軍隊參與事后恢復(fù)與重建的立法思考

摘 要 突發(fā)事件的應(yīng)對，是一個系統(tǒng)的工程，包括事后恢復(fù)與重建的環(huán)節(jié)。處理突發(fā)事件工作的最后階段是事后恢復(fù)與重建。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第五章對事后恢復(fù)與重建問題作了專章規(guī)定，有關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)范性文件對事后恢復(fù)與重建亦有涉及，軍隊參與事后恢復(fù)與重建的立法情況不如人意。建議適時修改《突發(fā)事件應(yīng)對法》，充實(shí)第五章“事后恢復(fù)與重建”的規(guī)則體系，對軍隊參與事后恢復(fù)與重建作專條規(guī)定；適時變動《軍隊參加搶險救災(zāi)條例》，專章規(guī)范軍隊參與事后恢復(fù)與重建事宜，賦予軍隊更多的剛性義務(wù)；完善《軍隊處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》，在此基礎(chǔ)上出臺各戰(zhàn)區(qū)、各軍種的處置突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，細(xì)致規(guī)范事后恢復(fù)與重建的作業(yè)流程。

關(guān)鍵詞 《突發(fā)事件應(yīng)對法》 事后恢復(fù) 重建 軍隊參與 軍事法規(guī)

基金項目：江西省高校人文社會科學(xué)研究2015年度項目“突發(fā)事件應(yīng)對的軍隊參與法律機(jī)制研究”的階段性成果（項目批準(zhǔn)號：FX1525）。

作者簡介：張鴻斐，南昌理工學(xué)院政法學(xué)院法學(xué)講師，研究方向：國防法學(xué)、藝術(shù)法學(xué)。

中圖分類號：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.204

一、事后恢復(fù)與重建問題

應(yīng)對突發(fā)事件，是一個系統(tǒng)而又復(fù)雜的工程，包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等環(huán)節(jié)。預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備，是做好突發(fā)事件應(yīng)對的基礎(chǔ)；監(jiān)測與預(yù)警，是突發(fā)事件應(yīng)對工作的重要組成部分；應(yīng)急處置與救援，是突發(fā)事件應(yīng)對工作的核心環(huán)節(jié)；而事后恢復(fù)與重建，則是應(yīng)對突發(fā)事件工作的最后一個階段。

在上述突發(fā)事件應(yīng)對的四大環(huán)節(jié)中，國內(nèi)各界普遍重視預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置與救援等環(huán)節(jié)，當(dāng)然這也體現(xiàn)了突發(fā)事件應(yīng)對“預(yù)防為主”的原則以及行政應(yīng)急性原則。相比之下，對于事后恢復(fù)與重建問題，重視不夠，措施不夠，績效也不夠。

事后恢復(fù)與重建，是突發(fā)事件應(yīng)對的重大課題，千頭萬緒。突發(fā)事件過后，當(dāng)然得繼續(xù)采取相應(yīng)措施來杜絕次生災(zāi)害、衍生災(zāi)害和后續(xù)災(zāi)害；及時組織有關(guān)部門恢復(fù)社會治安秩序是非常有必要的；在突發(fā)事件中人員傷亡是無法避免的、故而需要采取有效措施將傷亡最低化，包括：應(yīng)急處置工作人員，緊急調(diào)集、征用有關(guān)單位及個人物資，要按照規(guī)定給予撫慰、撫恤和補(bǔ)償；對突出貢獻(xiàn)的先進(jìn)集體或者個人給予表彰或獎勵，對有關(guān)違法違紀(jì)人員依法追究相應(yīng)責(zé)任。尤其應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是，有關(guān)人民政府和部門需要對突發(fā)事件做出分析，評估，了解突發(fā)事件的緣由，性質(zhì)，影響，并不斷總結(jié)經(jīng)驗，努力完善應(yīng)急預(yù)案和管理體制。厲行“恢復(fù)式重建”，倡行“開發(fā)式重建”?？傊?，我國如欲大幅改進(jìn)突發(fā)事件應(yīng)對工作，事后恢復(fù)與重建是一個重大的補(bǔ)強(qiáng)方向，而立法上的檢討與完善則是攸關(guān)重大，不可輕忽。

二、事后恢復(fù)與重建以及軍隊參與事后恢復(fù)與重建的立法現(xiàn)狀

《突發(fā)事件應(yīng)對法》第五章對事后恢復(fù)與重建問題作了專章規(guī)定。該法第58條規(guī)定了應(yīng)急處置措施的停止，該法第59條規(guī)定了恢復(fù)與重建中的政府職責(zé)，該法第60條規(guī)定了恢復(fù)與重建中的上一級政府的職責(zé)，該法第61條規(guī)定了恢復(fù)與重建中的善后工作，該法第62條規(guī)定了事后查明原因，總結(jié)經(jīng)驗并向上級報告?？梢哉f，《突發(fā)事件應(yīng)對法》為事后工作奠定了基本的法律框架。

突發(fā)事件破壞性極強(qiáng)，對社會秩序安全提出了新的挑戰(zhàn)。在突發(fā)事件消除或者被控制以后，政府自當(dāng)依《突發(fā)事件應(yīng)對法》的相關(guān)規(guī)定，動員與組織官方、軍方及民間力量，對生活、生產(chǎn)、工作和社會秩序進(jìn)行恢復(fù)和重建。對于履行職責(zé)的人民政府而言，應(yīng)當(dāng)善作損失評估，恢復(fù)生活、生產(chǎn)、工作和社會秩序，制定恢復(fù)及重建計劃；對于受突發(fā)事件影響地區(qū)的人民政府而言，則應(yīng)有效恢復(fù)社會治安秩序，盡快修復(fù)各種與人民生活和生產(chǎn)活動相關(guān)的公共設(shè)施。當(dāng)然，受突發(fā)事件影響地區(qū)的恢復(fù)與重建，不能僅靠政府的支援和社會的救濟(jì)，從長遠(yuǎn)來看，必須寄望于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，帶動整個地區(qū)的社會進(jìn)步及民生樂利。政府應(yīng)當(dāng)因地制宜，因時制宜，扶持適合該地區(qū)發(fā)展的行業(yè)，為當(dāng)?shù)孛癖婇_辟生活來源與就業(yè)渠道，追求經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益的有效統(tǒng)一，統(tǒng)合恢復(fù)工作與重建工作，真正創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的人居環(huán)境。作為中央人民政府的國務(wù)院，需要根據(jù)相應(yīng)地區(qū)實(shí)際遭受的損失情況來制定出有效的、可行的，恢復(fù)行業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策。

有關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)范性文件對事后恢復(fù)與重建亦有涉及。例如，《防震減災(zāi)法》第五章專章規(guī)定了“震后救災(zāi)與重建”，《破壞性地震應(yīng)急條例》第五章專章規(guī)定了“震后應(yīng)急”，《防汛條例》第五章專章規(guī)定了“善后工作”，《核電廠核事故應(yīng)急管理條例》第五章專章規(guī)定了“應(yīng)急狀態(tài)的終止和恢復(fù)措施”，《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》第七部分專門規(guī)定了“災(zāi)后救助與恢復(fù)重建”，《國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》第六部分專門規(guī)定了“善后工作”，《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》第五部分專門規(guī)定了“善后處理”等等。

對于軍隊參與事后恢復(fù)與重建，立法情況相當(dāng)不如人意。作為突發(fā)事件應(yīng)對的基本法，《突發(fā)事件應(yīng)對法》只在總則中籠統(tǒng)規(guī)定武裝力量參加突發(fā)事件應(yīng)急救援和處置，對軍隊參與事后恢復(fù)與重建未作專門規(guī)定。依照《軍隊參加搶險救災(zāi)條例》這部軍事法規(guī)的規(guī)定，軍隊在參與搶險救災(zāi)工作中主要擔(dān)負(fù)五項任務(wù)：1.解救、轉(zhuǎn)移或者疏散受困人員；2.保護(hù)重要目標(biāo)安全；3.搶救、運(yùn)送重要物資；4.參加道路、橋梁、隧道搶修，海上搜救，核生化救援，疫情控制與醫(yī)療救護(hù)等專業(yè)搶險；5.排除或者控制其他危重險情、災(zāi)情。上述五項任務(wù)，均存在于應(yīng)急處置與救援環(huán)節(jié)之中，不涉事后恢復(fù)與重建。2007年8月，中央軍事委員會頒布實(shí)施了《軍隊處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》，對軍隊參加突發(fā)事件應(yīng)急處置和搶險救災(zāi)的主要任務(wù)，與地方人民政府的工作協(xié)調(diào)關(guān)系、動用軍隊的權(quán)限和程序、軍地聯(lián)合指揮、平時救災(zāi)準(zhǔn)備、經(jīng)費(fèi)物資保障等作了比較明確的規(guī)定，具有很強(qiáng)的操作性和適用性，但在事后恢復(fù)與重建的規(guī)范方面，卻顯現(xiàn)空白。endprint

三、事后恢復(fù)與重建以及軍隊參與事后恢復(fù)與重建的立法完善

事后恢復(fù)與重建以及軍隊參與事后恢復(fù)與重建，均以現(xiàn)行的《突發(fā)事件應(yīng)對法》為基本法依據(jù)。言及立法工作，如我們所知，“在立法中要堅持從實(shí)際出發(fā)和注重理論指導(dǎo)相結(jié)合，客觀條件和主觀條件相結(jié)合，原則性和靈活性相結(jié)合，穩(wěn)定性、連續(xù)性和適時變動性相結(jié)合，總結(jié)借鑒和科學(xué)預(yù)見相結(jié)合，中國特色和國際大勢相結(jié)合”。 自這個標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，平實(shí)而論，現(xiàn)行的《突發(fā)事件應(yīng)對法》還有較大的完善空間。

《突發(fā)事件應(yīng)對法》雖在第五章規(guī)定了“事后恢復(fù)與重建”，但只有五條的規(guī)定，內(nèi)容非常單薄，制度供給明顯不足。相比之下，“預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備”則有二十條規(guī)定，“監(jiān)測與預(yù)警”有十一條規(guī)定，“應(yīng)急處置與救援”有十條規(guī)定。而且在第五章“事后恢復(fù)與重建”僅有的五條規(guī)定中，基本上只規(guī)定了政府及政府工作部門的職責(zé)，而未規(guī)定軍隊及社會各界的職責(zé)；對“恢復(fù)”多有規(guī)定，對“重建”則規(guī)定甚少。

依筆者看來，可適時對《突發(fā)事件應(yīng)對法》作出修改，尤其須充實(shí)第五章“事后恢復(fù)與重建”的規(guī)則體系，對軍隊參與事后恢復(fù)與重建作專條規(guī)定。當(dāng)突發(fā)事件的威脅和危害得到控制或者消除后，人民軍隊?wèi)?yīng)當(dāng)依法停止執(zhí)行相關(guān)的應(yīng)急處置措施，采取和實(shí)施必要措施，防止發(fā)生后續(xù)事故災(zāi)難、衍生事件或者重新引發(fā)社會安全事件；人民軍隊?wèi)?yīng)當(dāng)協(xié)助公路、交通、鐵路、民航等相關(guān)部門做好善后工作，盡快修復(fù)被損壞的交通、通信、供水、供電等公共設(shè)施；鼓勵當(dāng)?shù)伛v軍根據(jù)受影響地區(qū)遭受的損失和實(shí)際情況，為其重建工作尤其是開發(fā)型重建工作提供人力支援和技術(shù)指導(dǎo)。國務(wù)院適時出臺《突發(fā)事件應(yīng)對法實(shí)施條例》，對事后恢復(fù)與重建工作作出補(bǔ)充性、解釋性的細(xì)化規(guī)定，亦為筆者所樂見。

由于事涉軍隊參與事后恢復(fù)與重建，僅靠法律、行政法規(guī)的完善，尚嫌不足，還需要有關(guān)軍事法規(guī)、軍事規(guī)章、軍內(nèi)規(guī)范性文件的跟進(jìn)。上述的軍事立法，基本屬于國防行政法的范疇。這些軍事立法工作，應(yīng)當(dāng)貫徹國防行政法的基本原則，體現(xiàn)國防行政法的核心價值。具體而言，軍隊參與突發(fā)事件應(yīng)對的軍事立法，應(yīng)當(dāng)貫徹服從軍事需要的原則，必要而適當(dāng)?shù)脑瓌t，文武開放的原則，尤要貫徹文武開放的原則?！拔奈溟_放，亦可表述為軍民團(tuán)結(jié)，軍隊融合，擁軍優(yōu)屬、擁政愛民，是有這方面的含義”。 軍隊參與突發(fā)事件應(yīng)對的軍事立法，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)安全、正義等核心價值。誠如曾志平教授所言，“安全作為一種價值，強(qiáng)調(diào)其至上，顯然是針對諸如公平正義這類以作為國家主人的公民作為主體所主張的政治訴求”。 曾教授并進(jìn)一步指出，“在必要與適當(dāng)原則限制之下的安全至上，正是國防行政法保持法治之同質(zhì)性的結(jié)果”。

2005年6月，國務(wù)院和中央軍事委員會頒布實(shí)施了《軍隊參加搶險救災(zāi)條例》，全面規(guī)范了軍隊參與突發(fā)事件應(yīng)對的相關(guān)事宜。這部軍事法規(guī)側(cè)重規(guī)范軍隊參與應(yīng)急處置與救援的事宜，而對于事后恢復(fù)與重建事宜，籠統(tǒng)提及“必要時，軍隊可以協(xié)助地方人民政府開展災(zāi)后重建等工作”。十幾年已經(jīng)過去，似可對這部軍事法規(guī)的實(shí)施情況作出總結(jié)，在理論指導(dǎo)下，從實(shí)際出發(fā)，適時變動這部軍事法規(guī)，專章規(guī)范軍隊參與事后恢復(fù)與重建事宜，內(nèi)設(shè)“恢復(fù)”、“重建”兩節(jié)，賦予軍隊更多的剛性義務(wù)。

2007年8月，中央軍事委員會頒布實(shí)施了《軍隊處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》，對軍隊參加突發(fā)事件應(yīng)急處置和搶險救災(zāi)的主要任務(wù)、與地方人民政府的工作協(xié)調(diào)關(guān)系、動用軍隊的權(quán)限和程序、軍地聯(lián)合指揮、平時救災(zāi)準(zhǔn)備、經(jīng)費(fèi)物資保障等均作了規(guī)定，具有較強(qiáng)的操作性和適用性，確保軍隊更有效的參與到突發(fā)事件的應(yīng)對流程中來，可有效提高軍隊處置突發(fā)事件的能力。但在參與事后恢復(fù)與重建方面，少有制度安排，應(yīng)予補(bǔ)強(qiáng)和完善。

以2006年1月11日國務(wù)院發(fā)布的《國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》為例，它分為總則、組織指揮體系及職責(zé)、預(yù)防和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急保障、善后工作、附則等七個部分，對“善后工作”作了專門規(guī)定。善后工作方面，又細(xì)分為救災(zāi)、防汛搶險物料補(bǔ)充、水毀工程修復(fù)、蓄滯洪區(qū)補(bǔ)償、災(zāi)后重建、防汛抗旱工作評價等六個部分。如此全面、細(xì)密、專業(yè)的規(guī)定，值得我們在修訂《軍隊處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》時妥為借鑒。

目前，我們強(qiáng)力推行“軍改”，“軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建”。而軍隊參與突發(fā)事件應(yīng)對，既是一種“戰(zhàn)”，也是一種“建”，東部、西部、南部、北部、中部等五大戰(zhàn)區(qū)及陸軍、海軍、空軍、火箭軍、戰(zhàn)略支援部隊等五大軍種均不能置身事外。鑒于各戰(zhàn)區(qū)、各軍種的實(shí)際情況不大相同，包括所在地區(qū)突發(fā)事件的主要類型不同、自身應(yīng)對突發(fā)事件的特色和優(yōu)勢不同等等，所以可在《軍隊處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》的基礎(chǔ)上，制訂本戰(zhàn)區(qū)、本軍種的處置突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。各戰(zhàn)區(qū)、各軍種的處置突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，均應(yīng)專門規(guī)范事后恢復(fù)與重建事宜，為軍地共建寫下璀璨的新頁。

注釋：

張文顯.法理學(xué).北京：高等教育出版社.2007.238.

曾志平.國防行政法要義.北京：人民出版社.2013.84，77.endprint