農(nóng)村集體土地征收補償費分配正義問題研究

摘 要：農(nóng)村集體土地征收補償費的分配問題，是一個涉及多學(xué)科的社會熱點問題。本文在介紹農(nóng)村集體土地補償費分配中存在問題、相關(guān)法律規(guī)定以及各地現(xiàn)實做法的基礎(chǔ)上，運用法律視野下的正義觀念對這一問題進行分析和思考，針對如何實現(xiàn)農(nóng)村集體土地征收補償費的分配正義，提出相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地；征收補償費；正義觀念；分配正義

1 農(nóng)村集體土地征收補償費分配的現(xiàn)實問題

（一）征地費用歸屬不明

土地補償費并非最終歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，而是在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行分配，但有資格才有權(quán)利，所以集體成員資格成為參與土地補償費分配的關(guān)鍵問題。理論界對于確定集體成員資格有不同的觀點，有戶口說、村民說、生活來源說、地權(quán)說，以及將是否有本村的戶籍和是否承擔(dān)集體經(jīng)濟組織成員的義務(wù)相結(jié)合來判斷集體成員的資格。[1]法律上并沒有對集體成員的解釋也沒有對集體成員資格予以認定的標準，受戶籍制度影響，加之人口遷移等各因素，使得集體成員資格的確定愈發(fā)困難，實踐中往往由集體經(jīng)濟組織成員（代表）會議、村民（代表）會議等決定。在議定過程中，出嫁女、農(nóng)嫁居、入贅婿等特殊人群的利益往往被漠視，形成“多數(shù)人的暴政”，[2]由此而產(chǎn)生了集體成員之間的不公平待遇。

（二）征地費用分配不公平

由于我國地區(qū)之間差異較大，國家授權(quán)各省級人民政府制定具體的集體土地征收補償分配方法，但在補償事例中都或多或少的存在不公正現(xiàn)象。我國農(nóng)村的土地不僅可以歸農(nóng)民集體共同所有，還可以歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組這三級體系共同所有，三級主體無法避免地會產(chǎn)生趨利避害現(xiàn)象。當(dāng)所有者權(quán)利的經(jīng)濟成本較高時，三級體現(xiàn)中各種主體則相互推諉而導(dǎo)致所有權(quán)缺位，當(dāng)所有者權(quán)利的經(jīng)濟利益較高時，三級體現(xiàn)中各種主體則爭奪排擠。[3]并有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，征地補償費在實際的分配過程中鄉(xiāng)村截留多，農(nóng)民實得少。一般而言，在土地征收的利益分配中，縣政府獲得了52%的土地征收利益，縣以上政府獲得了15%的征收利益，而農(nóng)民利益集團只獲得了33%的土地征收利益。在農(nóng)民利益集團中，農(nóng)民個人只獲得土地轉(zhuǎn)讓收益的5%-10%，其他的被村集體拿走。[4]

（三）分配程序違反法理

作為征地補償?shù)闹苯永﹃P(guān)系人的農(nóng)民，本應(yīng)全程參與征收、補償過程，但現(xiàn)實狀況卻是被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和申辯權(quán)受到極大侵害?！罢髑安恢椋骱蟛粎f(xié)商”往往成為一種普遍的現(xiàn)象。[5]不管是合法還是非法的分配模式都存在難以突破的困境：農(nóng)民對集體土地征收補償費的分配方案不能形成統(tǒng)一意見，容易產(chǎn)生糾紛，且糾紛一旦發(fā)生就難以解決，即使經(jīng)過法院判決也很難得到執(zhí)行；另外這還會助長村集體經(jīng)濟組織管理人員的貪污腐敗行為。[6

2 農(nóng)村集體土地征收補償費分配中的正義觀念

法律層面的正義是一種有著客觀基礎(chǔ)的、關(guān)于某種特定事物如思想、行為、規(guī)范、制度乃至事業(yè)等的理想狀態(tài)及模式的主觀評價尺度和價值判斷標準。[7]正義是一個相對的概念，不同社會、不同階級有不同的正義觀。首先，應(yīng)確認每一類主體的成員資格，并將集體成員類型化為自然成員、保留成員以及表決成員。其次，權(quán)利義務(wù)相一致是分配正義的應(yīng)有之義。在探析集體土地征收補償費分配比例問題時可以“多勞多得，少勞少得”為標準，相同情況相同對待、不同情況不同對待，按照農(nóng)齡與按戶籍分配配合使用。[8]最后，分配正義的實現(xiàn)必然需借助于程序公正，應(yīng)當(dāng)運用程序公正來解決集體土地征收補償分配中的程序問題。從維護農(nóng)民利益的角度看，實際上可以通過立法或制度安排的調(diào)整來達到一種較優(yōu)的均衡，如用經(jīng)濟和法律手段調(diào)節(jié)和約束土地承包人無限轉(zhuǎn)讓和變更土地用途的行為選擇。[9]

3 農(nóng)村集體土地補償費分配正義的實現(xiàn)途徑

實踐中，各地在土地補償費分配正義的實現(xiàn)途徑方面，有諸多的探索。盡管具體做法各異，但其中都貫穿著農(nóng)民心中的分配正義觀念。這些正義觀念多是地方性的、是情境化的，但也是符合鄉(xiāng)土邏輯的、體現(xiàn)了樸素的權(quán)利義務(wù)對等要求。對這些實踐做法，我們需要理解和尊重。

（一）農(nóng)村集體組織與農(nóng)戶之間分配正義的實現(xiàn)途徑

集體組織與農(nóng)戶之間的分配關(guān)系，主要是二者之間的留存比例問題。第一，全部用于失地農(nóng)戶，這種做法看似與政策法律的要求相符，但有必要注意到兩個問題：一些地方政府將土地補償費直接打入失地農(nóng)戶帳卡主要是考慮到補償費標準太低，農(nóng)民所得甚少，潛在問題頗大，這樣一來政府就有了防止失地農(nóng)民“找茬”的托詞；另外，失地農(nóng)民雖然拿到了一筆錢，但由于缺乏理財思想或者沒有其他生存技能，他們極有可能變得比以往更加貧困；第二，集體分文不留全部用于村民分配，選擇該途徑的原因大致有二，一是對鄉(xiāng)村干部不信任，二是土地補償費太少，根本無法滿足農(nóng)民需求；第三，扣除村集體公共支出后全部用于農(nóng)戶分配，這主要是一些集體組織先在征地補償費中扣除年度或今后一定時期的公共支出費用，具體扣除數(shù)額一般由“兩委會”研究決定，其余部分則根據(jù)分配方案在失地農(nóng)戶或全體村民中進行分配。

（二）土地補償費在農(nóng)戶之間分配正義的實現(xiàn)途徑

第一，按土地人口分配，這種分配方式可以有效解決在以土地人口作為農(nóng)業(yè)稅費和各種提留統(tǒng)籌依據(jù)時的權(quán)利義務(wù)一致和農(nóng)村社會公平問題，但從另一方面看，它將未分配到土地的村民排除在分配之外，造成了新的不公平；第二，按被征地面積分配，它避免了將土地補償費平均分配后進行土地大調(diào)整造成的不便，在實地調(diào)查中，研究者提出這種改進的辦法會受到歡迎，或者至少將被越來越多的村接受[10]；第三，以被征地面積為主輔之以平均分配，此種做法是將土地補償費分為三部分：村公共支出部分，村積累部分，被征地農(nóng)戶分配部分。這種分配方式較好平衡了集體、被征地農(nóng)戶和未征地農(nóng)戶之間的利益，將實地農(nóng)民的生活保障與未征地農(nóng)戶的權(quán)利公平及土地所有者收益有效結(jié)合起來。

4 結(jié)語

農(nóng)村集體土地征收補償費分配問題是當(dāng)前“三農(nóng)”問題的重要內(nèi)容，雖然有相關(guān)的法律規(guī)定，但仍存在諸多制度漏洞。要實現(xiàn)農(nóng)村集體土地征收補償費的分配正義，必須以正義觀念為指導(dǎo)，對農(nóng)村集體土地征收補償費分配的實體和程序問題做進一步的思考和研究，建立健全相關(guān)的法律規(guī)范，提高執(zhí)法和司法水平，解決這一領(lǐng)域的社會糾紛，促進城鄉(xiāng)一體化的健康發(fā)展。

參考文獻

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[3]朱穎，江義和.斷裂與彌合：我國集體土地征收補償邏輯的解構(gòu)與重構(gòu)[J].西南政法大學(xué)學(xué)報，2012（4）.

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作者簡介

陳海燕（1993-），女，漢族，陜西延安市人，碩士研究生，法學(xué)碩士，西安建筑科技大學(xué)文學(xué)院環(huán)境與資源保護法學(xué)環(huán)境與資源保護。endprint