體育場館公私合作項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)平衡*

樊賢進(jìn)

(巢湖學(xué)院體育學(xué)院，安徽 合肥 238000)

體育場館公私合作項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)平衡*

樊賢進(jìn)

(巢湖學(xué)院體育學(xué)院，安徽 合肥 238000)

公私合作伙伴關(guān)系是發(fā)展公共體育場館越來越受歡迎的機(jī)制，在公共部門缺乏建設(shè)資金的情況下，更是如此．在公私合作伙伴關(guān)系模式約定下，公共和私營部門按照合同份額分擔(dān)公共體育場館項(xiàng)目建設(shè)及相關(guān)業(yè)務(wù)的成本和風(fēng)險(xiǎn)．公共和私營部門合理的風(fēng)險(xiǎn)分配是項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素，而向私營部門分配更多風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目容易遇到執(zhí)行困難或失?。畬胶献骰锇殛P(guān)系模式下公共體育場館項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的合理分配，進(jìn)行了闡述．

公共體育場館；公私合作；項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)分配

引言

陜西省高校利用閑置空間，建設(shè)一批體育服務(wù)綜合體系的體育場館．由私營企業(yè)設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營和維護(hù)等，為期30年后將該建筑將歸還學(xué)校．公共部門提供土地和基礎(chǔ)設(shè)施資本補(bǔ)貼，以抵消建設(shè)大部分的成本[1]．

北京奧運(yùn)會所使用的國家體育場——鳥巢，是采用公私合作伙伴關(guān)系(Public-private partnerships，縮寫為PPP)，PPP模式建設(shè)的體育設(shè)施，由政府和中信聯(lián)合體共同投資建造．然而，在2008北京奧運(yùn)會后不到一年的時(shí)間，PPP合作終止，鳥巢的經(jīng)營權(quán)重新交還給政府．一些新聞媒介對鳥巢PPP模式夭折的原因進(jìn)行了猜測，推測中信聯(lián)合體經(jīng)濟(jì)壓力巨大，按照最初簽訂的PPP協(xié)議難以回收成本，采取了過度開發(fā)鳥巢的商業(yè)手段，引起了政府的強(qiáng)烈不滿．

廣州體育館是由政府與企業(yè)聯(lián)合投資、企業(yè)經(jīng)營管理大型體育館設(shè)施的PPP模式，在國內(nèi)為首例．工程建設(shè)及場館經(jīng)營管理的招標(biāo)于1998年揭曉，經(jīng)過公開招標(biāo)和競標(biāo)，廣州珠江實(shí)業(yè)集團(tuán)有限公司一舉中標(biāo)，被廣州市政府定為建設(shè)經(jīng)營管理單位[2]．

上述例子表明，PPP機(jī)制下，不同公共體育場館項(xiàng)目權(quán)利分配的不同，導(dǎo)致私營部門和公共部門的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)存在很大的差異性．

1 公共體育場館項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)管理

公共體育場館項(xiàng)目PPP模式下建設(shè)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)有三大類：國家風(fēng)險(xiǎn)、行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)．

與某一特定區(qū)域投資有關(guān)的國家風(fēng)險(xiǎn)，可細(xì)分為與政治氣候、經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)、信貸風(fēng)險(xiǎn)、金融市場狀況和社會條件有關(guān)的部分．國家風(fēng)險(xiǎn)是私營部門投資者特別關(guān)注的問題，因?yàn)檫@些風(fēng)險(xiǎn)基本上無法控制．這些風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上可以通過各種保險(xiǎn)產(chǎn)品、金融工具(例如匯率風(fēng)險(xiǎn))或部分風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保如世界銀行提供的風(fēng)險(xiǎn)加以減輕[3]．但私營部門仍然受國家風(fēng)險(xiǎn)的影響．

與公共體育場館行業(yè)有關(guān)的部門風(fēng)險(xiǎn)，主要?dú)w因于該部門的資本緊張和運(yùn)營維護(hù)方面的大量持續(xù)支出，導(dǎo)致公共體育場館項(xiàng)目的投資成本需要很長的時(shí)間來彌補(bǔ)．公共部門和私營部門都有一系列管理風(fēng)險(xiǎn)的選擇[3]．它也可以通過促進(jìn)融資和政策及其他方法減少風(fēng)險(xiǎn)．反過來，私營部門可以通過創(chuàng)新的融資機(jī)制減少其部門風(fēng)險(xiǎn)．然而，行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)將永遠(yuǎn)是公共體育場館項(xiàng)目所固有的．

項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，包括：長期體育消費(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn)；實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)(成本超支在設(shè)計(jì)和施工階段)；操作風(fēng)險(xiǎn)(比預(yù)期更高的運(yùn)營成本、維護(hù)成本、經(jīng)營負(fù)債等)；融資風(fēng)險(xiǎn)(財(cái)力不足或比預(yù)期更高的融資成本風(fēng)險(xiǎn))．項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)是影響公共體育場館項(xiàng)目成功與否的重要因素．然而，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可以說是最容易管理的風(fēng)險(xiǎn)．這并不是說公共和私營部門能夠同樣妥善地管理這些風(fēng)險(xiǎn)．某些項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可以由公共部門更好地管理，而其他項(xiàng)目可以由私營部門更好地管理．通過對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的公共和私營部門的合理分配，項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)可以更好地管理和降低，從而促進(jìn)公共體育場館項(xiàng)目成功．

1.1項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配

某些類別的風(fēng)險(xiǎn)由公共部門承擔(dān)和管理更好，而其他一些則由私營部門承擔(dān)和管理更好．項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)根據(jù)公共或私營部門是否有能力承擔(dān)和管理風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分配．

對于私人投資者，最受關(guān)注的是公共體育場館項(xiàng)目股權(quán)投資回報(bào)率的權(quán)衡，即最大的感知風(fēng)險(xiǎn)；然后是長期體育消費(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn)．當(dāng)然，私人投資者、運(yùn)營商對未來的經(jīng)濟(jì)狀況影響不大，可能會影響消費(fèi)者的需求．而公共部門可以通過更好地整合城市交通系統(tǒng)，促進(jìn)場館的客流、費(fèi)用控制等機(jī)制．因此，長期的消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)最好分配給公共部門[4]．

實(shí)施、運(yùn)營和融資風(fēng)險(xiǎn)基本上屬于私營部門的控制范圍．私營部門在管理這些風(fēng)險(xiǎn)方面可能比公共部門有更多的經(jīng)驗(yàn)，私營部門可能更有效地管理它們．建議將實(shí)施、運(yùn)營和籌資風(fēng)險(xiǎn)最好分配給私營部門．不過，應(yīng)當(dāng)指出，公共部門的資本成本通常比私營部門低，因?yàn)楣膊块T可以比私營部門低風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)借款．對公共體育場館項(xiàng)目發(fā)展的理想結(jié)構(gòu)，是PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配給最適合承擔(dān)和管理的部門．基于這種認(rèn)識的公共體育場館項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配，見表1．

表1 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理最適合部門分配

1.2項(xiàng)目適宜風(fēng)險(xiǎn)分配的益處

合理地分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，是公共體育場館項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵因素．

首先，通過向處于最佳位置的部門分配風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行管理，減少了項(xiàng)目的總體風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而降低整個(gè)工程造價(jià)．這是公共部門經(jīng)常忽略的一個(gè)重要問題．把所有的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)移到私營部門，并不是“讓政府?dāng)[脫困境”[5]．相反，這種方法只會抬高項(xiàng)目的總成本，降低成功實(shí)施的可能性．

私營部門對公共體育場館項(xiàng)目投資，需要有更大的回報(bào)．尤其是在承擔(dān)無法控制風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候．例如，一個(gè)承擔(dān)長期消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)的私營部門將要求其投資獲得更高的回報(bào)，最終會提高公共部門項(xiàng)目的成本，要么需要更高的補(bǔ)貼，要么支付更低的特許權(quán)費(fèi)．相反，如果公共部門承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，其處理風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)要少得多，整體項(xiàng)目成本也可能會增加．此外，如果私營部門不受實(shí)施和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的影響，私營部門將不會有更多的動(dòng)力來提高實(shí)施和運(yùn)營的效率．

其次，在PPP機(jī)制下建設(shè)公共體育場館，風(fēng)險(xiǎn)在于公共和私營部門的合理配置，使項(xiàng)目具有競爭力，促使項(xiàng)目更好的完成．使用PPP機(jī)制招標(biāo)競爭公共體育場館的項(xiàng)目，根據(jù)購買力平價(jià)策略，將長期的消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)和其他風(fēng)險(xiǎn)更好地分配給公共部門．如果私營部門不能感受到投資回報(bào)，就會導(dǎo)致公司或財(cái)團(tuán)不愿意提交報(bào)價(jià)，從而阻礙項(xiàng)目的成功．

1.3PPP機(jī)制下公共體育場館風(fēng)險(xiǎn)分配誘因

私營部門不會接受購買力平價(jià)設(shè)定，因?yàn)楦兄L(fēng)險(xiǎn)會超過感知回報(bào)．感興趣的私營部門，公共體育場館項(xiàng)目必須具有與項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)相稱的回報(bào)潛力．在這方面，私營部門所需的回報(bào)率在很大程度上是一種感知風(fēng)險(xiǎn)水平的特征，即項(xiàng)目的感知風(fēng)險(xiǎn)越高，所需回報(bào)就越高．

對于任何特定的公共體育場館項(xiàng)目，潛在的投資者會有一個(gè)最低要求的收益率，該項(xiàng)目投資前，他們會認(rèn)真考慮投標(biāo)的滿意度[6]．這個(gè)最低回報(bào)率是對風(fēng)險(xiǎn)的感知反映．一個(gè)有足夠興趣的項(xiàng)目，必須超出潛在投資者的最低回報(bào)率．為了超越潛在投資障礙，公共部門可以使用兩種策略：降低整體項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和增加潛在回報(bào)．

首先，公共部門可以通過承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，特別是那些由公共部門管理更好的風(fēng)險(xiǎn)，從而降低項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)水平．由于私人部門所要求的回報(bào)率是感知風(fēng)險(xiǎn)水平的反映，因此，如果整體風(fēng)險(xiǎn)可以降低，所需的投資回報(bào)率也可以降低，從而提高項(xiàng)目的吸引力和項(xiàng)目成功的可能性．公共部門應(yīng)避免添加無關(guān)緊要的風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，這只會增加項(xiàng)目的成本．

其次，補(bǔ)貼是另一種可能的誘因，但這不利于私營部門，因?yàn)樗鼤岣叻侵Ц讹L(fēng)險(xiǎn)，反過來又會增加收入風(fēng)險(xiǎn)(特別是在國家風(fēng)險(xiǎn)較高的國家)．更好地為商業(yè)發(fā)展和其他創(chuàng)收活動(dòng)提供機(jī)會，一般來說，在項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)高的地方，公共部門必須為項(xiàng)目提供額外的補(bǔ)貼，使其在經(jīng)濟(jì)上可行并使私營部門感興趣．補(bǔ)貼包括該項(xiàng)目所有用于商業(yè)開發(fā)的更多土地征用費(fèi)．

最后，定價(jià)機(jī)制是一個(gè)不穩(wěn)定的因素．如果公共部門允許私人經(jīng)營者增加票價(jià)，其票價(jià)增加的幅度將受到價(jià)格彈性功能的影響，這可能產(chǎn)生更大的收入．在任何情況下，它可能會依據(jù)公共部門的利益來控制定價(jià)，這樣公共體育場館項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益可以最大化．在這種情況下，公共部門應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)備承擔(dān)收入風(fēng)險(xiǎn)，并對項(xiàng)目作出額外的財(cái)政許諾，以確保私營企業(yè)經(jīng)營者可以接受的回報(bào)．

2 公共部門對公共體育場館項(xiàng)目的承諾

PPP機(jī)制下招標(biāo)公共體育場館項(xiàng)目之前，公共部門必須問自己是否愿意承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)施必要的財(cái)政資源，使項(xiàng)目吸引私人部門，確保項(xiàng)目的成功．公共體育場館項(xiàng)目造價(jià)昂貴，他們幾乎總是需要政府的支持．如果公共體育場館系統(tǒng)是政治或經(jīng)濟(jì)原因優(yōu)先，公共部門必須隨時(shí)準(zhǔn)備提供必要的財(cái)務(wù)支持．

然而，公共體育場館項(xiàng)目財(cái)務(wù)成本往往低于項(xiàng)目中獲得的預(yù)計(jì)經(jīng)濟(jì)效益．對公共體育場館項(xiàng)目的財(cái)務(wù)成本和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行深入分析，以確定合理的PPP結(jié)構(gòu)，可以實(shí)現(xiàn)雙贏．私營部門在適當(dāng)?shù)捻?xiàng)目條件下，可以合理地獲得回報(bào)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益．公共部門必須權(quán)衡預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益，對項(xiàng)目有必要的財(cái)務(wù)承諾．如果結(jié)構(gòu)得當(dāng)，PPP項(xiàng)目實(shí)施，適當(dāng)分配風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政，政府可以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益．

3 公共體育場館項(xiàng)目投標(biāo)過程的結(jié)構(gòu)化

在公共體育場館的項(xiàng)目招標(biāo)中，私營部門要承擔(dān)稅收風(fēng)險(xiǎn)，但是，由于收入在很大程度上是根據(jù)收入預(yù)測設(shè)定的，因此導(dǎo)致投標(biāo)人對未來的收入過于樂觀．當(dāng)然，“最高費(fèi)用”的出價(jià)導(dǎo)致溢價(jià)．由于私營部門對未來收入的控制有限，過度的出價(jià)將很快證明是不可持續(xù)的．這可能要求合同的重新談判，可能使得公共體育場館項(xiàng)目失?。疄楸苊膺@種情況，公共部門可承擔(dān)長期消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)，投標(biāo)人可以根據(jù)項(xiàng)目總成本提交投標(biāo)書．根據(jù)最低成本的建議，滿足預(yù)先設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求將被視為贏家．另外，收入預(yù)測可以在建議書和預(yù)置投標(biāo)時(shí)分配承擔(dān)．這也將有效地成為競爭成本的因素．

4 結(jié)語

總之，在PPP模式下建設(shè)公共體育場館項(xiàng)目，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的管控，緩解風(fēng)險(xiǎn)分配是一個(gè)重要的考慮因素．一般來說，公共部門最終要支付風(fēng)險(xiǎn)成本，直接或間接承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)．通過了解風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)(國家、行業(yè)和項(xiàng)目)、調(diào)整措施和適宜分配，可以降低整個(gè)項(xiàng)目的成本和最大化一個(gè)公共體育場館成功建設(shè)的可能性．

[1]江廣和. 陜西高校體育場館供給側(cè)改革研究[J]. 體育文化導(dǎo)刊,2017(6):134-138.

[2]屈勝國,屈萍,謝琳,等. 公私合作伙伴關(guān)系模式在我國公共體育場館市場化改革中的應(yīng)用——以廣州體育館為例[J]. 武漢體育學(xué)院學(xué)報(bào),2014,48(8):37-43.

[3]Behrendt L.Responsibility in Governance: Implied Rights, Fiduciary Obligations and Indigenous Peoples[J].Australian Journal of Public Administration,2002, 6 (2)：106-118.

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RiskBalanceofPublic-privateCollaborationProjectsinGymnasium

FAN Xian-jin

(Institute of Physical Education, Chaohu University, Hefei Anhui 238000, China)

Public-private partnership is an increasingly popular mechanism for the development of public stadiums and gymnasiums, especially in the absence of construction funds in the public sectors. Under the public-private partnership model, the public and private sectors share the cost and risk of public stadium project construction and related business in accordance with the contract share. Reasonable allocation of risk in the public and private sectors is a key factor in the success of the project, while projects that allocate more risks to the private sectors are prone to difficulties or failures in implementation. This paper expounds the reasonable allocation of the risks in the construction of public stadiums and gymnasiums under the mode of public-private partnership.

public stadiums; public-private partnerships; project risk; risk allocation

1673-2103(2017)05-0105-03

2017-09-23

教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目(17YJA890006);安徽高校人文社會科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目(SK2016A062)

樊賢進(jìn)(1975-)，男，安徽合肥人，副教授，碩士，研究方向：人文科學(xué)與運(yùn)動(dòng)訓(xùn)練．

G818.2

A