20世紀(jì)90年代珠三角城鎮(zhèn)群建設(shè)初探

【摘 要】 20世紀(jì)90年代，廣東立足自身實(shí)際，積極開(kāi)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)探索，極大推動(dòng)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在廣東推進(jìn)城鎮(zhèn)群建設(shè)的實(shí)踐中，珠三角城鎮(zhèn)群的發(fā)展成就最為顯著。這一成功實(shí)踐不僅得益于制度與政策層面的有力保障，還與珠三角外向型經(jīng)濟(jì)的成熟發(fā)展與民間城鎮(zhèn)化意識(shí)的覺(jué)醒密不可分。

【關(guān)鍵詞】 20世紀(jì)90年代；珠江三角洲；城鎮(zhèn)群建設(shè)；粵港經(jīng)貿(mào)合作

【中圖分類(lèi)號(hào)】D232；K27；F127 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1672-3570-（2017）09-0037-07

城鎮(zhèn)群是生產(chǎn)力發(fā)展與生產(chǎn)要素優(yōu)化組合的結(jié)果，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，標(biāo)志著一個(gè)國(guó)家（地區(qū)）工業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)達(dá)程度?？v觀(guān)發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程，可以看出，城鎮(zhèn)群與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)。我國(guó)城鎮(zhèn)群發(fā)展也遵循這個(gè)規(guī)律。

20世紀(jì)90年代初期，國(guó)家明確提出要加快新型工業(yè)化，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)，在“八五”計(jì)劃中，首次提及“城市化”這一概念。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化的推進(jìn)，我國(guó)城鎮(zhèn)群建設(shè)逐步加快，起步階段主要以京津唐城鎮(zhèn)群、珠三角城鎮(zhèn)群、長(zhǎng)三角城鎮(zhèn)群為代表。從改革開(kāi)放起步至2000年的短短22年間，廣東小城鎮(zhèn)從120個(gè)增至1556個(gè)，珠三角一躍成為我國(guó)城鎮(zhèn)化水平最高的三大城鎮(zhèn)密集地區(qū)之一。②20世紀(jì)90年代，珠三角城鎮(zhèn)群進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期。特別是1992年以后，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，珠三角私營(yíng)企業(yè)與外資企業(yè)大量崛起，珠三角依托于早期社隊(duì)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)初步建立起專(zhuān)業(yè)鎮(zhèn)格局。研究這一階段珠三角城鎮(zhèn)群建設(shè)的探索實(shí)踐，系統(tǒng)梳理其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，契合當(dāng)前中央新型城鎮(zhèn)化的時(shí)代背景，對(duì)于加快推進(jìn)珠三角世界級(jí)城市群建設(shè)，指導(dǎo)我國(guó)其他地區(qū)城鎮(zhèn)群的發(fā)展具有重要的參考與借鑒意義。

一、20世紀(jì)90年代珠三角城鎮(zhèn)群形成的基礎(chǔ)

（一）珠三角城鎮(zhèn)群發(fā)展歷程回顧

新中國(guó)成立至2000年，珠三角城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段：1949—1978年的緩慢發(fā)展時(shí)期；1978—1992年的起步階段；1992—2000年的高速發(fā)展階段。這三個(gè)階段，每一階段均以前一階段發(fā)展為基礎(chǔ)，體現(xiàn)出一定的延續(xù)性，但每一階段的基礎(chǔ)、政策、動(dòng)力、速度、質(zhì)量均有所不同。

在第一階段，珠三角城鎮(zhèn)化建設(shè)有所發(fā)展，期間，主要以廣州、佛山、江門(mén)三市發(fā)展較快。但是，基于當(dāng)時(shí)中央對(duì)廣東是國(guó)防前線(xiàn)的定調(diào)，瀕臨港澳的一些地方被列為邊防禁區(qū)，經(jīng)濟(jì)上實(shí)行閉關(guān)政策，國(guó)家在該地區(qū)投資較少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不快，使珠三角在全國(guó)城鎮(zhèn)體系中總體地位有所下降。

在第二階段，珠三角城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)全新歷史時(shí)期。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的加速改革，特別是大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、構(gòu)建外向型經(jīng)濟(jì)等政策的實(shí)施極大地促進(jìn)了珠三角城鎮(zhèn)化進(jìn)程，因此，這一階段也被稱(chēng)作工業(yè)發(fā)展主導(dǎo)時(shí)期?？焖俟I(yè)化促進(jìn)了珠三角城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)的空間結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。

在第三階段，珠三角城鎮(zhèn)化迎來(lái)高速發(fā)展。1992年是中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程中的重要節(jié)點(diǎn)，這一年，鄧小平發(fā)表南方談話(huà)，也正是在這一年，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)被確立。此后，城鎮(zhèn)化開(kāi)始變成一個(gè)自上而下的戰(zhàn)略。尤其是南方談話(huà)對(duì)社會(huì)主義的本質(zhì)作出明確定義后，改革開(kāi)放的各項(xiàng)事業(yè)獲得更加充分的發(fā)展空間，珠三角的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新歷程，由此帶來(lái)城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展。較之上一階段的產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化，這一時(shí)期城鎮(zhèn)化最鮮明的特色是土地城鎮(zhèn)化。

隨著工業(yè)化的推進(jìn)，人們生活水平逐步提高，珠三角告別貧困步入小康，社會(huì)越來(lái)越關(guān)注生活質(zhì)量的提高，各地也由工業(yè)發(fā)展第一轉(zhuǎn)變?yōu)榈诙?、第三產(chǎn)業(yè)并舉，這使得城市意識(shí)空前提高。在城市強(qiáng)調(diào)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地向郊區(qū)擴(kuò)展，城鄉(xiāng)一體化的趨勢(shì)開(kāi)始出現(xiàn)。①以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)集中的中心鎮(zhèn)為依托，珠三角通過(guò)產(chǎn)業(yè)集聚帶動(dòng)人口集聚，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了城市周邊地區(qū)的快速發(fā)展。1995年，珠三角城市數(shù)目已增至26座。截止至2000年，珠三角城市常住人口達(dá)4289萬(wàn)，城鎮(zhèn)化率達(dá)72%。②珠三角城鎮(zhèn)化在這一時(shí)期的高速發(fā)展與其良好的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)密不可分，而構(gòu)成其穩(wěn)固基礎(chǔ)的重要因素有兩個(gè)：一是農(nóng)村工業(yè)化的快速發(fā)展，二是粵港經(jīng)貿(mào)合作的良好基礎(chǔ)。

（二）農(nóng)村工業(yè)化是珠三角城鎮(zhèn)化的原動(dòng)力

中共十一屆三中全會(huì)以來(lái)，珠三角的干部群眾沖破“左”的思想束縛，抓住中央賦予的優(yōu)惠政策以及國(guó)際上第三次產(chǎn)業(yè)大調(diào)整的有利時(shí)機(jī)，充分發(fā)揮與港澳地區(qū)的地緣優(yōu)勢(shì)，大批引進(jìn)“三來(lái)一補(bǔ)”與“三資”企業(yè)，與香港形成了“前店后廠(chǎng)”的緊密聯(lián)系。珠三角地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃興起，走出了一條獨(dú)具特色的外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。這不僅成為了珠三角地方財(cái)政收入與居民收入的主要來(lái)源，同時(shí)還促進(jìn)了農(nóng)村工業(yè)化的產(chǎn)生與發(fā)展。由于具有鮮明的外向化與市場(chǎng)化特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為珠三角城鎮(zhèn)化的初始動(dòng)力。另一方面，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的成功也為城鎮(zhèn)的發(fā)展提供了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革全面展開(kāi)后，廣東逐步形成了多層次綜合發(fā)展的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)格局。隨著農(nóng)業(yè)商品率的不斷提高，貿(mào)工農(nóng)型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步形成。城鎮(zhèn)的生產(chǎn)與服務(wù)業(yè)市場(chǎng)進(jìn)一步擴(kuò)大，城市作為一個(gè)區(qū)域中心的向心力加強(qiáng)，這些因素進(jìn)一步推進(jìn)了城鎮(zhèn)群的發(fā)展。③

（三）粵港經(jīng)貿(mào)合作是珠三角城鎮(zhèn)群發(fā)展的助推器

珠三角城鎮(zhèn)群發(fā)展不可以忽視的一個(gè)重要的外部關(guān)聯(lián)，即其與港澳尤其是香港的聯(lián)系。1979年，隨著國(guó)門(mén)的敞開(kāi)，廣東由封閉走向開(kāi)放，對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益活躍。廣東以吸引港澳的中小廠(chǎng)商到珠江三角洲發(fā)展“三來(lái)一補(bǔ)”的加工貿(mào)易為突破口，帶動(dòng)廣東勞動(dòng)密集型加工業(yè)務(wù)的興起。外向型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展也促進(jìn)了當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施的改善。20世紀(jì)80年代中后期，粵港澳合作進(jìn)一步擴(kuò)展。這不僅造就了珠三角外向型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，同時(shí)為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，轉(zhuǎn)移了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。當(dāng)剩余勞動(dòng)力不能滿(mǎn)足需求時(shí)，大量外來(lái)務(wù)工人員遷入，使得珠三角地區(qū)在20世紀(jì)90年代初成為了我國(guó)人口遷入量最大地區(qū)，由此帶來(lái)了珠三角城鎮(zhèn)規(guī)模的快速升級(jí)。在外來(lái)務(wù)工人員迅速增加的情況下，珠江三角洲形成了豐富的勞動(dòng)力市場(chǎng)，這一方面促成了廣闊農(nóng)村的工業(yè)化和城市化，同時(shí)也成為了珠江三角洲城鎮(zhèn)化持續(xù)增長(zhǎng)的動(dòng)力源泉。endprint

二、20世紀(jì)90年代廣東對(duì)珠三角城鎮(zhèn)群建設(shè)的探索

20世紀(jì)90年代以來(lái)，廣東積極推進(jìn)珠三角城鎮(zhèn)群建設(shè)，一方面出臺(tái)系列政策文件、規(guī)劃綱要對(duì)其進(jìn)行緊密部署，另一方面大力完善城鎮(zhèn)群協(xié)同發(fā)展制度體系。同時(shí)，珠三角地區(qū)開(kāi)放先進(jìn)的民間意識(shí)也成為了推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一股不可忽視的力量。當(dāng)產(chǎn)業(yè)集群形成后，民眾城鎮(zhèn)化意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒，大膽著手于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革與農(nóng)村土地股份制改革，其中，順德北滘鎮(zhèn)與南海下柏村就是典型代表。

（一）加強(qiáng)城鎮(zhèn)群建設(shè)合理布局

隨著經(jīng)濟(jì)全球化帶來(lái)的工業(yè)化的成功，城鎮(zhèn)化得以迅速發(fā)展。國(guó)家和廣東省相繼制定頒布了大量城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理方面的方針、政策、法規(guī)和措施，為搞好城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理工作提供了依據(jù)和保障。

1991年，國(guó)家“八五”計(jì)劃提出要加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃。城市發(fā)展要堅(jiān)持實(shí)行嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市的方針，有計(jì)劃地推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，并使之同國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。1996年，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，明確指出，要“統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)，嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地，加強(qiáng)城鄉(xiāng)法制化管理，形成大中小城市和城鎮(zhèn)規(guī)模適度，布局和結(jié)構(gòu)合理的城鎮(zhèn)體系”。①1998年，中共十五屆三中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》指出：“發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略?！雹?000年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》指出：“要充分認(rèn)識(shí)發(fā)展小城鎮(zhèn)的重大戰(zhàn)略意義，力爭(zhēng)經(jīng)過(guò)10年左右的努力，將一部分基礎(chǔ)較好的小城鎮(zhèn)建設(shè)成為規(guī)模適度、規(guī)劃科學(xué)、功能健全、環(huán)境整潔、具有較強(qiáng)輻射能力和農(nóng)村區(qū)域性經(jīng)濟(jì)文化中心，其中少數(shù)具備條件的小城鎮(zhèn)要發(fā)展成為帶動(dòng)能力更強(qiáng)的小城市?！雹圻@一系列文件的出臺(tái)為全國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向，國(guó)家在政策層面的準(zhǔn)備為城鎮(zhèn)化大潮做好了鋪墊。為了進(jìn)一步加強(qiáng)珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)群的協(xié)調(diào)發(fā)展，20世紀(jì)90年代以來(lái)，廣東省委、省政府先后制訂了具體的對(duì)策與措施以保障城鎮(zhèn)群規(guī)劃的順利實(shí)施。

1991年是廣東省村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃年，為了進(jìn)一步建立更為規(guī)范合理的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)，廣東省建設(shè)委員會(huì)與廣州市地理研究所共同編制了《珠江三角洲城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（1991—2010）》。規(guī)劃以建立合理的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，提出要推動(dòng)大、中、小城市的合理布局與協(xié)調(diào)發(fā)展。

1992年，鄧小平南方談話(huà)進(jìn)一步推動(dòng)了思想解放，經(jīng)濟(jì)體制實(shí)現(xiàn)從改革開(kāi)放初期“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”到“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的重大轉(zhuǎn)變，城市發(fā)展的多元投資主體的積極性被調(diào)動(dòng)起來(lái)，開(kāi)始呈現(xiàn)外資、民間資金和政府投資多重力量推動(dòng)城市發(fā)展的格局。這一階段，廣東工業(yè)快速發(fā)展，大中城市勞動(dòng)密集型傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的調(diào)整及香港、臺(tái)灣產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移填補(bǔ)了鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的空白，鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)已從農(nóng)村工業(yè)化躍上了城市現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展階段，東莞、佛山、中山形成電子信息、服裝、毛織和家具制造等產(chǎn)業(yè)集群，大量工業(yè)城鎮(zhèn)加速崛起。為適應(yīng)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，構(gòu)建更為合理規(guī)范的城鎮(zhèn)群協(xié)同發(fā)展的制度體系，1995年，廣東省建設(shè)委員會(huì)、珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)城市群規(guī)劃組共同編制了《珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)城市群規(guī)劃——協(xié)調(diào)與持續(xù)發(fā)展》。此規(guī)劃是20世紀(jì)90年代指導(dǎo)珠三角城鎮(zhèn)化建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。它詳細(xì)分析了20世紀(jì)90年代初期珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)城市與鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀，提出了鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問(wèn)題，并針對(duì)問(wèn)題給予了走向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的對(duì)策建議，同時(shí)對(duì)城市群發(fā)展的圈層和結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重點(diǎn)探索。2000年，廣東省委省政府連續(xù)頒發(fā)《關(guān)于加快城鄉(xiāng)建設(shè) 推進(jìn)城市化進(jìn)程的若干意見(jiàn)》和《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的意見(jiàn)》兩個(gè)重要文件，明確提出到2010年全省城市化水平要達(dá)到50%以上，其中珠三角要達(dá)到70%以上。

系列政策文件與規(guī)劃綱要的出臺(tái)進(jìn)一步加強(qiáng)了城鎮(zhèn)群建設(shè)的合理布局，為加快城鎮(zhèn)群的發(fā)展提供了制度層面的堅(jiān)實(shí)保障。至2000年，珠三角地區(qū)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到69%，第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重達(dá)46.95%。①珠三角9市中，城鎮(zhèn)間平均距離不到10公里②。

（二）構(gòu)建和完善機(jī)制與制度體系

城鎮(zhèn)群建設(shè)是各種生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，完善的體制機(jī)制是城鎮(zhèn)群快速健康發(fā)展的重要保障。20世紀(jì)90年代中期，廣東省委、省政府針對(duì)珠三角城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中存在的問(wèn)題，完善協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，推動(dòng)城鎮(zhèn)群建設(shè)取得新的重大進(jìn)展。1995年，省政府編制了《珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)城市群規(guī)劃——協(xié)調(diào)與持續(xù)發(fā)展》（以下稱(chēng)《規(guī)劃》），對(duì)如何構(gòu)建完善的法律機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、投資機(jī)制和土地供應(yīng)機(jī)制做了明確規(guī)定，為城鎮(zhèn)群建設(shè)注入了新的發(fā)展動(dòng)力。

在生產(chǎn)要素優(yōu)化組合方面，重點(diǎn)是完善土地供應(yīng)機(jī)制和投資機(jī)制。就完善土地供應(yīng)機(jī)制而言，20世紀(jì)90年代中期，珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，土地的供應(yīng)和用地的規(guī)劃控制方面存在問(wèn)題較多。政府從節(jié)約集約利用土地資源，推進(jìn)城鎮(zhèn)群建設(shè)的角度出發(fā)，明確規(guī)定要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村非農(nóng)用地的控制，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在小城鎮(zhèn)適當(dāng)集中，使小城鎮(zhèn)成為一定地域的中心。就完善投資機(jī)制而言，為促進(jìn)珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和區(qū)域公共設(shè)施的建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)向持續(xù)、穩(wěn)定和平衡的方向發(fā)展，廣東省政府于1995年設(shè)立珠三角協(xié)同發(fā)展共同資金，以更好地集中資金，加快和推進(jìn)重點(diǎn)工程建設(shè)，實(shí)施珠三角各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。同時(shí)，在珠江三角洲規(guī)劃委員會(huì)內(nèi)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的建設(shè)公司。該公司不以盈利為目的，負(fù)責(zé)共同基金的投放，保障基金的使用符合珠江三角洲的整體利益，達(dá)到規(guī)劃與實(shí)施的一致，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

在交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，廣東加快完善城鎮(zhèn)群之間的交通網(wǎng)絡(luò)。20世紀(jì)90年代中期，珠三角地區(qū)城市交通問(wèn)題較為突出，由于私家車(chē)逐步進(jìn)入城鎮(zhèn)家庭，導(dǎo)致道路車(chē)輛擁擠。公共交通落后，交通結(jié)構(gòu)不合理，摩托車(chē)占據(jù)比例過(guò)高等問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)交通順暢。為解決上述問(wèn)題，各級(jí)政府按照《規(guī)劃》要求，出臺(tái)相關(guān)政策，在城市總體規(guī)劃中，提高城市道路廣場(chǎng)用地比例，大中城市編制了以步行道、公共交通系統(tǒng)優(yōu)先為原則的城市交通規(guī)劃。珠三角各地級(jí)市加大道路建設(shè)資金的投入，并將已有的城市道路逐步完善整理成配套的路網(wǎng)系統(tǒng)，區(qū)分道路功能，設(shè)立步行道、自行車(chē)專(zhuān)用道。這些舉措促進(jìn)了城鎮(zhèn)的有序發(fā)展。endprint

在建立協(xié)調(diào)管理機(jī)制方面，為了使有關(guān)城鎮(zhèn)群建設(shè)各項(xiàng)規(guī)劃更好實(shí)施，1995年，廣東省政府決定成立珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃委員會(huì)。該機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)組織和監(jiān)督規(guī)劃的實(shí)施，協(xié)調(diào)珠江三角洲規(guī)劃建設(shè)和管理中存在的矛盾，編制更加具體的協(xié)調(diào)規(guī)劃，籌措?yún)^(qū)域公共設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)籌國(guó)家、省投資項(xiàng)目的布局。除了成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以外，省政府還編制更加具體的協(xié)調(diào)措施，以深化落實(shí)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃。

完善的體制機(jī)制使珠三角的投資環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更為完善規(guī)范，在制度層面促進(jìn)了各項(xiàng)規(guī)劃更好地落到實(shí)處，為城鎮(zhèn)群的健康有序發(fā)展提供了保障。

（三）分類(lèi)指導(dǎo)探索發(fā)展模式

改革開(kāi)放以來(lái)，珠三角城市發(fā)展水平有了很大提高，同時(shí)也存在城市發(fā)展上好大求全，產(chǎn)業(yè)檔次低，功能發(fā)展相互競(jìng)爭(zhēng)，與區(qū)域關(guān)系失調(diào)等一系列問(wèn)題。1995年，廣東省政府從推進(jìn)珠三角城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的角度出發(fā)，提出應(yīng)該從區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的要求出發(fā)，建立一個(gè)相互分工、相互協(xié)作的城市職能分工體系。

為了更好地整體推進(jìn)珠三角的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，廣東省建設(shè)委員會(huì)在考察了各地實(shí)際情況，綜合國(guó)外城市化進(jìn)程的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)后，提出了適合珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)群建設(shè)的兩種模式，即鄉(xiāng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)型和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多元化型。在經(jīng)過(guò)了嚴(yán)謹(jǐn)周全的考察分析之后，發(fā)現(xiàn)適宜產(chǎn)業(yè)多元化模式的地區(qū)較多，其中既有經(jīng)濟(jì)區(qū)的核心區(qū)，也有外圍市縣的部分地區(qū)。由于各地發(fā)展水平不同，所處的階段不同，1995年制定的《規(guī)劃》分別根據(jù)不同地區(qū)制訂了相應(yīng)的推進(jìn)策略。其中，三角洲外緣的四會(huì)、高要、恩平、臺(tái)山、開(kāi)平、斗門(mén)、從化、博羅和惠東縣的相應(yīng)地區(qū)在當(dāng)時(shí)正處于產(chǎn)業(yè)聚集階段，因此需要加快工業(yè)發(fā)展，迅速形成工業(yè)規(guī)模。而處在三角洲中間地帶的三水、花都、增城、惠陽(yáng)、新會(huì)、鶴山、高明各市的相應(yīng)地區(qū)，城鎮(zhèn)的工業(yè)已初具規(guī)模，因此強(qiáng)調(diào)要在各鎮(zhèn)形成自己的龍頭骨干企業(yè)，加快市域交通網(wǎng)絡(luò)和通訊網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，制定管理區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，為工業(yè)擴(kuò)散做好準(zhǔn)備。位居三角洲核心區(qū)的中山、順德、南海、番禺、東莞各市，是珠江三角洲當(dāng)時(shí)發(fā)展水平最高的地區(qū)，工業(yè)化和城市化水平較高，鎮(zhèn)的工業(yè)實(shí)力較強(qiáng)，管理區(qū)的工業(yè)發(fā)展已經(jīng)起步，因此向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)成為了這些地區(qū)當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)。政府采取相應(yīng)措施，引導(dǎo)工業(yè)集中到鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展，引導(dǎo)資金投向農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)研究與教育，推動(dòng)農(nóng)業(yè)走向現(xiàn)代化。①

總之，《規(guī)劃》根據(jù)珠三角各地實(shí)際情況開(kāi)展分類(lèi)指導(dǎo)，提出了相應(yīng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，這不僅有效地減輕了各地市在探索自身發(fā)展路徑中可能遇到的障礙與瓶頸，同時(shí)優(yōu)化了資源的分配與利用。

（四）民間城鎮(zhèn)化意識(shí)覺(jué)醒

20世紀(jì)90年代，在第二輪國(guó)際資本轉(zhuǎn)移的背景下，珠三角城鎮(zhèn)被納入全球化鏈條。制度破冰及外來(lái)人口入遷的改革紅利造就了這一時(shí)期珠三角的爆發(fā)式增長(zhǎng)。與此同時(shí)，潛藏于民間的城鎮(zhèn)化意識(shí)再一次被點(diǎn)燃，“做個(gè)城里人”成為珠三角地區(qū)大多數(shù)人遏制不住的渴望，由此帶來(lái)了農(nóng)村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改革大潮，進(jìn)而推進(jìn)了珠三角城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程。以土地城鎮(zhèn)化為特征的南海下柏村與開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的順德北滘鎮(zhèn)都是具有地方特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展典型案例。

1.南海下柏村通過(guò)推行土地股份合作制推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)

1992年，南海下柏村實(shí)現(xiàn)了土地入股這一農(nóng)村集體土地制度再創(chuàng)新，農(nóng)民得以從土地中解放出來(lái)，分享土地增值收益。土地股份合作制的推行，實(shí)現(xiàn)了土地與資本的結(jié)合，一方面滿(mǎn)足了城市化、工業(yè)化對(duì)用地的需求，另一方面也促使大批農(nóng)民投身第二、第三產(chǎn)業(yè)，伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，外來(lái)人口不斷涌入，一個(gè)新城鎮(zhèn)由此誕生。

1984年中期，南海作為全國(guó)實(shí)行分田到戶(hù)最晚的地區(qū)之一，基本實(shí)現(xiàn)了分田到戶(hù)，但由于歷史傳承的“?；~(yú)塘”具有不可分割性導(dǎo)致無(wú)法分割到戶(hù)。當(dāng)時(shí)，珠三角已經(jīng)有不少地區(qū)走上了“三來(lái)一補(bǔ)”的外向型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展道路。而下柏村卻因?yàn)橥恋氐姆稚o(wú)法與新興市場(chǎng)接軌。時(shí)任羅村鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)白津來(lái)回憶說(shuō)，當(dāng)時(shí)羅村與外商洽談的不少項(xiàng)目也因土地卡殼，一個(gè)項(xiàng)目幾千平方米地，涉及幾個(gè)生產(chǎn)隊(duì)上百戶(hù)人，各懷心思導(dǎo)致征地難，常?！皣樑茇?cái)神”。②1992年4月，南海調(diào)整糧食政策，農(nóng)村開(kāi)始調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)。下柏村土地股份合作制改革也在不久之后拉開(kāi)序幕。1992年7月，下柏村開(kāi)始試驗(yàn)土地股份合作制改革：在經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社基礎(chǔ)上，成立下柏農(nóng)業(yè)股份公司，與下柏管理區(qū)“兩塊牌子一套人馬”，將各村小組所有的農(nóng)田、魚(yú)塘、空地統(tǒng)一收歸股份公司。此種模式將集體所有的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為集體所有的建設(shè)用地，從而為集體土地入市參與工業(yè)化發(fā)展開(kāi)通了渠道。改革方案最終在村民代表大會(huì)上獲得通過(guò)，村名簽字按手印，然后領(lǐng)取股民證。1992年底，下柏人領(lǐng)取到了第一筆分紅。自此以后，下柏人開(kāi)始大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快招商引資的步伐。20世紀(jì)90年代中后期，玻璃廠(chǎng)、陶瓷廠(chǎng)、五金廠(chǎng)等不斷在下柏集聚，下柏村的經(jīng)驗(yàn)很快得到了大家的認(rèn)同。1994年4月，廣東省委在南海召開(kāi)“珠三角農(nóng)村股份制改革座談會(huì)”，下柏村土地股份制改革的經(jīng)驗(yàn)得到肯定，從此聲名遠(yuǎn)播。

下柏村的改革是珠三角農(nóng)村城鎮(zhèn)化的一種成功模式，它不僅使農(nóng)民直接獲得分紅收益，更為關(guān)鍵的是它將大多數(shù)農(nóng)村勞動(dòng)力從土地中解放出來(lái)，加速了農(nóng)村工業(yè)化的進(jìn)程。農(nóng)村土地股份制改革成為了珠三角地區(qū)農(nóng)村推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的一種典型模式，南海、順德、東莞等地的村莊都紛紛前往下柏村學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，以進(jìn)一步完善各地的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

2. 順德北滘鎮(zhèn)通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革加快城鎮(zhèn)化建設(shè)

20世紀(jì)90年代初期，廣東農(nóng)村地區(qū)企業(yè)在“內(nèi)銷(xiāo)外貿(mào)”兩個(gè)扇面不斷發(fā)展壯大，珠三角許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為了尋求飛躍發(fā)展，紛紛組建企業(yè)集團(tuán)，成立股份公司，發(fā)展外向型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。1992年之后，一系列改革在順德開(kāi)展，其中最為重要的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革。

1992年2月，廣東省委召開(kāi)工作會(huì)議，落實(shí)南方談話(huà)精神。這次會(huì)議確立順德為廣東省的綜合改革試點(diǎn)單位。3月，順德撤縣建市，順德市委常委會(huì)上形成“改革要膽子大些，經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐要快一點(diǎn)”的共識(shí)。5月，順德通過(guò)政府獨(dú)資、控股、參股的經(jīng)營(yíng)方式，對(duì)1000家公有制企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革。其間，北滘被定為順德產(chǎn)權(quán)改革的試點(diǎn)鎮(zhèn)。在產(chǎn)權(quán)改革之前，北滘鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展支柱是北滘經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司。北滘經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司董事、副總經(jīng)理周冠雄后來(lái)回憶：“當(dāng)時(shí)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠(chǎng)長(zhǎng)負(fù)贏(yíng)不負(fù)虧，政府反倒成了債主。……鎮(zhèn)政府最初想通過(guò)黨紀(jì)來(lái)約束，但由于市場(chǎng)逐漸形成主導(dǎo)力量，最后決定通過(guò)產(chǎn)權(quán)改革來(lái)解決問(wèn)題”。①為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨困境，北滘鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)改革得以啟動(dòng)。1992年，北滘美的集團(tuán)、裕華實(shí)業(yè)、華興實(shí)業(yè)同期進(jìn)行股改。股份制改革后，鎮(zhèn)政府的公務(wù)員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)內(nèi)部員工都分配到了一定比例的認(rèn)購(gòu)憑證，改革在短期內(nèi)取得巨大成效。endprint

產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)一步釋放了企業(yè)的活力，同時(shí)也為政府減輕了負(fù)擔(dān)。在結(jié)束了對(duì)企業(yè)的管制之后，政府開(kāi)始著手于發(fā)展土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)。1992年，北滘鎮(zhèn)提出建設(shè)10萬(wàn)人口規(guī)模的衛(wèi)星城計(jì)劃。當(dāng)時(shí)，在鎮(zhèn)中心的南側(cè)，有多家勞動(dòng)密集型工廠(chǎng)分布。為了解決工人的住宿，工廠(chǎng)周邊住宅小區(qū)包括美的新村、蓬萊新村等已經(jīng)開(kāi)始自行生長(zhǎng)。1992年，北滘經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司、廣東發(fā)展銀行、廣發(fā)房地產(chǎn)珠海分公司和一位港商在北滘鎮(zhèn)碧江村一起投資規(guī)劃了一個(gè)全國(guó)最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)別墅群——碧桂園，規(guī)劃面積達(dá)到1.1平方公里。除此之外，政府還加大對(duì)灘涂和魚(yú)塘的改造，由北滘經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司投資，順德首個(gè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)——北滘經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)投入建設(shè)，占地2平方公里。②1995年，北滘產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)入尾聲，全鎮(zhèn)共61家企業(yè)成功轉(zhuǎn)制。

順德的北滘鎮(zhèn)則是在產(chǎn)權(quán)改革道路上先行先試的成功例子。北滘鎮(zhèn)的產(chǎn)權(quán)改革帶動(dòng)了順德衛(wèi)星鎮(zhèn)的建設(shè)，進(jìn)一步加快了順德城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐。它助推了順德制造大區(qū)的崛起，催生了一個(gè)具有代表性的縣域成長(zhǎng)樣本。

三、珠三角城鎮(zhèn)群發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題

珠三角城鎮(zhèn)群在20世紀(jì)90年代的快速發(fā)展促進(jìn)了廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮，加速了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，增進(jìn)了社會(huì)民生福祉，同時(shí)也為全國(guó)其他地區(qū)城鎮(zhèn)群的發(fā)展提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)借鑒。然而，隨著時(shí)代的發(fā)展，這種依托外向型經(jīng)濟(jì)的城鎮(zhèn)群發(fā)展模式也逐漸顯現(xiàn)其局限性。尤其是，隨著勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)逐步暴露其技術(shù)含量低、附加值低、破壞資源與環(huán)境的弊端，城鎮(zhèn)化建設(shè)在土地資源有限、能源供應(yīng)緊張等“剛性”約束下顯得日益難以為繼。

（一）生態(tài)環(huán)境質(zhì)量趨于下降

改革開(kāi)放以來(lái)，高速的工業(yè)化發(fā)展導(dǎo)致了土地被過(guò)度利用開(kāi)發(fā)。珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原始積累階段，主要發(fā)展以“三來(lái)一補(bǔ)”為代表的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。隨著工業(yè)化與城市化發(fā)展步伐的加快，與之關(guān)聯(lián)的礦山和石材開(kāi)采導(dǎo)致珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)植被生態(tài)被破壞和水土流失。與此同時(shí)，珠三角經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展也帶來(lái)了環(huán)境、大氣以及土壤被污染的問(wèn)題。部分城市江河受污染嚴(yán)重，導(dǎo)致居民生活受到影響。大氣環(huán)境污染也相當(dāng)嚴(yán)峻，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題成為制約珠三角經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。

（二）科技創(chuàng)新程度偏低

基于外向型經(jīng)濟(jì)的選擇，珠三角城鎮(zhèn)發(fā)展主要依賴(lài)于“三來(lái)一補(bǔ)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，該經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式在生產(chǎn)發(fā)展中需要消耗大量的水、電、土地、勞動(dòng)力資源和能源等，較少依賴(lài)于科技創(chuàng)新，這條“高投入、高耗能、低產(chǎn)出”的粗放型發(fā)展道路，技術(shù)和知識(shí)含量低。低水平的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，反映在城鎮(zhèn)化發(fā)展上，則表現(xiàn)為居民素質(zhì)、居住環(huán)境、生活質(zhì)量始終難以提高。

（三）地方自主性差

珠三角地區(qū)企業(yè)主要是來(lái)料加工型企業(yè)，大多數(shù)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期依賴(lài)出口，區(qū)域經(jīng)濟(jì)對(duì)外資、外來(lái)技術(shù)和外部市場(chǎng)依賴(lài)程度很高，對(duì)外界環(huán)境變化反應(yīng)敏感，內(nèi)需和投資領(lǐng)域?qū)?jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)相對(duì)小。當(dāng)外界環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，特別是在國(guó)際形勢(shì)不穩(wěn)定時(shí)，珠三角經(jīng)濟(jì)便極易陷入被動(dòng)。過(guò)分依賴(lài)外來(lái)因素也從客觀(guān)上削弱了地方本土經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間和潛力，使得城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主性普遍較差。

余論

20世紀(jì)90年代，珠三角憑借改革開(kāi)放初期國(guó)家賦予的“特殊政策、靈活措施”得以先走一步的優(yōu)勢(shì)，借助農(nóng)村工業(yè)化的原始動(dòng)力與粵港經(jīng)貿(mào)合作平臺(tái)，走出了一條具有地方特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。這一發(fā)展歷程與廣東省委、省政府在政策層面構(gòu)建完善的制度體系密不可分，同時(shí)，隱藏于珠三角地區(qū)先進(jìn)的民間意識(shí)也為城鎮(zhèn)群的發(fā)展注入了源源不斷的動(dòng)力。這一時(shí)期，珠三角的經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到進(jìn)一步增強(qiáng)，人民生活水平也得到大幅度提升。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改革的深入，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式之下所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題卻日益暴露，這對(duì)珠三角城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步提升形成了障礙。為應(yīng)對(duì)在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的發(fā)展方式粗放、生態(tài)環(huán)境遭致破壞等問(wèn)題，進(jìn)入新世紀(jì)以后，珠三角開(kāi)始進(jìn)一步調(diào)整自身的發(fā)展策略，一方面加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，另一方面，積極探索與港澳經(jīng)貿(mào)合作長(zhǎng)效機(jī)制，以提升城鎮(zhèn)群的對(duì)外競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展力。同時(shí)，將關(guān)注點(diǎn)放到社會(huì)建設(shè)的制度構(gòu)建上，根據(jù)城鎮(zhèn)群居民的需求進(jìn)一步構(gòu)建完善的社會(huì)保障體系與完備的公共服務(wù)設(shè)施，使城鎮(zhèn)群居民的生活質(zhì)量得到有力保障。當(dāng)前，國(guó)家正在著力構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)，珠三角城鎮(zhèn)群建設(shè)成為構(gòu)建大灣區(qū)的重要內(nèi)容，如何在現(xiàn)有城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)之上，深度整合資源，加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，形成互促互利，錯(cuò)位發(fā)展的區(qū)域內(nèi)大融合格局是其未來(lái)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

（洪曉霓，法學(xué)碩士，中共廣東省委黨史研究室）endprint