區(qū)域軌道交通規(guī)劃若干問題與思考

全永燊，劉劍鋒

(1.北京交通發(fā)展研究院，北京100073；2.北京城建設(shè)計(jì)發(fā)展集團(tuán)股份有限公司，北京100037)

區(qū)域軌道交通規(guī)劃若干問題與思考

全永燊1，劉劍鋒2

(1.北京交通發(fā)展研究院，北京100073；2.北京城建設(shè)計(jì)發(fā)展集團(tuán)股份有限公司，北京100037)

區(qū)域一體化軌道交通網(wǎng)絡(luò)是中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要支撐。基于對新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中區(qū)域軌道交通面臨戰(zhàn)略任務(wù)的分析，提出區(qū)域軌道交通的4個(gè)層級劃分：國家級戰(zhàn)略大通道、區(qū)域軌道交通走廊、都市圈軌道交通系統(tǒng)、中心城及二級城鎮(zhèn)局域網(wǎng)軌道交通。闡述各層級軌道交通網(wǎng)絡(luò)的功能定位以及對新型城鎮(zhèn)化的策應(yīng)關(guān)系，并給出區(qū)域軌道交通規(guī)劃的具體要求。提出當(dāng)前區(qū)域一體化軌道交通發(fā)展中須重點(diǎn)審視的問題及解決對策，涉及各層級網(wǎng)絡(luò)功能的兼容和代償、網(wǎng)絡(luò)銜接、通道資源的合理配置、多元化運(yùn)營模式、樞紐級配體系、需求分析理念等方面。最后，針對轉(zhuǎn)變規(guī)劃理念、協(xié)調(diào)上位規(guī)劃、法規(guī)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、軌道交通車站與周邊用地一體化開發(fā)，以及建設(shè)模式等方面提出建議。

區(qū)域軌道交通；層級劃分；網(wǎng)絡(luò)銜接；一體化運(yùn)營模式；新型城鎮(zhèn)化

中國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略明確提出以城市群為主體形態(tài)，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。而區(qū)域一體化軌道交通網(wǎng)絡(luò)是滿足城市群社會經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、實(shí)現(xiàn)區(qū)域空間布局和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化提升的重要支撐。根據(jù)國外城市群發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)功能層次結(jié)構(gòu)完善的區(qū)域軌道交通系統(tǒng)是適應(yīng)城市群發(fā)育和發(fā)展的客觀形勢，滿足不同區(qū)域范圍、不同功能定位、不同服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)出行需求的必然選擇。當(dāng)前，為支持中國城市群和大都市圈軌道交通建設(shè)的健康有序發(fā)展，有必要總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，以科學(xué)態(tài)度認(rèn)真審視近年來軌道交通系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)所秉持的理念、方法與戰(zhàn)略原則，就各層級軌道交通服務(wù)功能定位、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、模式與制式選擇，以及各層級間的銜接等問題進(jìn)行必要的討論和辨析，以指導(dǎo)區(qū)域軌道交通體系規(guī)劃能夠更好地適應(yīng)新的發(fā)展形勢。

1 新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對區(qū)域軌道交通提出新要求

1.1 區(qū)域一體化軌道交通是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的必然要求

新型城鎮(zhèn)化已上升為國家戰(zhàn)略，“十三五”期間，將重點(diǎn)建設(shè)包括京津冀、長三角、珠三角等在內(nèi)，集聚效率高、輻射作用大、城鎮(zhèn)體系優(yōu)、功能互補(bǔ)強(qiáng)的20余個(gè)城市群。以“兩橫三縱”(內(nèi)陸橋通道，沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸)軸線上城市群和節(jié)點(diǎn)城市為依托、其他城市化地區(qū)為重要組成部分，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城市化戰(zhàn)略格局。城鎮(zhèn)群快速便捷的交通聯(lián)系，需要與其相適配的多層次軌道交通體系的支撐。總體來講，區(qū)域軌道交通系統(tǒng)在新型城鎮(zhèn)化都市圈發(fā)展中的主要作用有兩點(diǎn)：一方面，充分發(fā)揮區(qū)域核心城市全方位的功能輻射作用，帶動(dòng)群內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展；另一方面，為城市群中各城鎮(zhèn)提供軌道交通快速聯(lián)系，促進(jìn)城市群的發(fā)育成長。

1.2 區(qū)域軌道交通層級劃分及與新型城鎮(zhèn)化空間戰(zhàn)略的策應(yīng)關(guān)系

從世界城市如紐約大都市圈、巴黎大區(qū)、倫敦都市圈、東京都市圈的軌道交通線網(wǎng)功能級配結(jié)構(gòu)來看，不僅有一定規(guī)模服務(wù)于中心城的地鐵系統(tǒng)，更有為都市圈乃至城市群空間拓展提供支撐的龐大軌道交通系統(tǒng)[1]。紐約大都市圈除370km的地鐵外，還包括約3 000km的市郊鐵路，主要服務(wù)于長島、康涅狄格州及新澤西州部分地區(qū)的通勤客流。巴黎大都市圈軌道交通線網(wǎng)總長接近1 500km，其中區(qū)域快軌和市郊鐵路接近1 300km，服務(wù)于1.2萬km2的范圍，連接巴黎市周邊7個(gè)省。倫敦都市圈地鐵408km，市郊鐵路3 650km。鐵路系統(tǒng)承擔(dān)大量長距離通勤出行，其中近50%是前往倫敦中心區(qū)的客流。東京都市圈軌道交通里程超過2 300km，其中包括約2 000km的鐵路系統(tǒng)，連接?xùn)|京都周圍神奈川縣、埼玉縣、千葉縣的大部分地區(qū)，主要承擔(dān)三縣到東京都內(nèi)的通勤客流。

中國城市群發(fā)展以及區(qū)域綜合運(yùn)輸體系建設(shè)均處于初級階段，二者整體協(xié)同關(guān)系尚在構(gòu)建中。即便是北京、上海、廣州和深圳這些一線城市，軌道交通的建設(shè)重點(diǎn)還只局限于中心城范圍內(nèi)的地鐵網(wǎng)絡(luò)，區(qū)域軌道交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)明顯滯后于城市群的發(fā)展需求。加之國家鐵路與城市軌道交通建設(shè)體制的制約，形成目前城市(中心城)軌道交通系統(tǒng)由地鐵獨(dú)占鰲頭，市域乃至區(qū)域則是“鐵路+城市軌道交通”二元分割自成一統(tǒng)的格局，顯然這種殘破失衡的結(jié)構(gòu)體系不僅無法提供高效的出行服務(wù)，更難以滿足新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要。

鑒于此，勢必要求在現(xiàn)有的軌道交通系統(tǒng)(市域和中心城)空間層次上增加城市群軌道交通網(wǎng)絡(luò)和都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)兩個(gè)層次。因此，從國家新型城鎮(zhèn)化構(gòu)建要求以及城市群空間聯(lián)系的實(shí)際需要出發(fā)，區(qū)域一體化軌道交通網(wǎng)絡(luò)可劃分為4個(gè)層級：

1）第一層級：國家級戰(zhàn)略大通道支撐體系(國家鐵路干線網(wǎng))。是構(gòu)筑國家城鎮(zhèn)化體系暨國防安全保障體系的重要支撐，滿足跨區(qū)域公務(wù)商務(wù)活動(dòng)、軍事保障、政治文化交流及旅游等需求。

2）第二層級：城市群的區(qū)域軌道交通走廊(城際鐵路+區(qū)域快軌)。是中心城市聯(lián)系城市群二級、三級城市的紐帶，支持以核心城市為引領(lǐng)的城市群發(fā)育，是城市群經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展的主要支撐。支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域統(tǒng)籌，促進(jìn)大中小城市(鎮(zhèn))協(xié)調(diào)發(fā)展。

3）第三層級：都市圈軌道交通系統(tǒng)(區(qū)域快軌)。主要功能是支持都市圈鄰近城市同城化發(fā)展和大都市1小時(shí)通勤圈建設(shè)。

4）第四層級：中心城及二級城鎮(zhèn)局域網(wǎng)軌道交通(城市軌道)。服務(wù)于中心城內(nèi)主客流走廊及中心城與二級城鎮(zhèn)之間快速通道，為城市人口提供大眾化的交通服務(wù)，支持大城市(城市群的核心城市)土地使用集約化及開發(fā)強(qiáng)度梯度化的發(fā)展模式。鑒于本文主要探討區(qū)域軌道交通，第四層級的軌道交通網(wǎng)絡(luò)暫不進(jìn)行深入討論。

1.3 區(qū)域軌道交通發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)

面對國家新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展背景，區(qū)域軌道交通規(guī)劃建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)為：支持以核心城市為引領(lǐng)的城市群發(fā)育，促進(jìn)大中小城市(鎮(zhèn))協(xié)調(diào)發(fā)展；支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域統(tǒng)籌，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展；支持鄰近城市同城化發(fā)展和大都市1小時(shí)通勤圈建設(shè)；支持都市圈(城市群核心城市)土地使用集約化及開發(fā)強(qiáng)度梯度化的發(fā)展模式。

圖1 區(qū)域軌道交通各層級體系融合Fig.1 Integration of regional rail transit systems at different levels

圖2 京津冀城市群軌道交通功能層次結(jié)構(gòu)體系示例Fig.2 Rail transit hierarchy in Beijing-Tianjin-Hebei metropolitan area

國家新型城鎮(zhèn)化對區(qū)域軌道交通規(guī)劃的具體要求主要有以下兩點(diǎn)：

1）處理好區(qū)域軌道交通規(guī)劃與上位規(guī)劃的協(xié)調(diào)關(guān)系，形成各層級體系相互融合的區(qū)域軌道交通發(fā)展格局。區(qū)域軌道交通規(guī)劃應(yīng)與城市群空間-產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域綜合運(yùn)輸體系規(guī)劃等各項(xiàng)上位規(guī)劃相融合，重點(diǎn)解決區(qū)域通道資源合理配置、網(wǎng)絡(luò)銜接、樞紐布局、運(yùn)力配置、運(yùn)輸組織和服務(wù)方式6個(gè)方面的問題。區(qū)域軌道交通各層級體系融合關(guān)系如圖1所示。

2）以需求為導(dǎo)向，實(shí)施多層次差異化的軌道交通發(fā)展戰(zhàn)略，打造和完善滿足不同空間層次、不同類別出行需求的軌道交通功能層次結(jié)構(gòu)體系(見圖2)。同時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)解決好各層次服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、模式與制式選擇、運(yùn)能規(guī)模與級配、網(wǎng)絡(luò)布局、層次間銜接轉(zhuǎn)換等方面存在的問題。

2 區(qū)域一體化軌道交通亟待解決的問題

基于上述戰(zhàn)略任務(wù)要求，區(qū)域軌道交通發(fā)展的首要任務(wù)為突破既有城市區(qū)域和行業(yè)管理?xiàng)l塊分割的羈絆，充分發(fā)揮市場在資源配置和技術(shù)創(chuàng)新等方面的決定性作用，同時(shí)處理好政府、市場、用戶(服務(wù)對象)三者的關(guān)系，打造滿足不同空間層次、不同服務(wù)需求的完整的區(qū)域一體化軌道交通體系。在技術(shù)層面需重新認(rèn)真審視6個(gè)方面的問題。

2.1 重視各層級網(wǎng)絡(luò)功能的兼容和代償

區(qū)域軌道交通體系中各層級之間難以完全劃清界限，通常是你中有我，我中有你。應(yīng)重視各層級網(wǎng)絡(luò)功能的兼容和代償作用，淡化功能定位界限，最大限度實(shí)現(xiàn)通道資源共享。

兼容是指同一通道內(nèi)兩種制式軌道交通服務(wù)功能的兼顧。例如京滬高鐵滬寧段與城市群的滬寧城際鐵路，均能較好地滿足沿途城市的客流需求，二者的服務(wù)功能存在兼容性。

代償是指同一區(qū)間某一系統(tǒng)制式軌道交通暫時(shí)缺位，可由既有的另一制式軌道交通代行服務(wù)。例如，正在修建的京唐城際鐵路，以北京市通州區(qū)的北京城市副中心站為起點(diǎn)，沿途經(jīng)過燕郊、大廠、香河，最終抵達(dá)唐山。通過分析京唐城際鐵路線沿途經(jīng)過的重要節(jié)點(diǎn)，可知它在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)承擔(dān)區(qū)域快軌的功能，屬于都市圈層面的軌道交通。但在市域軌道交通缺失的情況下，京唐城際也可代償通州至燕郊以及北三縣(廊坊市三河縣、大廠縣和香河縣之間)的市域軌道交通快線功能。

實(shí)現(xiàn)各層級網(wǎng)絡(luò)功能兼容和代償作用的發(fā)揮，關(guān)鍵是要處理好運(yùn)營模式與系統(tǒng)制式的協(xié)同。傳統(tǒng)的軌道交通制式選擇過程中，缺乏對運(yùn)營模式的規(guī)劃和考慮，處理好兩者的協(xié)同，關(guān)鍵有兩點(diǎn)：1)運(yùn)營采用國家鐵路模式還是城市軌道交通公交化模式？2)采用何種運(yùn)行組織模式？只有通盤考慮運(yùn)營模式和系統(tǒng)制式，才能真正地發(fā)揮各層級網(wǎng)絡(luò)功能的兼容和代償作用。

2.2 正確處理網(wǎng)絡(luò)銜接及界面融合關(guān)系

國家鐵路干線(高鐵、普速干線)作為區(qū)域軌道交通體系中的第一層級，接入城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)的方式直接影響其他幾個(gè)層級軌道交通網(wǎng)絡(luò)的銜接關(guān)系。城市鐵路樞紐是區(qū)域網(wǎng)絡(luò)中首級錨固點(diǎn)，因此做好城市鐵路樞紐布局規(guī)劃是區(qū)域一體化軌道交通的重中之重。中國城市鐵路樞紐布局規(guī)劃往往滯后于城市發(fā)展，或與城市規(guī)劃不協(xié)調(diào)，這方面已有很多教訓(xùn)的案例。鐵路樞紐布局規(guī)劃的不穩(wěn)定，會直接影響區(qū)域及城市各層次網(wǎng)絡(luò)銜接界面的融合。

基于各層級網(wǎng)絡(luò)功能兼容、代償作用理論的認(rèn)識，為實(shí)現(xiàn)通道資源共享，須重視城際鐵路與城市軌道交通兩張網(wǎng)之間的統(tǒng)籌規(guī)劃，兩個(gè)層級網(wǎng)絡(luò)銜接界面可以有多種處理方式，未必一定要以鐵路客站作為接駁點(diǎn)。

國外發(fā)達(dá)城市的區(qū)域快線與城市軌道交通的銜接位置以及銜接模式有很多種類型，總體可歸結(jié)為三種(見圖3)：1)區(qū)域快線半徑線終止在市中心或中心區(qū)邊緣，如倫敦、莫斯科等區(qū)域快線終止在市中心邊緣的火車站，紐約、芝加哥的區(qū)域快線深入市中心；2)區(qū)域快線直接貫穿市中心，如巴黎RER[2]、柏林S-Bahn、倫敦Crossrail系統(tǒng)；3)區(qū)域快線連接城市軌道交通末端、直通運(yùn)轉(zhuǎn)，如日本東京、大阪、名古屋等城市，私鐵都終止在地鐵末端車站通過直通運(yùn)轉(zhuǎn)與市中心聯(lián)系。

2.3 加強(qiáng)通道資源的合理配置與利用

國際大城市都市圈軌道交通發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，復(fù)合型軌道交通通道的建設(shè)是大都市區(qū)或城市群軌道交通的合理選擇。

首先，從區(qū)域軌道交通設(shè)施與區(qū)域空間一體化發(fā)展的互動(dòng)關(guān)系看，空間集約形態(tài)的形成需要引入?yún)^(qū)域軌道交通設(shè)施作為發(fā)展軸帶的支撐，同時(shí)區(qū)域軌道交通設(shè)施的建成又會進(jìn)一步強(qiáng)化沿線人口、產(chǎn)業(yè)的集聚作用。二者持續(xù)互動(dòng)的強(qiáng)化作用不免會導(dǎo)致城市群或都市圈內(nèi)核心城市與次中心城市、小城鎮(zhèn)之間通道資源的短缺。一種常見的情況是軌道交通已經(jīng)成網(wǎng)的條件下，某些線路運(yùn)能無法擴(kuò)充以滿足客流需求，而又受空間限制，無法另選通道增建新線，因此兩條或多條不同服務(wù)類型的線路共用通道應(yīng)是不二的選擇。

其次，不同空間層次的交通需求構(gòu)成(如出行目的、出行距離、時(shí)空分布等)存在較大差異。需求構(gòu)成的差異決定了服務(wù)供給類別、方式和標(biāo)準(zhǔn)的差異。因此客觀上要求區(qū)域軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的決策更要加強(qiáng)對服務(wù)區(qū)域交通需求的細(xì)分研究。具體實(shí)踐中，鑒于某些市域快線、區(qū)域快軌、都市圈鐵路跨越不同的城市空間圈層，全線不同區(qū)位客流特征差異很大，對服務(wù)水平有不同的要求，即便采用復(fù)雜的多交路、共線越站等運(yùn)營組織方式，也難以滿足多層次服務(wù)需求。因此，在有限的通道資源約束下，要求審慎地選擇軌道交通系統(tǒng)制式和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，合理配置線路及站位，同時(shí)細(xì)化運(yùn)營組織規(guī)劃，將不同交通需求在有限的通道內(nèi)予以滿足。

圖4 軌道交通運(yùn)行組織模式Fig.4 Organizational mode of rail transit operation資料來源：文獻(xiàn)[3]。

2.4 運(yùn)營模式多元化是支撐通道資源共享的必然選擇

如前文所述，通道資源共享是區(qū)域軌道交通發(fā)展的戰(zhàn)略需要，而多元化的運(yùn)營模式則是支撐這一戰(zhàn)略的必然選擇。廣義的運(yùn)營模式不僅包括軌道交通線路的運(yùn)行組織、票價(jià)體系，也包括土地開發(fā)和投融資模式、所有權(quán)屬和經(jīng)營權(quán)屬關(guān)系等。本文所提到的運(yùn)營模式是狹義概念，主要是指技術(shù)管理層面的運(yùn)行組織模式。從服務(wù)效能的角度來說，多元化的運(yùn)行組織模式是支撐通道資源共享，滿足多層次、差異化客流需求的關(guān)鍵。常見的軌道交通運(yùn)行組織模式有以下幾種[3](見圖4)：

1）共線共軌運(yùn)營模式。指一條線路上存在快、慢線不同的運(yùn)營組織方式，通過在部分車站或區(qū)間設(shè)置越行線的方式使快車對慢車實(shí)行越行通過。如日本東京筑波快線，該線通過在一些車站設(shè)置4線越行站實(shí)現(xiàn)快車越行，從起點(diǎn)到終點(diǎn)，快線45 min，通勤快線49 min，區(qū)間快速52 min，普線57 min。

2）分線運(yùn)營模式。指同一通道內(nèi)快車、慢車各行其道，兩者之間的運(yùn)營可通過換乘設(shè)施結(jié)合。如紐約地鐵，為構(gòu)建大運(yùn)能通道，紐約地鐵系統(tǒng)多處通道內(nèi)采用4線配置。

3）跨線運(yùn)營模式。指跨越不同線路進(jìn)行列車運(yùn)行組織。如日本千代田線可與小田原線通過代代木上原站接軌，直接駛?cè)胄√镌€。

4）接駁運(yùn)營模式。指郊區(qū)和市區(qū)兩條不同制式(或運(yùn)能等級)的軌道交通線路通過換乘連接，實(shí)現(xiàn)乘客市、郊間乘行不同速度級別或者不同運(yùn)能級別的列車。如上海鐵路金山支線主要服務(wù)金山、松江等市郊客流進(jìn)入市區(qū)的需求，而城市地鐵3號線是城市軌道交通環(huán)線的組成部分，兩條線路由于系統(tǒng)制式不兼容，不能實(shí)現(xiàn)線路間的跨線運(yùn)行，只能通過換乘形成客流對接。

中國缺乏對軌道交通運(yùn)營規(guī)劃的重視。軌道交通運(yùn)營模式選擇及運(yùn)行組織規(guī)劃應(yīng)作為線網(wǎng)規(guī)劃不可或缺的內(nèi)容，并貫穿軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃、項(xiàng)目可行性研究以及工程設(shè)計(jì)全過程。

2.5 科學(xué)建立換乘樞紐級配體系

鑒于不同圈層復(fù)雜的客流構(gòu)成特征，為適應(yīng)與之相對應(yīng)的多模式運(yùn)行組織需要，在各級軌道交通網(wǎng)銜接界面上，需要構(gòu)筑多層級結(jié)構(gòu)的換乘樞紐(節(jié)點(diǎn))體系。

樞紐的布局規(guī)劃對城市和區(qū)域發(fā)展具有引領(lǐng)性，樞紐級配體系的建立應(yīng)具有一定的前瞻性和科學(xué)性。中國普遍存在兩方面問題：一是城際線接入城市的方式過于單一，鮮有例外地統(tǒng)統(tǒng)接入城市主要鐵路客站。對比國外案例來看，無論是紐約、巴黎還是東京，區(qū)域軌道交通的接入點(diǎn)(界面)不限于城市對外客運(yùn)主樞紐，大多會深入城市內(nèi)部，與城市軌道交通網(wǎng)形成多點(diǎn)接駁換乘。例如，法國巴黎RER共有A，B，C，D，E 5條線路，在巴黎的6個(gè)火車站與干線鐵路相交，并在14條地鐵線路有不同的換乘站；6個(gè)火車站的布局既有城市外圍、副中心，也有城市內(nèi)部(見圖5)。二是目前主要對外鐵路樞紐大有向外布局的趨勢，與城市發(fā)展方向和用地缺乏互動(dòng)，未能體現(xiàn)樞紐對線網(wǎng)的錨固作用。

2.6 轉(zhuǎn)變需求分析理念

軌道交通需求分析不可一概簡單地等同于客流預(yù)測，不同層級的著眼點(diǎn)不同，客流規(guī)模未必是決定軌道交通系統(tǒng)布局的唯一因素。應(yīng)當(dāng)指出，城市群和都市圈的區(qū)域軌道交通需求分析與研究者早已習(xí)慣的中心城單一制式地鐵網(wǎng)的客流預(yù)測有所不同，主要著眼點(diǎn)并非只是客流量級，而是更多地關(guān)注客流特征的空間差異性。市域及更大范圍的軌道交通需求分析，要基于不同的交通戰(zhàn)略方案測試，旨在把握客流規(guī)律分析與區(qū)域城鎮(zhèn)體系布局的吻合性。

圖5 法國巴黎RER線路布局Fig.5 Layout of RER lines in Paris,France

鑒于區(qū)域軌道交通需求分析的空間尺度不同，需求層次多樣，出行方式結(jié)構(gòu)差異較大，無論是基于四階段的城市交通模型，還是基于鐵路客運(yùn)量的區(qū)域模型均無法適應(yīng)區(qū)域軌道交通需求分析。采用兩種方法結(jié)合的模型是有益的嘗試(并非筆者推薦的標(biāo)準(zhǔn)程式)，如浙江杭紹城際鐵路客流預(yù)測的應(yīng)用案例[4](見圖6)。

區(qū)域軌道交通需求分析和客流預(yù)測中需要注意的問題有：

1）客流構(gòu)成特征分析比客流規(guī)模預(yù)測更為重要。不能把軌道交通的客流預(yù)測等同于需求預(yù)測，要重視不同圈層、不同區(qū)段、不同服務(wù)人群客流構(gòu)成特征的差異性。

2）考慮不同類別客流的時(shí)空疊加效果影響。區(qū)域軌道交通線路的功能往往具有復(fù)合性，要充分考慮服務(wù)對象不同所帶來的客流疊加效應(yīng)。

3）以通道客流為分析基本單元，而不只是單純的某一線路。傳統(tǒng)的軌道交通客流預(yù)測常常局限于線路本身，而忽視了對于同一交通走廊的其他客流需求。

4）重視軌道交通誘增的客流。在軌道交通TOD模式下，不僅關(guān)注軌道交通沿線及車站周邊土地開發(fā)強(qiáng)度的大幅提高，也要關(guān)注土地開發(fā)模式的轉(zhuǎn)變。

圖6 杭紹城際鐵路客流預(yù)測結(jié)合模型Fig.6 Combined model of forecasting passenger flow in intercity railway between Hangzhou and Shaoxing

此外，傳統(tǒng)的調(diào)查方法和技術(shù)手段，難以獲取城市群空間尺度下的出行特征。迫切需要在調(diào)查技術(shù)手段、大數(shù)據(jù)采集與傳統(tǒng)數(shù)據(jù)的融合及數(shù)據(jù)集成、多空間層次(尤其是區(qū)域模型)交通模型體系的構(gòu)建等方面做一些基礎(chǔ)性研發(fā)[5]。

3 政策建議

3.1 重視運(yùn)營規(guī)劃在多層級一體化軌道交通中的作用

發(fā)達(dá)國家城市群和都市圈軌道交通發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，構(gòu)建多層級區(qū)域一體化軌道交通系統(tǒng)的關(guān)鍵是如何做好通道規(guī)劃和運(yùn)營規(guī)劃，兩者各有側(cè)重，但關(guān)系密不可分。通道規(guī)劃以區(qū)域交通需求細(xì)分研究為決策依據(jù)，以空間和用地條件為約束，與一體化運(yùn)營規(guī)劃互為反饋。其最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)高效益的一體化運(yùn)營模式，滿足不同空間層次、不同出行類別、不同服務(wù)水平的客流需求。

具體做法是以通道為基本單元，做好客流特征分析，據(jù)此做出每條線路的運(yùn)營組織規(guī)劃。在控制線網(wǎng)架構(gòu)的基礎(chǔ)上，重視運(yùn)營組織規(guī)劃對網(wǎng)絡(luò)布局、線路及站位規(guī)劃的反饋。

3.2 協(xié)調(diào)區(qū)域軌道交通與上位規(guī)劃的關(guān)系

區(qū)域軌道交通規(guī)劃與上位規(guī)劃保持協(xié)調(diào)，應(yīng)首先改革城市軌道交通規(guī)劃編制體制和編制工作協(xié)調(diào)機(jī)制，破除體制機(jī)制障礙。改革的關(guān)鍵內(nèi)容有以下幾點(diǎn)：

1）以國家綜合運(yùn)輸部門為主體，會同區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃主管部門，以國家城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃以及相關(guān)城市總體規(guī)劃為依據(jù)，同步編制國家和區(qū)域?qū)哟蔚木C合運(yùn)輸體系規(guī)劃和區(qū)域軌道交通規(guī)劃。

2）進(jìn)一步深化完善城市鐵路樞紐規(guī)劃，城際鐵路引入城市的通道與場站選擇須服從城市總體規(guī)劃布局。城市和區(qū)域的軌道交通規(guī)劃要納入?yún)^(qū)域城鎮(zhèn)體系(或主要功能區(qū))規(guī)劃及城市總體規(guī)劃。

3.3 完善軌道交通相關(guān)法規(guī)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

城鄉(xiāng)規(guī)劃法修訂中，應(yīng)考慮跨行政區(qū)域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃編制責(zé)任主體和編制辦法。

研究制定國家軌道交通基本法，明確多層次軌道交通網(wǎng)整合規(guī)劃(國家鐵路、城市群及都市圈區(qū)域軌道交通、城市軌道交通網(wǎng)絡(luò))的編制責(zé)任主體、規(guī)劃階段劃分及成果要求、規(guī)劃審批權(quán)限和編制(修訂)審批程序。

推進(jìn)配套法規(guī)的立法進(jìn)程，修改完善既有中央和地方法規(guī)，深入研究實(shí)施細(xì)則，以促進(jìn)軌道交通健康、可持續(xù)發(fā)展。配套法規(guī)包括：綜合管理、規(guī)劃管理、建設(shè)管理、運(yùn)營、安全、投融資以及土地開發(fā)等。

完善區(qū)域軌道交通相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。尤其是城際鐵路、市域快線、市郊鐵路等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)行業(yè)健康發(fā)展。

3.4 大力推進(jìn)軌道交通車站與周邊用地的一體化開發(fā)

按照公交都市建設(shè)模式，推進(jìn)城市軌道交通與城市用地開發(fā)建設(shè)的互動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展。軌道交通車站周邊用地性質(zhì)及土地開發(fā)強(qiáng)度的梯度化要服從有利于公共交通發(fā)展原則。倡導(dǎo)公共交通走廊(Transit Oriented Corridor)開發(fā)，在充分挖掘每個(gè)節(jié)點(diǎn)開發(fā)潛能的基礎(chǔ)上將走廊沿線節(jié)點(diǎn)有機(jī)銜接，形成整合優(yōu)勢，在較大范圍內(nèi)發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，進(jìn)而改變城市的用地形態(tài)和出行特征。

積極探索適合不同區(qū)位(中心城、外圍新城等)軌道交通車站與周邊用地結(jié)合的綜合開發(fā)模式，促進(jìn)高效集約與可持續(xù)發(fā)展。

3.5 推進(jìn)軌道交通PPP建設(shè)模式

推行PPP模式要重點(diǎn)關(guān)注制度建設(shè)和法制環(huán)境建設(shè)。通過法律法規(guī)明確政府與市場參與方合作的角色、權(quán)力、責(zé)任等。重點(diǎn)是完善土地出讓、財(cái)政及預(yù)算、從業(yè)許可等方面的制度及法律法規(guī)，如土地出讓重點(diǎn)是完善土地分層出讓的相關(guān)法規(guī)制度、調(diào)整土地儲備等。在此基礎(chǔ)上，建立和完善政府與社會資本之間全生命周期的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，確保社會資本商投資合理回報(bào)以及社會公共利益維護(hù)。既要防止政府失靈，也要防止市場失靈。

4 結(jié)語

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城市群和都市圈這兩大城鎮(zhèn)化形態(tài)在構(gòu)建國家級城鎮(zhèn)化空間格局中扮演著越來越重要的角色。作為重要先導(dǎo)和支撐，區(qū)域軌道交通面臨著重大戰(zhàn)略機(jī)遇和挑戰(zhàn)。不可否認(rèn)，目前在中國無論是發(fā)展理念、技術(shù)手段，還是實(shí)踐操作層面都存在諸多局限。在此形勢下，認(rèn)真審視當(dāng)前存在問題、明確未來發(fā)展任務(wù)尤為重要。本文從國家新型城鎮(zhèn)化的視角分析了區(qū)域軌道交通發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)，明確不同層級軌道交通對新型城鎮(zhèn)化的策應(yīng)關(guān)系。并針對中國區(qū)域軌道交通發(fā)展的不足和面臨的困境，明確6個(gè)方面亟待解決的問題并提出了相應(yīng)的對策和建議?！笆濉睍r(shí)期，如何正確厘清區(qū)域軌道交通發(fā)展思路、轉(zhuǎn)變區(qū)域軌道交通規(guī)劃理念、完善發(fā)展體制機(jī)制將是重中之重，也是未來引導(dǎo)區(qū)域軌道交通健康發(fā)展的基石。

[1]劉劍鋒，馮愛軍，王靜，等.北京市郊軌道交通發(fā)展策略[J].城市交通，2014，12(6):28-36.Liu Jianfeng,FengAijun,Wang Jing,et al.Development Strategies for Suburban Rail Transit in Beijing[J].Urban Transport of China,2014,12(6):28-36.

[2]李依慶，吳冰華.巴黎軌道交通市域線(RER)的發(fā)展歷程[J].城市軌道交通研究，2004，7(3)：77-81.Li Yiqing,Wu Binghua.The Development of the Regional Expressed Railway in Paris[J].Urban Mass Transit,2004,7(3):77-81.

[3]張安鋒，劉濤.城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通的四種運(yùn)營模式[J].城市軌道交通研究，2016，19(7)：127-132.Zhang Anfeng,LiuTao.FourOperation Modes of Urban Rail Transit Network Interconnection and Intercommunication[J].Urban Mass Transit,2016,19(7):127-132.

[4]紹興市柯橋區(qū)軌道交通集團(tuán).杭州至紹興城際鐵路工程可行性研究客流預(yù)測專題報(bào)告[R].北京：北京城建設(shè)計(jì)發(fā)展集團(tuán)股份有限公司，2016.

[5]楊東援.對長三角城市群綜合交通規(guī)劃的思考：目標(biāo)、任務(wù)和理論[J].交通與運(yùn)輸，2016(4)：1-3.

Issues and Thoughts on Regional Rail Transit Planning

Quan Yongshen1,Liu Jianfeng2
(1.Beijing Transportation Research Center,Beijing 100073,China;2.Beijing Urban Construction Design&Development Group Co.Ltd.,Beijing 100037,China)

Regional integrated rail transit network is an important support for the development of new urbanization in China.Based on an analysis of the strategic tasks facing the regional rail transit in the new urbanization development,this paper proposes the hierarchy of regional rail transit:the national strategic thoroughfares,the regional rail transit corridors,the rail transit system of metropolitan areas,and the rail transit network of central urban and secondary urban areas.The paper presents the functionalities of rail transit network at different levels and the coordinated connection with new urbanization,as well as the specific requirements on regional rail transit planning.The key issues and solutions in the development of regional integrated rail transit are discussed,such as compatibility and compensation of network functionalities at different levels,network connection,rational allocation of corridor resources,diversified operation mode,public transit terminals hierarchy,travel demand analysis,and etc.Finally,the paper provides several suggestions on planning concept,coordination with superior planning,regulations and technical standards,integrated development of rail transit stations and land use,construction mode,and etc.

regional rail transit;hierarchy division;network connection;integrated operation mode;new urbanization

1672-5328（2017）01-0012-08

U491.1+2

A

10.13813/j.cn11-5141/u.2017.0103

2016-10-18

全永燊(1941—)，男，遼寧錦州人，教授級高級工程師，原北京交通發(fā)展研究中心主任。主要研究方向：交通規(guī)劃、交通工程。E-mail:quanys@bjtrc.org.cn