建立我國國家公園體制的探析

摘 要 隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境問題變得愈發(fā)凸顯。由于我國保護地體制建設(shè)混亂、對生態(tài)文明理念不夠重視等原因，導(dǎo)致我國保護地的生態(tài)保護與開發(fā)利用不能協(xié)調(diào)發(fā)展。國家公園體制被提出建設(shè)以來，我國就開始探索用國家公園這一形式來保護自然環(huán)境，其對于我國生態(tài)文明制度體系的完善與發(fā)展具有重要意義。本文通過分析我國國家公園體制發(fā)展過程中的問題，概括建立我國國家公園體制的必要性與可行性，同時借鑒外國國家公園體制建設(shè)的先進經(jīng)驗，為我國國家公園體制的建立提供立法建議。

關(guān)鍵詞 國家公園 體制現(xiàn)狀 建立基礎(chǔ) 國外經(jīng)驗 立法建議

作者簡介：楊熹通，西南林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，碩士研究生，研究方向：生態(tài)法。

中圖分類號：D922.6 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.310

一、國家公園的概念及發(fā)展

（一） 國家公園的概念

國家公園這一概念最早源于美國。隨后被世界各國所廣泛使用，雖然各個國家對于國家公園的確切內(nèi)涵與制度規(guī)定不盡相同，但基本概念都指的是自然文化保護地的一種形式。這一概念被定義為：為保護具有代表性的生態(tài)系統(tǒng)和自然文化資源，向民眾提供生態(tài)與旅游服務(wù)、科研和教育場所，而專門劃定的需要特別保護、管理和開發(fā)的自然區(qū)域。1872年美國國會通過了《黃石國家公園法》，批準(zhǔn)設(shè)立了全球第一個國家公園——美國黃石國家公園。自黃石國家公園被建立以來，全美的國家公園總數(shù)多達50個左右，而世界各個國家和地區(qū)也隨后設(shè)立了多達1200處形態(tài)各異、規(guī)模不等的國家公園。

（二）國家公園概念的發(fā)展

隨著世界各國保護地的數(shù)量越來越多，為了有效的對不同類型的保護地進行管理，方便各國展開交流與合作，1994年世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）出版的《保護地管理類別指南》將保護地界定為：“通過法律及其他有效手段進行管理，特別用以保護和維護生物多樣性和自然及相關(guān)文化資源的陸地或海洋?！?并且，根據(jù)不同的保護與管理目標(biāo)，將保護地的類型區(qū)分為以下六種：自然保護地、國家公園、自然紀(jì)念保護地、物種棲息保護地、景觀保護地、資源保護地。其中對國家公園的定義是：具有以下特征的自然區(qū)域：1.提供一個或數(shù)個完整的自然生態(tài)系統(tǒng)；2.規(guī)范與保護地目標(biāo)相違背的開發(fā)利用行為；3.達到生態(tài)與文化的相協(xié)調(diào)，提供科研、教育及游覽的基地。國家公園的理念應(yīng)當(dāng)是：以保護公園的完整性、可持續(xù)發(fā)展為首要目標(biāo)，同時與科研教育、公眾游覽相結(jié)合，為公眾提供服務(wù)而體現(xiàn)國家公園的公益性，做到保護與開發(fā)相協(xié)調(diào)。這一理念得到了國際社會的普遍認同和遵循。

二、我國國家公園體制的發(fā)展現(xiàn)狀與問題

（一）我國國家公園體制的發(fā)展現(xiàn)狀

國家公園這一體制在我國發(fā)展的較為緩慢，尚處于起步階段，沒有專門的法律體系和管理部門。而我國對于保護地的建設(shè)始于1956年中國成立的首個國家級自然保護區(qū)——廣東鼎湖山國家級自然保護區(qū)。1961年國務(wù)院公布第一批全國重點文物保護單位。1982年國家林業(yè)局批準(zhǔn)設(shè)立了第一個國家森林公園——張家界國家森林公園。同年國務(wù)院批準(zhǔn)了我國首批國家重點風(fēng)景名勝區(qū)。2001年國土資源部開始批準(zhǔn)設(shè)立國家地質(zhì)公園。2005年國家林業(yè)局批準(zhǔn)設(shè)立國家濕地公園。但這些保護地體系的建設(shè)，不能完全解決我國對自然文化資源生態(tài)保護與開發(fā)利用中出現(xiàn)的問題。而國家公園的建立，是在有效保護生態(tài)環(huán)境的前提下，整合不同類型的自然文化資源保護地，對其集中保護與管理。為此我國開始探索建立國家公園，2008年國家林業(yè)局批準(zhǔn)云南省進行試點建設(shè)國家公園。同年環(huán)保部和國家旅游局聯(lián)合批準(zhǔn)成立黑龍江湯旺河國家公園 。2015年發(fā)改委同中央13個部門聯(lián)合印發(fā)了《建立國家公園體制試點方案》，該《方案》的提出使我國國家公園體制建設(shè)更加明確。同年云南省率先通過我國第一部國家公園地方性法規(guī)——《云南省國家公園管理條例》。

（二）我國國家公園體制存在的問題

首先，我國沒有統(tǒng)一的保護地管理部門，我國對自然文化遺產(chǎn)保護地的管理職權(quán)分散在國家十多個部門當(dāng)中，形成了部門管理與地方管理為主的管理模式，造成部門管理條塊分割、責(zé)任不清（詳見表1）。很多保護地因類型多重、跨不同地區(qū)，而同時掛了多塊牌子，有的保護地既是國家森林公園又是國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家級自然保護區(qū)。每個職能部門都有權(quán)進行管理，但出現(xiàn)問題后又容易出現(xiàn)相互推諉的狀況，導(dǎo)致管理責(zé)任的缺失。

其次，我國國家公園管理的相關(guān)法律法規(guī)和協(xié)調(diào)機制滯后 ，大多數(shù)法律依據(jù)都是來自于國家行政機關(guān)制定的法規(guī)、規(guī)章，立法層級偏低且零散、內(nèi)容不夠完善、可操作性不強。缺乏一部綜合性、權(quán)威性的法律對國家公園體制進行專門規(guī)定。

再次，國家公園是以提供大眾公共服務(wù)為主，具有社會公益性。由于我國保護地的建設(shè)工作缺乏足夠的財政保障和有效的資金投入，造成各地區(qū)的保護地大多通過高額的門票收費、服務(wù)者經(jīng)營稅收來推動地方經(jīng)濟發(fā)展及彌補保護地建設(shè)的資金不足。政府部門既是管理者同時又充當(dāng)經(jīng)營者，盲目追求經(jīng)濟效益，造成了旅游資源開發(fā)過度、生態(tài)破壞等問題。而地方利益、部門利益的愈發(fā)凸顯也影響到國家公園發(fā)揮其全國性、乃至世界性的生態(tài)文化價值。

最后，為了保護地生態(tài)環(huán)境的保護而需要對一定的人類活動進行限制、禁止，同時也涉及到土地的征收、征用和拆遷等問題，從而影響到保護地周邊社區(qū)居民的生產(chǎn)生活。在保護地的開發(fā)與建設(shè)中忽視社區(qū)居民的利益保障，導(dǎo)致保護地管理者與社區(qū)居民的矛盾時有發(fā)生，這對保護地的管理工作造成了阻礙。保護地的保護工作缺乏相關(guān)公眾的參與，從而不能形成政府、企業(yè)、公眾之間的良性合作模式來更加有效地保護生態(tài)環(huán)境。

三、我國建立國家公園體制的必要性與可行性

（一）我國建立國家公園體制的必要性

國家公園這一體制作為協(xié)調(diào)人與自然和諧相處的可持續(xù)發(fā)展模式，其已經(jīng)成為全球生態(tài)文明時代發(fā)展下的趨勢。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)建設(shè)之中，提出了建設(shè)“美麗中國”、實現(xiàn)民族永續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。黨的十八屆三中全會從國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)出發(fā)，提出了建立國家公園體制。生態(tài)文明時代的發(fā)展與生態(tài)文明制度的建設(shè)都離不開國家公園體制。endprint

國家公園是由生態(tài)、經(jīng)濟、社會、文化等要素組成的復(fù)雜而又典型的體系，其設(shè)置目的是追求生態(tài)、經(jīng)濟、社會、文化效益的兼顧平衡。國家公園所提供的公益性服務(wù)既要滿足當(dāng)代人的需求，又要滿足后代人的需求。因此通過國家公園體制來保護自然文化遺產(chǎn)資源完整不受損害，實現(xiàn)代內(nèi)環(huán)境公平與代際環(huán)境公平。

國家公園通過發(fā)揮其生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)調(diào)節(jié)功能、文化傳播功能、科研教育功能。是公眾親身感受自然環(huán)境、接受生態(tài)教育及生態(tài)文化洗禮的重要方式；是公眾保護國家自然環(huán)境和人文遺跡，增強民族凝聚力和愛國情操的精神家園；是民眾參與科研與娛樂活動的最佳場所；也是我國與全球各國共同保護生態(tài)環(huán)境、協(xié)同發(fā)展的重要路徑。

（二）我國建立國家公園體制的可行性

首先，在政策層面上。建立國家公園體制是我國生態(tài)文明體制改革與發(fā)展中的重要措施，是保護自然環(huán)境、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

其次，在法律層面上?！董h(huán)境保護法》提出了關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護的基本原則和要求，在環(huán)境資源保護法律體系中處于核心地位 。而另外的單行法律法規(guī)例如《森林法》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《自然保護區(qū)條例》等則規(guī)定了相應(yīng)的保護地法律制度。國家公園體制的建立應(yīng)與現(xiàn)行的環(huán)境資源法律法規(guī)相銜接，作為其立法基礎(chǔ)。

最后，在實踐過程中。我國在部分地方進行的國家公園試點建設(shè)與管理體制探索，為我國正式建立國家層面的國家公園體制提供了寶貴經(jīng)驗。并且，2017年7月通過的《建立國家公園體制總體方案》，加快推進了我國國家公園體制的構(gòu)建。

四、國外國家公園管理體制

（一）以美國為代表的中央集權(quán)管理模式

美國作為首個建立國家公園體制的國家，其先進的管理經(jīng)驗與完善的法律體系值得我們借鑒。從1872年《黃石國家公園法》的通過，到1916年《國家公園管理局組織法》、1965年《國家公園特許經(jīng)營法》、1970年《一般授權(quán)法》、1998年《國家公園綜合管理法》等一系列法律明確規(guī)定了國家公園管理局的職能和執(zhí)法程序，同時劃分了有關(guān)部門的職責(zé)與資金保障措施。對國家公園管理過程中的具體事項進行了充分規(guī)定，做到管理與保護工作有法可依。美國國家公園管理模式實行的是自上而下垂直領(lǐng)導(dǎo)，分為三級垂直領(lǐng)導(dǎo)模式：中央設(shè)立國家公園管理總局，各地區(qū)分設(shè)七個跨地區(qū)的區(qū)域局，負責(zé)各自地區(qū)內(nèi)的國家公園特許經(jīng)營許可事項及公園營運監(jiān)督。各個國家公園都成立了專門的公園管理局，負責(zé)本國家公園的具體管理事項。各地的國家公園管理局與當(dāng)?shù)卣疀]有直接隸屬關(guān)系，保障了管理部門的獨立性與專門性，減少管理部門的地方利益化。

（二）以德國為代表的地方自治管理模式

由于德國中央政府部門與地方政府部門的職責(zé)分工不同，中央政府只負責(zé)政策的發(fā)布、立法等方面的工作，而具體的管理事務(wù)則交由地方政府負責(zé)管理。德國國家公園的管理權(quán)限由州或其他地方政府所有，各州的環(huán)境部門下設(shè)國家公園區(qū)域辦事處（局），在縣（市）一級建立專門的國家公園辦公室。各管理機構(gòu)依據(jù)國家公園法律，獨立地進行國家公園的管理活動與經(jīng)營監(jiān)督。

（三）以英國為代表的綜合管理模式

英國具有中央集權(quán)和地方自治兩種管理體制，不僅有中央機構(gòu)的管理，而且地方政府同時擁有一定的自治權(quán)，另外私立組織也積極參與到國家公園的管理與保護中。擁有公園私有土地的農(nóng)戶及利益相關(guān)者也共同參與國家公園的保護。在國家層面，由英國環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部統(tǒng)一對英國國家公園進行宏觀管理 ，并且每個國家公園都設(shè)有國家公園管理局。

五、建立我國國家公園體制的立法建議

（一）完善國家公園法律體系，提高立法層次

完善的國家公園法律體系是國家公園體制運行的保障，是管理部門行使職權(quán)、公眾參與保護國家公園的法律依據(jù)。目前我國現(xiàn)行的法律制度中沒有規(guī)定“國家公園”這一體制。而現(xiàn)行的保護地法律體系中大多是通過行政法規(guī)和行政規(guī)章來規(guī)范，例如涉及風(fēng)景名勝區(qū)與自然保護區(qū)的管理都是由國務(wù)院制定的行政法規(guī)來規(guī)范的，即《自然保護區(qū)條例》和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》；涉及國家森林公園、國家地質(zhì)公園等的管理都是由法律層級較低的部門規(guī)章來規(guī)范的。雖然地方性的立法實踐已有所進展，其規(guī)定了國家公園的管理、規(guī)劃、保護、利用等內(nèi)容，但其內(nèi)容規(guī)定的比較簡單，可操作性不強。并且在無上位法依據(jù)的情況下，地方政府來建立具有國家代表性的國家公園，其是否有批準(zhǔn)建立國家公園的權(quán)限也是一個問題。

因此，在國家層面上盡快出臺一部具有綜合性、權(quán)威性的《國家公園法》，其中明確規(guī)定國家公園的目標(biāo)與宗旨、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)劃、管理部門、公眾參與、特許經(jīng)營與監(jiān)督、生態(tài)補償、法律責(zé)任等內(nèi)容。

（二）統(tǒng)一管理權(quán)限，實現(xiàn)國家公園專門化管理

我國保護地管理體制中存在的多部門管理、條塊分割、部門利益化等問題，嚴重影響了我國國家公園的保護和建設(shè)。因此在國家層面的體制設(shè)計中要建立由綜合部門進行專門化管理為主、相關(guān)職能部門在各自職權(quán)的范圍內(nèi)予以監(jiān)督為輔。建議在中央設(shè)立國家公園管理總局，在地方設(shè)立省級國家公園管理局（處），各國家公園都設(shè)立專門的國家公園管理局（處、辦公室），實行上級垂直領(lǐng)導(dǎo)的管理模式。這有利于國家公園管理部門獨立行使職權(quán)，使得管理更加效率。

（三）完善國家公園的財政保障與經(jīng)營機制

我國各地方長期以保護地的經(jīng)濟開發(fā)為主，而且管理者與經(jīng)營者有時政企不分，其通過高額門票收費與經(jīng)營稅收來拉動地方經(jīng)濟增長，卻忽視保護地的生態(tài)建設(shè)。這樣的做法不利于對生態(tài)環(huán)境的保護。因此，國家公園的保護和管理費用絕大部分應(yīng)由國家財政承擔(dān)，?？顚ｍ棥２⑶覍嵭泄芾頇?quán)和經(jīng)營權(quán)相分離原則，在國家公園內(nèi)全面實行特許經(jīng)營制度，旅游服務(wù)及相關(guān)設(shè)施運行要向社會公開招標(biāo)。這樣才有利于實現(xiàn)國家公園的生態(tài)文化效益，防止管理機構(gòu)追求自身的經(jīng)濟利益。而且國家公園門票收費不應(yīng)過高，其與特許經(jīng)營收費、社會捐贈等資金都應(yīng)用于國家公園的環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。實現(xiàn)為公眾提供更完善的公共服務(wù)，增進社會的公共福利。endprint

（四）規(guī)定國家公園的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與分類制度

建立國家公園體制，首先要對已建立的各類保護地的生態(tài)價值、自然人文景觀價值進行評估，分析各保護地的自然資源特性、生態(tài)功能的重要性、保護與建設(shè)現(xiàn)狀等因素，來制定國家公園準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和分類條件。而這一工作的完成需要由國家公園管理部門成立專門的國家公園評選與規(guī)劃機構(gòu)，并且需要其他保護地管理部門的協(xié)調(diào)配合。明確哪些保護地可以納入國家公園體系，而哪些保護地所屬狀況不變。而不是將所有的自然保護地都歸屬于國家公園管理體系。如果具有特別重要的生態(tài)功能，或是生態(tài)敏感、脆弱的自然區(qū)域，應(yīng)限制、禁止開發(fā)利用，對其可采取嚴格的自然保護區(qū)模式來管理。而具有一般生態(tài)功能，并且擁有代表性的自然文化資源和典型性的自然人文景觀的自然區(qū)域，可采取國家公園模式。

（五）鼓勵公眾參與，實現(xiàn)社區(qū)共建

為了保護國家公園這一不可再生的自然文化遺產(chǎn)，而必須發(fā)揮社會公眾、社區(qū)居民、相關(guān)部門、公益組織、企業(yè)等主體共同參與保護工作的作用。制定政策法律來保障公眾參與國家公園的保護，通過公眾監(jiān)督來督促國家公園管理部門依法行使職權(quán)。同時開展環(huán)境教育與宣傳，招募志者參與到保護工作中來。國家公園內(nèi)的非重大性管理事務(wù)可考慮引導(dǎo)周邊居民參與其中。另外，激勵社會團體、國際組織、社區(qū)居民、社會公眾采取資金捐贈的方式，來支持國家公園的保護與發(fā)展。

總之，通過完善決策參與、過程參與和監(jiān)督參制度，有利于使國家公園工作得到全社會的關(guān)注，支持和幫助，促進國家公園的健康可持續(xù)發(fā)展 。

（六）明確國家公園的生態(tài)補償制度

我國的主體功能區(qū)分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)四種類型。而限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的功能是體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境價值，國家公園具有生態(tài)環(huán)境功能，其產(chǎn)出的產(chǎn)品也主要是生態(tài)產(chǎn)品。主體功能區(qū)的定位上決定了不同功能區(qū)的權(quán)利與義務(wù)，開發(fā)型區(qū)域應(yīng)當(dāng)對保護型區(qū)域因保護生態(tài)環(huán)境而喪失的發(fā)展機會進行生態(tài)補償。生態(tài)補償制度是生態(tài)環(huán)境保護的一項重要制度，這一制度體現(xiàn)了“受益者補償、保護者受償”的原則，使生態(tài)受益主體與生態(tài)保護主體之間的利益關(guān)系得到平衡，從而激發(fā)了相關(guān)主體保護生態(tài)環(huán)境的動力。目前我國尚未出臺專門的生態(tài)補償法律，在國家公園的立法中需要明確國家公園生態(tài)補償?shù)闹黧w、對象、內(nèi)容、方式、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。

（七）完善國家公園的法律責(zé)任追究與救濟制度

國家公園內(nèi)的自然資源與景觀具有稀缺性和脆弱性，一旦遭到污染和破壞，便難以恢復(fù)原狀，從而影響到國家公園生態(tài)系統(tǒng)的完整性。因此在國家公園體制的建立過程中，要強化國家公園管理部門的管理職責(zé)，落實相關(guān)負責(zé)人對國家公園的保護工作負終身責(zé)任，鼓勵公眾對執(zhí)法主體不履行職責(zé)的行為進行檢舉。而對于污染和破壞國家公園生態(tài)環(huán)境的行為人，可根據(jù)不同情形追究其責(zé)任。在國家公園立法中規(guī)定高額的行政罰款、行政拘留等行政責(zé)任措施來威懾相關(guān)違法行為人。情節(jié)嚴重的，由國家司法機關(guān)追究其刑事責(zé)任。根據(jù)新修訂的民事訴訟法和行政訴訟法的規(guī)定，除了環(huán)保組織有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟外，檢察院也有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，在將來的國家公園法律制度中應(yīng)與環(huán)境公益訴訟制度進行銜接規(guī)定，才能有效的保護國家公園的發(fā)展。另外，可以借鑒《海洋環(huán)境保護法》的經(jīng)驗，考慮授權(quán)國家公園管理部門對破壞國家公園自然環(huán)境的行為人提起賠償訴訟，這樣有利于國家機關(guān)充分發(fā)揮其保護生態(tài)環(huán)境的職能。

注釋：

傅廣海.基于生態(tài)文明戰(zhàn)略的國家公園建設(shè)與管理.成都：西南財經(jīng)大學(xué)出版社.2014.

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