極推進自主創(chuàng)新體系建設，為河南經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供了有力支撐。

城市是人類文明走向成熟的標志，不僅具有資源稟賦優(yōu)勢，而且創(chuàng)新能力和創(chuàng)新環(huán)境良好，是實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的主要突破口。建設創(chuàng)新型河南，全面實現(xiàn)小康社會建設目標，城市既是引領者，也是主戰(zhàn)場。從河南創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展實踐看，加快創(chuàng)新型城市建設，不僅是實現(xiàn)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實選擇，而且是全面實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的有效途徑。本文是河南省重點軟科學的研究成果，課題組在系統(tǒng)理論研究和深入解剖案例的基礎上，結(jié)合河南省創(chuàng)新型城市建設實踐，對創(chuàng)新型城市建設若干重大政策問題進行了系統(tǒng)研究。

2 創(chuàng)新型城市提出及其在河南的新發(fā)展

美籍奧地利經(jīng)濟學家熊彼特最早在《經(jīng)濟發(fā)展理論》提出“創(chuàng)新”概念，認為“創(chuàng)新是資本主義的永動機”。從研究進路看[1-3]，“創(chuàng)新型城市”的英文表述有“Creative City”和“Innovative City”兩種， 二者提法有相當多的共性， 都強調(diào)變革和革新， 倡導新的城市發(fā)展觀。但是側(cè)重點有所不同，“Creative”更多地強調(diào)理念、創(chuàng)意和文化；“Innovative”則側(cè)重于創(chuàng)新、革新之意，強調(diào)包含技術(shù)、人才和制度的綜合變革。傳統(tǒng)的發(fā)達國家更多地運用“Creative city”，表達“創(chuàng)意城市”的含義，發(fā)展中國家和新興工業(yè)化國家更多地用“Innovative City”，作為一種城市經(jīng)濟增長和發(fā)展的驅(qū)動模式。我國對城市創(chuàng)新的探索始于20 世紀80 年代，最初著眼于城市的可持續(xù)性發(fā)展，討論資源的合理利用與城市規(guī)劃方面的科學性問題[4]。到了90 年代中期，隨著區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)理論引入，國內(nèi)的研究開始轉(zhuǎn)向構(gòu)筑創(chuàng)新體系方面[5]。在城鎮(zhèn)化進程中，城市創(chuàng)新是在科教興國戰(zhàn)略的影響下提出的，全國部分創(chuàng)新資源稟賦較好的城市都提出“科教興市”發(fā)展戰(zhàn)略。

2.1 政策推動創(chuàng)新型城市建設

2004年，國家科技部與安徽省“省部會商”中，依據(jù)合肥科學城的構(gòu)想，把合肥命名為“國家科技創(chuàng)新型試點市”，重點支持科技體制綜合改革和建設科技資源共享平臺。創(chuàng)新型城市2006年全國科技大會提出建設創(chuàng)新型國家后，“創(chuàng)新型城市”作為完整的概念在國內(nèi)正式出現(xiàn)，并很快成為地方政府城市發(fā)展的戰(zhàn)略目標。從創(chuàng)新型城市的宏觀發(fā)展看，國家發(fā)展改革委和國家科技部都極其重視創(chuàng)新型城市的政策規(guī)劃、設計布局和試點推進[6-7]。2008年，深圳市的創(chuàng)新型城市建設工作受到國家科技部和國家發(fā)改委的肯定，利用“先行先試”政策，成為首個國家創(chuàng)新型城市試點。2010年，國家發(fā)改委和國家科技部先后發(fā)布《關于推進國家創(chuàng)新型城市試點工作的通知》和《關于進一步推進創(chuàng)新型城市試點工作的指導意見》，從宏觀層面積極推進創(chuàng)新型城市建設。

從試點選擇分析，國家科技部和國家發(fā)改委對創(chuàng)新型城市建設宏觀指導的側(cè)重點有所不同：國家科技部更強調(diào)科技體系機制創(chuàng)新，重視自主創(chuàng)新能力，目標在于加強科技對經(jīng)濟社會發(fā)展的引領和支撐，從創(chuàng)新投入、產(chǎn)出、服務、環(huán)境四個方面評價創(chuàng)新型城市建設狀況，支持措施主要包括國家科技支撐項目、重大科技項目和重大創(chuàng)新平臺建設；國家發(fā)改委把創(chuàng)新型城市建設當作一項系統(tǒng)工程，強調(diào)從宏觀管理與調(diào)控著手，系統(tǒng)推進、整體布局、統(tǒng)籌指導，考核內(nèi)容則涉及經(jīng)濟、社會以及可持續(xù)發(fā)展等多個方面，支持措施主要有：設立創(chuàng)新型城市建設專項，發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資基金，優(yōu)先在創(chuàng)新型城市布局國家工程研究中心、國家工程實驗室、國家認定企業(yè)技術(shù)中心，優(yōu)先安排國家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的重大項目以及支持創(chuàng)新型城市先行先試等政策。

2.2 河南省創(chuàng)新型城市新發(fā)展

河南是中華民族和華夏文明的重要發(fā)祥地，是全國第一人口大省和全國重要的交通通信樞紐和物資集散地。作為全國重要農(nóng)業(yè)大省，經(jīng)濟總量穩(wěn)居全國第五位，城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿薮?。根?jù)《關于增強自主創(chuàng)新能力建設創(chuàng)新型河南的決定》，河南省要在2020年實現(xiàn)創(chuàng)新型河南建設總體目標。在中原經(jīng)濟區(qū)等重大國家戰(zhàn)略的實施推動下，鄭州、洛陽、南陽先后成為國家創(chuàng)新型城市試點，其中洛陽和南陽是國家科技部確定的創(chuàng)新型城市試點，鄭州既是國家科技部確定的創(chuàng)新型城市試點，又是國家發(fā)改委確定的創(chuàng)新型城市試點。新鄉(xiāng)等15個省轄市在發(fā)展規(guī)劃中，均提出建設創(chuàng)新型城市的發(fā)展目標，新鄉(xiāng)已被列入河南省重點培育的國家創(chuàng)新型城市試點。在縣（市、區(qū)）層面，義馬、鞏義、偃師等36個縣（市、區(qū)）把創(chuàng)新型城市建設作為發(fā)展目標，通過創(chuàng)新驅(qū)動實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變，加快縣域經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程[8]。

作為中原經(jīng)濟區(qū)的主體，河南地處連接東西、貫通南北的戰(zhàn)略樞紐位置，總結(jié)河南省創(chuàng)新型城市建設經(jīng)驗，對實現(xiàn)創(chuàng)新型河南和創(chuàng)新型國家具有重要意義。從發(fā)展現(xiàn)狀和進展情況看，河南省創(chuàng)新型城市建設主要具有以下四個特點：

第一，在成功申報和有效建設國家創(chuàng)新型城市試點方面取得了重大進展。河南省有國家科技部確定的創(chuàng)新型試點城市3個（洛陽、鄭州、南陽），有國家發(fā)改委確定的創(chuàng)新型試點城市1個（鄭州），新鄉(xiāng)正在努力申報國家科技部的創(chuàng)新型城市試點。從國家試點城市發(fā)展看，科技系統(tǒng)與發(fā)改系統(tǒng)在創(chuàng)新型城市建設方面的協(xié)調(diào)工作需要進一步加強，作為“雙試點”的鄭州，也沒有能夠?qū)崿F(xiàn)雙力齊驅(qū)和共同發(fā)力。

第二，省轄市普遍重視創(chuàng)新型城市創(chuàng)建，在理解上主要偏向科技創(chuàng)新層面。在河南省出臺《關于增強自主創(chuàng)新能力建設創(chuàng)新型河南的決定》后，18個地級市相繼召開科技創(chuàng)新大會，把創(chuàng)新型城市建設作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要抓手和實現(xiàn)科學發(fā)展的重要目標。盡管國家發(fā)改委在創(chuàng)新型城市創(chuàng)建方面也配置了政策資源，但是我省發(fā)改委并沒有出臺相應的政策，地市級政府和領導極少從發(fā)展改革層面去認識和理解創(chuàng)新型城市建設。

第三，縣（市）政府對創(chuàng)新型城市建設的重視程度取決于地方財政實力。財政實力較強的縣市（如義馬、鞏義、偃師）對創(chuàng)新型城市建設的重視程度普遍高于財政實力較弱的縣市，但是市轄區(qū)政府對創(chuàng)新型城市建設重視程度與財政實力關聯(lián)性不強。由于缺失創(chuàng)新型縣（市、區(qū)）建設政策和評價標準，縣（市、區(qū)）級政府對創(chuàng)新型城市的理解存在很大差異，并對創(chuàng)新型縣（市、區(qū)）建設產(chǎn)生影響。

第四，省轄市對創(chuàng)新型城市建設的政策期望遠大于對資源支持期望。由于省政府在提出創(chuàng)新型城市建設目標和方向后，沒有進一步出臺相關政策指南，地方基層在具體實踐中陷入行動的集體失范，在一定意義上結(jié)合自身情況進行自由探索的方式，已經(jīng)影響到創(chuàng)新型城市建設進程。此外，地方政府普遍存在著“榜樣示范”的傾向，隨著經(jīng)濟發(fā)展對上級政府資源支持的期望正在不斷被削弱。

3 創(chuàng)新型城市建設存在問題——基于河南實踐分析

自河南省啟動創(chuàng)新型河南建設以來，18個省轄市以及部分縣（市、區(qū)）先后啟動了創(chuàng)新型城市和創(chuàng)新型縣（市、區(qū)）建設工作。2006年以來，河南省創(chuàng)新型城市建設在取得顯著進展和成績的同時，在定位、戰(zhàn)略、策略和政策方面也存在亟須解決的問題。主要包括：

3.1 目標定位問題

創(chuàng)新型城市建設與發(fā)展最重要的是要形成城市特色和核心競爭力，獨具一格的城市氣質(zhì)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢是城市活力的源泉。河南作為華夏文明的重要傳承區(qū)，各個省轄市在城市定位和產(chǎn)業(yè)特色方面存在趨同性，鄭州、洛陽等中心城市對周邊的輻射帶動作用沒有得到充分發(fā)揮。在省委、省政府的推動下，全省在建設創(chuàng)新型城市方面達成了共識，但是18個省轄市對創(chuàng)新型城市建設的目標定位還存在問題，主要有：在城市戰(zhàn)略定位中，更多是從產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源優(yōu)勢角度考量，卻忽視了城市與環(huán)境和諧發(fā)展以及城市遠景發(fā)展趨向在城市戰(zhàn)略定位中的重要性；城市創(chuàng)新戰(zhàn)略定位未能置入?yún)^(qū)域創(chuàng)新發(fā)展和國家總體發(fā)展戰(zhàn)略中，更多的要素反映時代特征和本地特色，卻忽視了創(chuàng)新戰(zhàn)略集成和城市未來發(fā)展需要；在實施自主創(chuàng)新戰(zhàn)略中，更加強調(diào)制造業(yè)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新和企業(yè)創(chuàng)新，卻忽視了服務業(yè)創(chuàng)新、流程創(chuàng)新和政府管理創(chuàng)新在城市創(chuàng)新戰(zhàn)略中的作用。

3.2 戰(zhàn)略規(guī)劃問題

創(chuàng)新型城市建設是一項具有復雜性特征的社會建設工程，需要科學的戰(zhàn)略規(guī)劃。從河南發(fā)展實踐看，創(chuàng)新型城市戰(zhàn)略規(guī)劃編制在“橫向”上缺乏區(qū)域合作和部門聯(lián)合，在“縱向”上也缺乏全局考量和差異化定位。河南省創(chuàng)新型城市規(guī)劃多數(shù)是科技部門獨立主持完成，并且缺乏與相關部門協(xié)調(diào)和溝通，例如鄭州獲得國家科技部和國家發(fā)改委創(chuàng)新型城市試點，但在編制創(chuàng)新型城市建設規(guī)劃時也是分別制定的，兩個部門在對同一問題求解中單獨行動，并各自實施?，F(xiàn)有創(chuàng)新型城市規(guī)劃普遍忽視創(chuàng)新型城市評價指標體系和評估標桿體系，對創(chuàng)新型縣（市、區(qū)）建設缺乏應有的規(guī)劃指導和政策支持，在企業(yè)自主創(chuàng)新支持規(guī)劃中，缺乏系統(tǒng)的、切實有效的政策支持，特別是沒有對民營企業(yè)科技創(chuàng)新做專門政策規(guī)劃支持。

3.3 實現(xiàn)策略問題

在創(chuàng)新型城市建設中，需要解決三個核心問題：一是創(chuàng)新型城市是“科技進步與發(fā)展”問題還是“城市發(fā)展及其先進性建設”問題；二是在科技資源給定條件下，通過后發(fā)優(yōu)勢實現(xiàn)跨越式發(fā)展的路徑選擇中如何處理“為”與“不為”以及“先為”和“后為”問題；三是科技創(chuàng)新促進城市建設中的產(chǎn)業(yè)遴選問題和城市建設路徑選擇問題。從河南的具體建設實踐看，更多是從科技促進城市發(fā)展視角理解創(chuàng)新型城市建設，更多強調(diào)研發(fā)投入特別是財政投入，更多是從產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求角度選擇科技創(chuàng)新戰(zhàn)略。這種一元化思維和實現(xiàn)策略已經(jīng)影響到河南省創(chuàng)新型城市建設進程，帶來了城市發(fā)展“大而不實，散而不強，結(jié)構(gòu)單一”等問題，亟須通過“有形之手”進行引導。

3.4 政策設計問題

在創(chuàng)新型城市建設政策設計與制定方面，存在“一少”和“一多”問題，“為政策”的設計多，“對政策”的設計少，其負面影響是政策執(zhí)行及其效果難以實現(xiàn)政策期望，政策執(zhí)行效率不高，績效受到嚴重影響。受行政管理體制制約，省級政府的政策創(chuàng)新在創(chuàng)新型城市建設中對地方政府的約束力不強，加上缺乏系統(tǒng)的考核標準和測度指標，地方政府對創(chuàng)新型城市建設的認識和理解存在很多偏差，這在縣（市、區(qū)）層面的政策設計中表現(xiàn)得更加明顯。此外，現(xiàn)有的創(chuàng)新型城市建設政策部門色彩顯著，嚴重缺乏部門間和區(qū)域間合作的政策設計；政策的縱向條狀特點突出，缺乏城市間的政策學習與設計合作。這些都需要通過優(yōu)化政策設計來解決。

4 加快創(chuàng)新型城市建設的政策建議

通過上述理論分析和實證分析，我們可以得出如下基本結(jié)論：影響創(chuàng)新型城市建設的核心問題是政策系統(tǒng)問題，這主要表現(xiàn)在政策問題確定與規(guī)劃設計、政策載體建設與實施、政策溝通與執(zhí)行、政策合作與績效改進等四個方面。針對創(chuàng)新型城市建設的政策問題，以河南省創(chuàng)新型城市建設具體實踐為分析對象，對推進我國創(chuàng)新型城市建設提出以下政策建議：

4.1 優(yōu)化政策規(guī)劃與政策設計系統(tǒng)

在省級層面，統(tǒng)一發(fā)改、科技兩部門關于創(chuàng)新型城市建設的政策，并以科技部門為主，加強與城市發(fā)展相關部門的合作，制定統(tǒng)一的河南省創(chuàng)新型城市規(guī)劃及相關政策；作為一種策略，建議盡快制定“河南省創(chuàng)新型縣（市、區(qū)）建設指標考核體系”，并以省直管縣和經(jīng)濟強縣作為試點城市首先推行；同時，加強省政府政策制定部門與試點縣（市、區(qū)）聯(lián)系，給予試點縣（市、區(qū)）更多政策指導和幫助；對創(chuàng)新型河南有關政策實施情況進行績效評估，對省轄市創(chuàng)新型城市建設政策及其經(jīng)驗做法進行調(diào)研，進而做好“對政策”的創(chuàng)新型城市建設的政策研究工作。

4.2 發(fā)展新型科研機構(gòu)和創(chuàng)新服務業(yè)

對河南省科研機構(gòu)生產(chǎn)試驗基地進行績效評估和現(xiàn)狀調(diào)研，加強對新型科研機構(gòu)的理論研究和對珠三角地區(qū)的實證調(diào)研，通過體制機制創(chuàng)新，促進河南新型科研機構(gòu)發(fā)展；對創(chuàng)新服務業(yè)發(fā)展做專項研究，通過體制、機制、人員、資源、資本、政府職能和公共服務的政策改革與調(diào)整，加快發(fā)展河南省創(chuàng)新服務業(yè)，并在政策和制度方面做系統(tǒng)的安排。重視“問題導向”的理論研究和政策研究，更要重視以“結(jié)果導向”的政策績效評估，組織力量研究河南實際問題和中原經(jīng)濟區(qū)建設中的緊迫問題，對已有政策執(zhí)行結(jié)果和行政活動進行客觀的績效評估。

4.3 通過縱向溝通促進創(chuàng)新型城市建設

重視加強頂層設計，就是從省級層面規(guī)劃和設計創(chuàng)新型城市相關政策；加強縱向聯(lián)系，充分利用省直管縣的機制對創(chuàng)新型縣市建設與考核進行政策指導；加強“越界”合作，從“高鐵化”視角確立城市發(fā)展戰(zhàn)略，借力武漢、西安、南京、北京等輻射帶動，與我省周邊城市實現(xiàn)合作共贏；既要“自上而下”，更要“自下而上”，尊重縣（市、區(qū)）甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的創(chuàng)新，重視城市建設和發(fā)展中的公眾參與，為制度創(chuàng)新和政策創(chuàng)新提供更多實現(xiàn)途徑，推動河南省創(chuàng)新型城市建設與發(fā)展。

4.4 通過橫向合作促進創(chuàng)新型城市建設

加強區(qū)域合作，避免地區(qū)主義，通過創(chuàng)新型城市建設，在中原經(jīng)濟區(qū)甚至是中部地區(qū)形成新的城市圈和發(fā)展極，促進河南周邊城市隆起發(fā)展，實現(xiàn)中原經(jīng)濟區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提高中原經(jīng)濟區(qū)的綜合競爭力；加強部門合作，避免政策制定和執(zhí)行的部門主義，通過制定統(tǒng)一的創(chuàng)新型城市建設政策，在創(chuàng)新型城市建設相關部門之間形成共同利益，實現(xiàn)政策聯(lián)盟，加快創(chuàng)新型城市建設步伐，減少政策制掣和政策沖突；整合科研力量，采取激勵和約束措施促使更多研究力量重視對河南“地方問題”研究，特別是對在中原經(jīng)濟區(qū)建設和國家整體發(fā)展戰(zhàn)略背景下河南發(fā)展的具體問題，突顯理論研究在地方經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用。

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