易地扶貧搬遷在修水的實(shí)踐和思考

□ 曾 榮

易地扶貧搬遷在修水的實(shí)踐和思考

□ 曾 榮

黃沙鎮(zhèn)湯橋花園里中心村

修水縣位于贛西北山區(qū)，素有“八山半水一分田，半分道路和莊園”之稱。全縣轄19鎮(zhèn)17鄉(xiāng)，4504平方公里，人口87萬(wàn)，是全省面積最大和九江市人口最多的縣，也是國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和省定特困片區(qū)縣。

近年來(lái)，該縣圍繞“一個(gè)目標(biāo)”（即精準(zhǔn)脫貧），采取“兩輪驅(qū)動(dòng)”（即整體移民搬遷和易地扶貧搬遷），堅(jiān)持“三個(gè)解決”(即山上的問(wèn)題山下解決，山內(nèi)的問(wèn)題山外解決，面上的問(wèn)題點(diǎn)上解決），做到“四個(gè)結(jié)合”(即與產(chǎn)業(yè)扶貧、基礎(chǔ)扶貧、科教扶貧、保障扶貧相結(jié)合)，易地搬遷扶貧工作取得了顯著的階段性成效，先后被國(guó)務(wù)院扶貧辦、省委省政府列為全國(guó)搬遷扶貧工作示范縣和全省城鄉(xiāng)一體化工作試點(diǎn)縣。截至2016年底，先后完成對(duì)5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的14個(gè)行政村、2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的5個(gè)片區(qū)村和其它18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的256個(gè)自然村的整體搬遷，先后安置人口20030人。

一、修水易地扶貧搬遷取得的主要成效

易地扶貧搬遷工作實(shí)施后，既給深山居民的生活帶來(lái)了深刻變化，也為修水的城市發(fā)展產(chǎn)生了積極的推動(dòng)作用，城鄉(xiāng)發(fā)展開始邁入良性互動(dòng)階段。

1.實(shí)現(xiàn)了節(jié)約資源和改變移民戶居住環(huán)境的良性互動(dòng)。偏遠(yuǎn)山區(qū)生產(chǎn)生活條件差，公共服務(wù)水平低，改善投入成本高，深山居住群眾生存狀況表現(xiàn)為“一少一差一分散，生產(chǎn)生活有六難”，即耕地少、設(shè)施差、居住分散；行路難、就學(xué)難、就醫(yī)難、耕作難、增收難、娶妻難。近年來(lái)，修水縣扎實(shí)開展易地搬遷工作，先后建設(shè)了良瑞佳園、紫竹小區(qū)、金竹小區(qū)、津怡小區(qū)等多個(gè)高檔安置小區(qū),全力打造了馬坳黃溪、何市火石、黃沙花園里、征村石窩里等一大批中心村安置點(diǎn)，將深山群眾整體外遷。不僅節(jié)約了資金，還從根本上改變了山區(qū)群眾的生產(chǎn)生活環(huán)境，徹底解決了行路、上學(xué)、就醫(yī)等多種困難。

搬遷戶采茶忙

蠶桑產(chǎn)業(yè)

搬遷戶的蔬菜大棚

菊花大豐收

2.實(shí)現(xiàn)了提高城鎮(zhèn)化率和推動(dòng)工業(yè)發(fā)展的良性互動(dòng)。通過(guò)易地扶貧搬遷，先后在縣城集中安置18202人，為全縣城鎮(zhèn)化率貢獻(xiàn)了2個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，由于遷入地交通更加便捷、信息更加靈通，移民戶和外界交往更加頻繁，思想觀念也隨著發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，他們開始按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思維安排生產(chǎn)活動(dòng)。該縣因勢(shì)利導(dǎo)，通過(guò)舉辦家政服務(wù)、電動(dòng)縫紉、建筑建材等就業(yè)培訓(xùn)班和整體移民搬遷就業(yè)專場(chǎng)招聘會(huì)，為縣工業(yè)園提供了3000多名產(chǎn)業(yè)工人，有力促進(jìn)了農(nóng)民轉(zhuǎn)變成為市民，加快了城市工業(yè)化進(jìn)程。

3.實(shí)現(xiàn)了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的良性互動(dòng)。通過(guò)整體移民搬遷，極大減輕了對(duì)搬出地山林、土地資源的人為破壞，為生態(tài)修復(fù)提供了條件。據(jù)測(cè)算，如果搬遷1萬(wàn)人，每年可節(jié)省柴草1900萬(wàn)公斤，相當(dāng)于7.5萬(wàn)畝林場(chǎng)免遭砍伐。近年來(lái)，修水縣搬遷的2萬(wàn)多名深山群眾在安置地全部使用沼氣和液化氣作為生活燃料，對(duì)改善生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，修水縣充分整合資金，全力改善遷入地的基礎(chǔ)設(shè)施，幫助發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，積極為移民戶增收創(chuàng)造條件。例如，修水縣馬坳鎮(zhèn)黃溪村成為承接移民搬遷的中心村后，交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施得到了極大改善，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)得到了極大發(fā)展，村民以土地入股流轉(zhuǎn)出土地1400多畝，先后引進(jìn)8家種養(yǎng)和加工企業(yè)，300多戶村民不僅增加務(wù)工收入、租金收入，年底還分得150萬(wàn)元股份紅利。

二、修水易地扶貧搬遷工作的主要做法

回顧幾年的工作實(shí)踐，修水縣主要是做到了“五堅(jiān)持五強(qiáng)化”。

1.堅(jiān)持政府主導(dǎo)，強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)，著力營(yíng)造易地扶貧搬遷的工作氛圍。一是在組織上強(qiáng)力推動(dòng)。成立了縣委書記任組長(zhǎng)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立了城鄉(xiāng)一體化辦公室，屬全額拔款事業(yè)單位，作為政府的組成部門，專門負(fù)責(zé)易地扶貧搬遷工作。二是工作上明確責(zé)任。建立了“縣指導(dǎo)、部門幫、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))實(shí)施”的工作機(jī)制，縣發(fā)改委負(fù)責(zé)項(xiàng)目計(jì)劃申報(bào)、城鄉(xiāng)一體化辦負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目管理、財(cái)政局負(fù)責(zé)資金監(jiān)管、有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織實(shí)施，形成了合作共事的新氛圍。三是在管理上強(qiáng)化督查。成立脫貧攻堅(jiān)工作督查推進(jìn)考核辦公室，對(duì)易地扶貧搬遷項(xiàng)目實(shí)施作為重點(diǎn)督查項(xiàng)目，并納入對(duì)有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直部門年度目標(biāo)考評(píng)。四是在資源上整合使用。按照“多個(gè)渠道引水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”的原則，全面整合涉農(nóng)項(xiàng)目資金，幫助安置地改善生產(chǎn)生活條件。

2.堅(jiān)持群眾自愿，強(qiáng)化因人制宜，著力構(gòu)建靈活多樣的安置模式。

根據(jù)搬遷群眾的意愿，積極探索縣城、集鎮(zhèn)、中心村等多種安置方式，有效破解了“人往哪里去”的難題。一是縣城安置。按照統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的方式，先后新建良瑞佳園、紫竹小區(qū)、金竹小區(qū)等三個(gè)移民搬遷安置小區(qū)，建設(shè)面積達(dá)70萬(wàn)平方米，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)條件較好、有生活來(lái)源的農(nóng)戶進(jìn)城安置。二是集鎮(zhèn)安置。對(duì)要求留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)生產(chǎn)生活的搬遷農(nóng)戶，在集鎮(zhèn)建點(diǎn)進(jìn)行安置，爭(zhēng)取為每戶提供一個(gè)店面或儲(chǔ)藏間。三是中心村安置。對(duì)沒有離鄉(xiāng)意愿的農(nóng)戶，打破村界，在基礎(chǔ)條件相對(duì)較好的中心村建點(diǎn)進(jìn)行安置。四是行政村內(nèi)集中安置。將偏遠(yuǎn)山區(qū)貧困戶，就近搬遷到本村交通方便、基礎(chǔ)條件相對(duì)較好的地方，集中建點(diǎn)進(jìn)行安置。五是兜底安置。將五保戶對(duì)象全部安置在當(dāng)?shù)鼐蠢显杭泄B(yǎng)，對(duì)暫不符合五保條件，無(wú)依無(wú)靠，無(wú)勞動(dòng)能力的特困戶，由村委會(huì)統(tǒng)一建設(shè)易地扶貧保障房進(jìn)行統(tǒng)一安置。

良瑞佳園

3.堅(jiān)持因地制宜，強(qiáng)化政策引導(dǎo)，著力調(diào)動(dòng)遷出和安置地的積極性。一方面針對(duì)納入重點(diǎn)搬遷的遷出地，實(shí)行“五不安排”。即：不再安排水、電、路、學(xué)校、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；不再安排竹木砍伐指標(biāo)；不再安排農(nóng)村危房改造指標(biāo)；不再安排非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)；不再新遷入人口。另一方面針對(duì)易地扶貧搬遷的遷入地，實(shí)行六優(yōu)先。即：優(yōu)先為安置地制定發(fā)展建設(shè)規(guī)劃；優(yōu)先支持安置村的水、電、路、農(nóng)田水利、學(xué)校、衛(wèi)生所等基礎(chǔ)設(shè)施及公益事業(yè)的建設(shè)；優(yōu)先安排新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目；優(yōu)先安排農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目；優(yōu)先安排產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目；優(yōu)先扶持興辦農(nóng)副產(chǎn)品加工企業(yè)。

4.堅(jiān)持給足政策，強(qiáng)化規(guī)范管理，著力確保易地扶貧搬遷穩(wěn)妥實(shí)施。一方面讓搬遷對(duì)象該享受的政策給足給到位，激發(fā)搬遷戶的搬遷意愿。一是在建房補(bǔ)助上實(shí)行“兩享受”，即享受上級(jí)補(bǔ)助和縣級(jí)補(bǔ)助。上級(jí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為建檔立卡戶每人2萬(wàn)元；同步搬遷戶每人0.8萬(wàn)元?？h級(jí)補(bǔ)助為每戶1.2萬(wàn)元。二是在就業(yè)保障上實(shí)行“一扶三免一確?！保磧?yōu)先扶助每戶3萬(wàn)元至5萬(wàn)元小額貼息貸款；子女免費(fèi)就讀修水職高；免費(fèi)創(chuàng)業(yè)就業(yè)培訓(xùn)；免費(fèi)職業(yè)介紹；確保有就業(yè)需求的家庭至少有一人實(shí)現(xiàn)就業(yè)。三是在社會(huì)保障上實(shí)行“二轉(zhuǎn)一選擇”，即新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民社會(huì)保險(xiǎn)互轉(zhuǎn)、農(nóng)村和城鎮(zhèn)低?；マD(zhuǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)自由選擇。四是在戶籍保障上實(shí)行“兩可以一不變”，即移民可以直接辦理城鎮(zhèn)居民戶口，也可以保留農(nóng)村戶籍辦理城鎮(zhèn)居住證，享受城鎮(zhèn)居民同等待遇；各種強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)和農(nóng)村計(jì)劃生育政策不變。另一方面嚴(yán)格守住政策紅線，切實(shí)加強(qiáng)易地扶貧搬遷規(guī)范管理，確保工作健康快速推進(jìn)。一是安置區(qū)實(shí)行項(xiàng)目化管理。實(shí)行統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的實(shí)行“四制”管理；統(tǒng)規(guī)自建的由理事會(huì)監(jiān)管。資金?？顚Ｓ茫⒙鋵?shí)第一書記的監(jiān)督責(zé)任。二是遷出地實(shí)行“一個(gè)必須、兩個(gè)不安排”。即原有舊房必須拆除，原則上不再安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和農(nóng)村危房改造指標(biāo)。三是嚴(yán)控面積。通過(guò)嚴(yán)把圖紙?jiān)O(shè)計(jì)關(guān)、規(guī)劃放線關(guān)、干部包戶關(guān)，嚴(yán)格執(zhí)行建檔立卡戶建房“人均不超過(guò)25平方米”的要求。

5.堅(jiān)持精準(zhǔn)對(duì)接，強(qiáng)化貧困幫扶，著力加快搬遷貧困戶脫貧步伐。

貧困戶觀看搬遷扶貧展板

全力堅(jiān)守穩(wěn)定增收脫貧的“主線”，努力解決搬遷貧困戶如何脫貧的問(wèn)題。重點(diǎn)做好“四個(gè)一批”：一是務(wù)工就業(yè)轉(zhuǎn)移一批。開展技能培訓(xùn)，幫助632名建檔立卡搬遷戶到園區(qū)、集鎮(zhèn)和外出務(wù)工。建立扶貧車間，安排63名建檔立卡搬遷戶到鄉(xiāng)村保潔、山林防護(hù)等公益性崗位就業(yè)。二是特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展一批。動(dòng)員有勞動(dòng)能力的建檔立卡搬遷戶參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，提高家庭收入。如黃沙鎮(zhèn)湯橋村安置點(diǎn)22戶建檔立卡搬遷戶全部參與合作社經(jīng)營(yíng)，預(yù)計(jì)2017年每戶可增收2—3萬(wàn)元。三是兜底政策保障一批。為980名搬遷貧困人口發(fā)放低保金221萬(wàn)元；為307名搬遷貧困戶子女發(fā)放各類補(bǔ)助32.6萬(wàn)元；健康扶貧“五道保障線”先后為213名搬遷貧困人口報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)用109.8萬(wàn)元。四是原有利益不變穩(wěn)定一批。原有惠農(nóng)政策不變，宅基地復(fù)墾土地使用經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)戶，確保貧困戶有穩(wěn)定收益，促進(jìn)貧困戶穩(wěn)定脫貧不返貧。

三、易地扶貧搬遷工作的現(xiàn)實(shí)思考

1.如何利用政策辦好民生實(shí)事。隨著易地扶貧搬遷工作的深入推進(jìn)，遷出地的山林管護(hù)成為移民較為擔(dān)心的問(wèn)題，并且通過(guò)對(duì)搬遷對(duì)象的再識(shí)別、再精準(zhǔn)，搬遷對(duì)象有所調(diào)整與變動(dòng)。同時(shí)，依據(jù)《江西省“十三五”易地扶貧搬遷工作方案》，制定了一系列的易地搬遷惠民政策，如“搬遷對(duì)象符合政策條件的，可享受農(nóng)村危房改造政策”等。建議省市有關(guān)部門將移民搬遷地納入公益林范圍，全面封山育林，并且允許各縣根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)相應(yīng)的易地扶貧搬遷規(guī)模及規(guī)劃作出調(diào)整與變動(dòng)。同時(shí)，繼續(xù)維持惠民政策的準(zhǔn)入條件和扶持標(biāo)準(zhǔn)不變，保持政策的嚴(yán)肅性和連續(xù)性，促進(jìn)易地扶貧搬遷工作平穩(wěn)有序開展。

2.如何解決搬遷安置點(diǎn)建設(shè)用地。修水縣地處山區(qū)，初步統(tǒng)計(jì)，完成十三五易地扶貧搬遷任務(wù)，還需要安置用地1685畝，其中需要土地調(diào)規(guī)1057畝（需要占用基本農(nóng)田438畝）。而目前土地利用總體規(guī)劃是10年前編制的，其建設(shè)用地布局不能滿足現(xiàn)實(shí)的需要，安置點(diǎn)用地面臨較大壓力。同時(shí)，按照“占一補(bǔ)一，占水田補(bǔ)水田”的要求，土地開發(fā)難以完成占補(bǔ)平衡任務(wù)，用地指標(biāo)無(wú)法落實(shí)。建議能否借鑒貴州的做法，特事特辦，允許“先行使用、后完善報(bào)批，先行建設(shè)、后調(diào)整規(guī)劃”。縣級(jí)可采取“據(jù)實(shí)申報(bào)、坐標(biāo)定位；縣級(jí)承諾、行業(yè)監(jiān)督；上級(jí)督查、責(zé)任倒查”的辦法確保調(diào)整后的土地全部用于易地扶貧搬遷。

3.如何解決土地增減掛與山區(qū)地形間的矛盾。當(dāng)前土地增減掛政策與易地扶貧搬遷工作要求不協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)在：一是增減掛指標(biāo)滯后。易地扶貧搬遷是先建房安置、后拆舊復(fù)墾?，F(xiàn)有的土地增減掛政策是要等到拆舊項(xiàng)目驗(yàn)收后，即移民搬遷2—3年后才下達(dá)指標(biāo)。這樣當(dāng)年的移民搬遷很難利用這項(xiàng)政策。二是圖斑面積太大。目前國(guó)土部門規(guī)定增減掛項(xiàng)目區(qū)每個(gè)圖斑面積在1500平方米以上。而山區(qū)群眾居住分散，每戶的房屋面積在200平方米以下，很難享受這一政策。三是土地復(fù)墾政策過(guò)嚴(yán)。增減掛政策要求是占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)。而目前山區(qū)的土地現(xiàn)狀多為貧瘠的掛壁土、望天丘，拆舊區(qū)復(fù)墾的土地利用率不高。如修水縣2013年整體移民搬遷的9個(gè)試點(diǎn)村增減掛項(xiàng)目因沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)至今還沒有驗(yàn)收。建議省市有關(guān)部門允許增減掛項(xiàng)目區(qū)的圖斑面積按實(shí)際面積計(jì)算；允許復(fù)墾宜林則林、宜農(nóng)則農(nóng)，因地制宜；允許60%的增減掛鉤指標(biāo)提前使用，其余40%待拆舊復(fù)墾驗(yàn)收后再給予，或邊建邊用。

曾榮，修水縣政府經(jīng)研室。

■責(zé)任編輯：徐云