權(quán)力缺少監(jiān)管導(dǎo)致腐敗

摘 要 職務(wù)犯罪是當(dāng)今社會(huì)面臨的一種較為嚴(yán)重的社會(huì)現(xiàn)象，其導(dǎo)致的后果比較嚴(yán)重且難以控制，一度引發(fā)政府和社會(huì)的廣泛關(guān)注。從古至今，掌握公權(quán)力者如果處在監(jiān)督和制約的條件下，就會(huì)清正廉潔，為民服務(wù)。相反，如果沒有把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，造成對(duì)權(quán)力監(jiān)管的缺失，就會(huì)貪污腐敗，權(quán)力濫用。

關(guān)鍵詞 貪污 公款 公職人員 權(quán)力監(jiān)督

作者簡介：王培宇，天津市濱海新區(qū)大港人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.145

一、被告人基本情況及強(qiáng)制措施

犯罪嫌疑人甲某，男，1984年10月2日出生，公民身份號(hào)碼******，A市人，漢族，中共黨員，大專文化程度，系B公司法定代表人，現(xiàn)住A市。

2014年4月14日，本院以涉嫌貪污罪對(duì)犯罪嫌疑人甲某立案偵查，同日對(duì)犯罪嫌疑人甲某采取刑事拘留強(qiáng)制措施并上網(wǎng)追逃，并于2014年5月15日將甲某抓獲歸案。2014年5月30日，經(jīng)A市檢察院決定，對(duì)犯罪嫌疑人甲某以涉嫌挪用公款罪采取逮捕之強(qiáng)制措施。

二、訴訟流程

2014年4月14日，本院反貪局接本院舉報(bào)中心移送B公司法定代表人甲某涉嫌貪污公款問題材料，隨即我院對(duì)甲某涉嫌貪污行為依法進(jìn)行初查，同日本院以涉嫌貪污罪對(duì)犯罪嫌疑人甲某立案偵查。

2014年5月15日，本院反貪局與吉林省白山市公安局東興分局配合將犯罪嫌疑人甲某抓獲，隨即將其羈押于白山市看守所，2014年5月17日將犯罪嫌疑人甲某押解回A，羈押于A市第三看守所。2014年5月15日因涉嫌貪污罪被刑事拘留，2014年5月30日經(jīng)A市人民檢察院批準(zhǔn)逮捕，次日由A市濱海新區(qū)公安局B分局執(zhí)行逮捕。被告人甲某涉嫌貪污一案，由本院偵查終結(jié)。延長審查起訴期限兩次（自2014年9月30日至同年10月14日，2014年12月14日至2014年12月28日），退回補(bǔ)充偵查一次（自2014年10月15日至11月13日）。2014年12月22日向法院提起公訴。B法院于2015年4月1日判決被告人甲某犯有貪污罪，判處被告人甲某有期徒刑十四年，并處沒收個(gè)人財(cái)產(chǎn)人民幣四十萬元。

三、案件簡要事實(shí)

2002年12月至案發(fā)，被告人甲某系原A市經(jīng)發(fā)局下屬事業(yè)單位商品市場建設(shè)服務(wù)中心（以下簡稱“商品服務(wù)中心”）職工。為解決B 區(qū)肉聯(lián)水產(chǎn)公司和B 區(qū)商業(yè)運(yùn)輸公司（以下簡稱“兩個(gè)公司”）人員養(yǎng)老及醫(yī)療保險(xiǎn)問題，B 區(qū)管委會(huì)研究決定，由財(cái)政撥款，原A市經(jīng)發(fā)局先后兩次向其下屬單位商品服務(wù)中心撥款共計(jì)人民幣565萬元，用于組建公益性質(zhì)的B公司（以下簡稱“惠民公司”），并委派被告人甲某擔(dān)任該公司法定代表人、經(jīng)理，并負(fù)責(zé)全面工作。

2013年5月6日，被告人甲某將惠民公司賬戶中人民幣460萬元轉(zhuǎn)入惠民公司借記卡中，并用該借記卡中款項(xiàng)為“兩個(gè)公司”人員繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)共計(jì)人民幣1715526.74元，被告人甲某陸續(xù)將該借記卡中其余款項(xiàng)分多次轉(zhuǎn)回B公司賬戶中。

2013年5月至9月期間，被告人甲某利用職務(wù)之便將惠民公司賬戶中的人民幣393.5萬元分多次轉(zhuǎn)入其個(gè)人農(nóng)業(yè)銀行賬戶。甲某用該賬戶中款項(xiàng)為“兩個(gè)公司”部分人員發(fā)放一次性補(bǔ)貼共計(jì)人民幣841209.39元，另甲某用該賬戶中的現(xiàn)金支付 “兩個(gè)公司”部分人員各項(xiàng)費(fèi)用共計(jì)人民幣31639.07元。

2013年5月至2013年10月期間，被告人甲某將個(gè)人賬戶（賬號(hào)：6228480020726454919）中的公款3059734.8元侵吞，用于個(gè)人購買轎車、奢侈品、娛樂消費(fèi)等，大肆揮霍。2014年4月8日，被告人甲某將該賬戶注銷。次日，被告人甲某攜公款100余萬元外逃。同年5月15日，被告人甲某在吉林省白山市被抓獲，當(dāng)場扣押贓款人民幣99.74萬元，并收繳部分贓物。

綜上，被告人甲某貪污公款共計(jì)人民幣3062151.54元。案發(fā)后，被告人親屬主動(dòng)賠償被害單位人民幣15萬元。

四、需要說明的有關(guān)問題或情況

關(guān)于本案的定性，存在一定爭議。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為職務(wù)侵占罪。盡管本案中惠民公司的資金是由B區(qū)管委會(huì)撥款，但是前提是要將“兩個(gè)公司”原有的土地和商鋪進(jìn)行處理后還款，因此該公司的資金來源并非是管委會(huì)、財(cái)政局，是平等主體之間的民事借貸關(guān)系，該部分財(cái)產(chǎn)應(yīng)是“兩個(gè)公司”改制注銷后的剩余財(cái)產(chǎn)，該部分資金的性質(zhì)難以確定，從有利于犯罪嫌疑人的角度出發(fā)，應(yīng)該不認(rèn)定該筆資金的公有性質(zhì)，而應(yīng)該按照職務(wù)侵占罪處罰。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)構(gòu)成貪污罪?；菝窆镜馁Y金來源是政府財(cái)政撥款，盡管該筆錢款是以借款形式撥款的，但仍然屬于財(cái)政撥款，且在政府文件中（《關(guān)于繼續(xù)啟動(dòng)B肉類水產(chǎn)公司、B商業(yè)運(yùn)輸公司協(xié)解人員信訪問題處置》）明確證實(shí)了之所以采用借款形式，是為了“規(guī)避以管委會(huì)名義撥付經(jīng)費(fèi)所引發(fā)的連帶社會(huì)問題”，其實(shí)質(zhì)上還是政府撥款。即使以后這筆款項(xiàng)需要用“兩個(gè)公司相關(guān)財(cái)產(chǎn)處理后予以補(bǔ)償，需要處理的土地使用權(quán)和相關(guān)店鋪也是國有財(cái)產(chǎn)，不會(huì)因?yàn)槠髽I(yè)注銷而改變性質(zhì)。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)構(gòu)成挪用公款罪。甲某在攜款潛逃前并沒有制造虛假賬目，相關(guān)部門能夠通過簡單的銀行查詢就得知前款去向，不應(yīng)認(rèn)定其具有非法占有故意，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為挪用公款罪。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)構(gòu)成侵占罪。該種觀點(diǎn)認(rèn)為甲某侵占的是協(xié)解人員托其保管的財(cái)物，其變合法持有為非法占有，應(yīng)當(dāng)構(gòu)成侵占罪。辦案人從資金性質(zhì)、甲某主體身份及委托關(guān)系、是否利用職務(wù)便利、主觀故意四個(gè)層次進(jìn)行論證，該筆資金的性質(zhì)應(yīng)為公款，甲某系受國家機(jī)關(guān)授權(quán)執(zhí)行公務(wù)的人員，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定本案構(gòu)成貪污罪。具體分析如下：

（一）本案中惠民公司賬戶中的錢款系公款

本案中，原B工委為解決“兩個(gè)公司”人員上訪問題，切實(shí)關(guān)注民生，解決下崗、協(xié)解人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等問題，于2012年7月至2013年3月，先后召開多次會(huì)議商討成立公益性公司，由B財(cái)政局撥款人民幣565萬元解決該問題。該筆錢款系公款，主要理由如下：endprint

第一，文件明確注明該筆錢款系財(cái)政撥款，所謂“回收兩個(gè)公司資產(chǎn)”、以“借款”名義均是為了規(guī)避財(cái)政直接撥款的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。《關(guān)于繼續(xù)啟動(dòng)B肉類水產(chǎn)公司、B商業(yè)運(yùn)輸公司協(xié)解人員信訪問題處置》（以下簡稱《兩個(gè)公司信訪問題處置》文件）文件規(guī)定：“組建公益性公司，可以以回收兩個(gè)公司資產(chǎn)名義解決64名協(xié)解職工養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)一次性繳費(fèi)（發(fā)放）問題”，“由于兩個(gè)公司已經(jīng)消亡，該群體應(yīng)由企業(yè)繳納的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)資金需由管委會(huì)財(cái)政解決”，“以公益性公司名義為64名協(xié)解職工進(jìn)行養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)的繳費(fèi)和發(fā)放工作，可以規(guī)避以管委會(huì)名義撥付經(jīng)費(fèi)所引發(fā)的連帶社會(huì)問題”。因此，所以的資產(chǎn)置換等說法均是為了規(guī)避直接由財(cái)政撥款帶來的社會(huì)問題，本案中惠民公司中的錢款實(shí)質(zhì)上就是政府撥款，刑法講就客觀真實(shí)，本案中惠民公司中錢款的客觀真實(shí)就是政府撥款。

第二，退一萬步講，財(cái)政借款也是財(cái)政撥款的一部分?！镀髽I(yè)所得稅法》中第七條第（一）項(xiàng)所稱財(cái)政撥款，是指各級(jí)人民政府對(duì)納入預(yù)算管理的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等組織撥付的財(cái)政資金。政府投入/投資/扶持，財(cái)政撥款（一般指100%安排全部支出的全額撥款）、財(cái)政有期限借款/貸款、撥改貸、貸改撥、核銷借款等，只要是最終由政府埋單的資金最終都是政府撥款，財(cái)政撥款和銀行貸款最大的區(qū)別是，一個(gè)是無償、由納稅人買單，一個(gè)是有償、借貸人買單。本案中，惠民公司的資金來源非常明確，是由財(cái)政局撥給經(jīng)發(fā)局，再由經(jīng)發(fā)局撥給下屬事業(yè)單位市場服務(wù)中心，再由市場服務(wù)中心注冊(cè)成立惠民公司。在成立惠民公司的過程中，全部經(jīng)費(fèi)都是由政府財(cái)政埋單，雖名義上說是借款，實(shí)則沒有約定任何還款時(shí)間、還款計(jì)劃、還款利息等問題，可謂是無期、無償，借款只是名義，撥款才是實(shí)質(zhì)。

第三，根據(jù)需置換資產(chǎn)的現(xiàn)狀，不存在償還565萬元的可能性。原“兩個(gè)公司”的30畝土地的40年使用權(quán)已被津南區(qū)人民法院判決由其他單位行使，不存在置換資產(chǎn)的客觀條件；同時(shí)，根據(jù)《兩個(gè)公司信訪問題處置》文件規(guī)定：“新公司作為兩個(gè)公司協(xié)解職工以資產(chǎn)換保障的中間平臺(tái)，負(fù)責(zé)收回兩個(gè)公司相關(guān)資產(chǎn)，并以今后資產(chǎn)變現(xiàn)為預(yù)期，由公益性公司向管委會(huì)借款?！钡诔闪⒃摴竞?，沒有任何計(jì)劃或是措施對(duì)收回兩個(gè)公司資產(chǎn)進(jìn)行相關(guān)工作，也不存在置換資產(chǎn)的主觀因素。從主客觀相一致的原則出發(fā)，惠民公司乃至于原決策機(jī)關(guān)既無置換資產(chǎn)的主觀目的，也沒有置換資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)清償所謂“借款”的客觀可能性，所謂“置換資產(chǎn)”也僅僅是為了解決上訪問題、落實(shí)“兩個(gè)公司”人員保險(xiǎn)問題、緩解社會(huì)矛盾提出的說法，實(shí)質(zhì)上是完全的財(cái)政無償撥款。

綜上，本案中惠民公司的565萬元均屬于公款，犯罪嫌疑人甲某侵吞的300余萬元錢款均系公款。

（二）甲某的主體身份及委托關(guān)系性質(zhì)分析（侵占VS職務(wù)侵占VS貪污）

本案中犯罪嫌疑人甲某盡管是經(jīng)發(fā)局下屬事業(yè)單位市場服務(wù)管理中心的員工（非在編），但是他利用的是擔(dān)任惠民公司經(jīng)理的職務(wù)便利，而非其原職務(wù)的便利，而其擔(dān)任惠民公司經(jīng)理和法定代表人是由原B經(jīng)發(fā)局黨委會(huì)決定和通報(bào)的，屬于國家機(jī)關(guān)任命、聘任期工作人員擔(dān)任一定職務(wù)，基于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系委派到非國有單位從事經(jīng)營、管理工作的人員，在性質(zhì)上均屬于國有單位的內(nèi)部人員，經(jīng)發(fā)局對(duì)其所作的任命、聘任或者委派，屬于單位內(nèi)部的工作安排，二者不是平等的關(guān)系。盡管甲某不是在編人員，但是其屬于國家機(jī)關(guān)下屬事業(yè)單位長期聘用人員（2005年6月至2013年3月），不同于《全國法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》規(guī)定的“臨時(shí)聘用”關(guān)系，長期聘用人員與所在單位已經(jīng)形成較為固定的勞動(dòng)關(guān)系，其享有的權(quán)利義務(wù)與正式在編人員沒有大的差別（根據(jù)發(fā)改委出具證據(jù)材料顯示：甲某為未納編享受待遇人員），將其直接視為國家工作人員符合當(dāng)前國有單位工作人員構(gòu)成來源變化的特點(diǎn)，所以應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為國家工作人員，其受經(jīng)發(fā)局黨委委派擔(dān)任惠民公司經(jīng)理是經(jīng)發(fā)局對(duì)其下屬事業(yè)單位內(nèi)部人員的派遣和委派，不是簡單地與單位外人員的委托關(guān)系。根據(jù)《刑法》第93條第2款的規(guī)定，甲某屬于依法律、依職權(quán)或者授權(quán)從事公務(wù)，應(yīng)當(dāng)以國家工作人員論。此外，甲某所管理的財(cái)物也均為由財(cái)政局劃撥的國有資產(chǎn)。

本案中，甲某的主體身份是屬于依法律、依職權(quán)或者授權(quán)從事公務(wù)的人員，其管理的事務(wù)屬于管理國有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的專項(xiàng)資金，系公務(wù)行為，其委托方為國家機(jī)關(guān)原B經(jīng)發(fā)局，而非受惠的“兩個(gè)公司”下崗人員和協(xié)解人員。甲某向以上人員發(fā)放相關(guān)費(fèi)用時(shí)，是根據(jù)經(jīng)發(fā)局部署的意見進(jìn)行發(fā)放的，其形式與發(fā)放工資等是一樣的，在錢款尚未到達(dá)相關(guān)人員手中時(shí)，該筆錢的性質(zhì)還是公款，只有當(dāng)發(fā)放到具體個(gè)人手中時(shí)，才變?yōu)閭€(gè)人私有財(cái)產(chǎn)。因此，認(rèn)為犯罪嫌疑人甲某構(gòu)成侵占罪，委托方是“兩個(gè)公司”下崗人員和協(xié)解人員的觀點(diǎn)，錯(cuò)誤地理解了委托方的身份（應(yīng)為國家機(jī)關(guān)而非個(gè)人）、錯(cuò)誤地認(rèn)識(shí)了惠民公司的性質(zhì)（是有限責(zé)任公司公司而非個(gè)體工商戶）、錯(cuò)誤地界定了發(fā)放相關(guān)費(fèi)用的行為性質(zhì)（是公益性發(fā)放而非侵占中的歸還）。原B管委會(huì)通過成立公益性公司來解決下崗職工保險(xiǎn)問題的做法是符合法律規(guī)定的，而像認(rèn)為該案構(gòu)成侵占罪的看法錯(cuò)誤地界定了整個(gè)工作的性質(zhì)。

（三）甲某是否具有并利用職務(wù)便利的問題分析

《全國法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》中指出“公務(wù)主要表現(xiàn)為與職權(quán)相聯(lián)系的公共事務(wù)以及監(jiān)督、管理國有財(cái)產(chǎn)的職務(wù)活動(dòng)”。公務(wù)應(yīng)當(dāng)指公共事務(wù)，具有管理性，同時(shí)具有代表國家性，它是一種國家管理性質(zhì)的行為。單純勞務(wù)是相對(duì)于公務(wù)而言的，它不具有管理性，是具體的勞動(dòng)力的付出。職務(wù)是指工作中所擔(dān)任的事情或職務(wù)所規(guī)定應(yīng)該單人的工作，職務(wù)的范圍當(dāng)然包括公務(wù)和勞務(wù)。而單純的勞務(wù)即體力勞動(dòng)不具有公共事務(wù)的管理權(quán)力，勞務(wù)雖然可以產(chǎn)生對(duì)公共財(cái)物的占有，但是這種占有是為了完成搬運(yùn)、加工等工作的必要前提，不具有控制管理權(quán)力。

因?yàn)樨澪圩锖w的僅僅是從事公務(wù)的國家工作人員，對(duì)于從事勞務(wù)的國家工作人員利用職務(wù)上的便利非法占有單位財(cái)物的行為應(yīng)以職務(wù)侵占罪論處。本案中，犯罪嫌疑人甲某利用的是管理公款的職務(wù)便利，其作為惠民公司的法定代表人、經(jīng)理，全權(quán)負(fù)責(zé)單位事務(wù)，并掌握了處置專有款項(xiàng)的權(quán)力，掌控了單位的掌握，其客觀上也利用了該種權(quán)力將惠民公司賬戶中的部分錢款轉(zhuǎn)移到私人賬戶上用于私人花費(fèi)。因此，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定甲某在執(zhí)行公務(wù)的過程中利用職務(wù)便利實(shí)施了侵吞公款的行為，而不能認(rèn)定為侵占罪或職務(wù)侵占罪。

五、帶來的啟示

（一）嚴(yán)格任用制度

明確要求各級(jí)政府部門、企事業(yè)單位在任用領(lǐng)導(dǎo)干部前，需要進(jìn)行全面深入考察，從對(duì)重要崗位人員的選拔任用到平時(shí)的審計(jì)和考察都要形成長效機(jī)制，形成對(duì)權(quán)力的有效制約。與此同時(shí)，還要保證審計(jì)考察工作的經(jīng)常性、嚴(yán)肅性、規(guī)范性，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題要及時(shí)解決，特別是一些人手較少但又掌握大量資金使用權(quán)的部門、公益性公司，不能因人手少就不落實(shí)相關(guān)人員配備制度，以防權(quán)力的過度集中和失控。

（二）加強(qiáng)思想教育

各部門都要加強(qiáng)對(duì)干部的思想教育，防止權(quán)力的濫用，在防止用人失察、杜絕人事工作中的不正之風(fēng)。針對(duì)工作中發(fā)生的任何問題，都要及時(shí)查處、以儆效尤，隨時(shí)調(diào)整。未經(jīng)嚴(yán)格考察、思想不合格的人員堅(jiān)決不能委任到重要崗位，以防止“小官大貪”不斷滋生。

（三）強(qiáng)化監(jiān)管制度

只有切實(shí)發(fā)揮制度的剛性作用，建立、健全科學(xué)合理的監(jiān)管制度，才能使廣大干部爭搶法律意識(shí)和法制觀念，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)法規(guī)制度。制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，必須引起高度重視。制度建設(shè)對(duì)于加強(qiáng)反腐倡廉工作至關(guān)重要。有了支付，人們辦事才有客觀依據(jù)。甲某貪污案的發(fā)生，最重要的原因就是制度監(jiān)管的缺位。

總之，甲某貪污一案帶給我們血淋淋的教訓(xùn)，同時(shí)也帶給我們深刻的啟示——權(quán)力一旦失去監(jiān)管，必然導(dǎo)致腐??！endprint