四川省幸福美麗新村建設(shè)規(guī)劃中的關(guān)鍵問(wèn)題思考

常 潔，杜興端，2 ，李 曉*

(1.四川省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)信息與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所，成都 610066；2.四川省農(nóng)業(yè)科學(xué)院博士后科研工作站，成都 610066)

四川省幸福美麗新村建設(shè)規(guī)劃中的關(guān)鍵問(wèn)題思考

常 潔1，杜興端1，2，李 曉1*

(1.四川省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)信息與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所，成都 610066；2.四川省農(nóng)業(yè)科學(xué)院博士后科研工作站，成都 610066)

幸福美麗新村，是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的升級(jí)版，是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)在四川的探索和實(shí)踐。幸福美麗新村建設(shè)規(guī)劃涉及到的空間尺度、規(guī)模等級(jí)不一，訴求多元，目標(biāo)綜合，技術(shù)整合要求高，目前逐步轉(zhuǎn)向重鄉(xiāng)村治理協(xié)同的規(guī)劃導(dǎo)向。幸福美麗新村建設(shè)規(guī)劃要解決好需求、特色、協(xié)調(diào)、落地四大關(guān)鍵問(wèn)題。

幸福美麗新村；鄉(xiāng)村規(guī)劃；關(guān)鍵問(wèn)題

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)，這是黨中央為解決三農(nóng)問(wèn)題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)提出的重要戰(zhàn)略舉措。2013年，四川省提出了建設(shè)“幸福美麗新村”的構(gòu)想，并于2014年出臺(tái)了《四川省幸福美麗新村建設(shè)行動(dòng)方案》。方案明確提出，到2020年全省要建成“幸福美麗新村3萬(wàn)個(gè)，覆蓋全省80%以上行政村”的宏偉目標(biāo)。幸福美麗新村，是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的升級(jí)版，是“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)在四川省的探索、創(chuàng)新和實(shí)踐。

基于我國(guó)三農(nóng)問(wèn)題的復(fù)雜性，當(dāng)前我國(guó)的新農(nóng)村建設(shè)也面臨著科學(xué)認(rèn)知、科學(xué)評(píng)價(jià)、科學(xué)規(guī)劃和決策等一系列理論問(wèn)題，理論和實(shí)踐上都存在許多問(wèn)題需要進(jìn)一步探討[1]。要全面有效地推進(jìn)幸福美麗新村建設(shè)工作，必須從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持規(guī)劃先行?？茖W(xué)規(guī)劃，是幸福美麗新村建設(shè)的起點(diǎn)，也是關(guān)鍵。

1 四川省新幸福美麗新村建設(shè)規(guī)劃的基本歷程

1.1 社會(huì)主義新農(nóng)村成片推進(jìn)示范片建設(shè)規(guī)劃期(2007～2011年)

圍繞社會(huì)主義新農(nóng)村“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)村文明、管理民主、村容整潔”的20字方針，四川省先后出臺(tái)了《四川省社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃綱要(2006～2020年)》和《關(guān)于以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)示范片工作的意見(jiàn)》等。2009年提出了以?xún)?yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)為支撐，成片推進(jìn)、以片帶面的新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃新模式。該階段規(guī)劃的基本特點(diǎn)是，20～30個(gè)示范村為1個(gè)示范片，選擇1～3個(gè)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)為支撐，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目整合為抓手，通過(guò)3年建設(shè)和資金整合，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的20字方針和目標(biāo)。這一階段的規(guī)劃是典型的自上而下式、項(xiàng)目整合式規(guī)劃。

1.2 產(chǎn)村相融新村建設(shè)為載體的規(guī)劃期(2012～2013年)

這一階段中，四川省的新農(nóng)村建設(shè)探討最多的是農(nóng)民的安居問(wèn)題，圍繞“安居才能樂(lè)業(yè)”的基本思路，四川省政府出臺(tái)了《關(guān)于做好第二輪新農(nóng)村建設(shè)成片推進(jìn)示范縣和四川省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)林業(yè)畜牧業(yè)建設(shè)重點(diǎn)縣申報(bào)確定工作的通知》，提出了突出抓好新農(nóng)村聚居點(diǎn)建設(shè)，加強(qiáng)產(chǎn)村相融、成片推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的基本思路，提出了建成到2015年建成新村聚居點(diǎn)3.5萬(wàn)個(gè)、新農(nóng)村綜合體500個(gè)的目標(biāo)。該階段規(guī)劃的特點(diǎn)是，突出新村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心任務(wù)，新村是載體，產(chǎn)業(yè)是支撐，產(chǎn)村相融是提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平的有效途徑。這一時(shí)期，農(nóng)房改造和聚居點(diǎn)的建設(shè)成為了該階段的重要工作，規(guī)劃技術(shù)指標(biāo)方面增加了對(duì)集中居住度的要求。

1.3 多目標(biāo)綜合系統(tǒng)化規(guī)劃期(2013年至今)

2013年，四川省提出了“幸福美麗新村”的構(gòu)想，明確了“業(yè)興、家富、人和、村美”基本目標(biāo)和“扶貧解困、產(chǎn)業(yè)提升、舊村改造、環(huán)境整治和文化傳承”5大行動(dòng)計(jì)劃。這一階段的特點(diǎn)是，出臺(tái)了《四川省幸福美麗新村規(guī)劃編制管理辦法及技術(shù)導(dǎo)則》，以村域?yàn)榛疽?guī)劃單元，初步構(gòu)建了幸福美麗新村規(guī)劃體系，規(guī)劃的系統(tǒng)性、科學(xué)性逐步增強(qiáng)。

2 四川省幸福美麗新村建設(shè)規(guī)劃的基本特征

2.1 規(guī)劃涉及到的空間尺度、規(guī)模等級(jí)不一

從規(guī)劃空間體系而言，四川省幸福美麗新村建設(shè)涵蓋了縣(市)域、示范片、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))域、村域、村莊(聚居點(diǎn))等多個(gè)空間等級(jí)。不同的空間層級(jí)、規(guī)模等級(jí)，其規(guī)劃的內(nèi)容、技術(shù)要求均不同。

2.2 規(guī)劃訴求多元，目標(biāo)綜合，技術(shù)整合要求高

從規(guī)劃編制內(nèi)容而言，幸福美麗新村建設(shè)包括“業(yè)興、家富、人和、村美”4大基本要求，涵蓋產(chǎn)業(yè)、新村、基礎(chǔ)設(shè)施、公服設(shè)施、村級(jí)治理等多項(xiàng)內(nèi)容，涉及了農(nóng)業(yè)、旅游、建筑、環(huán)保、水利、文化等多個(gè)領(lǐng)域，訴求多元、目標(biāo)綜合，是一項(xiàng)綜合性高、系統(tǒng)性強(qiáng)的規(guī)劃。這也決定了幸福美麗新村規(guī)劃必須需要有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村社會(huì)、鄉(xiāng)土文化、城鄉(xiāng)規(guī)劃、農(nóng)田水利、風(fēng)景園林等多項(xiàng)技術(shù)和專(zhuān)業(yè)力量的整合。

2.3 從重項(xiàng)目重鄉(xiāng)村建筑及設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)向重鄉(xiāng)村治理導(dǎo)向

規(guī)劃逐步從自上而下式的規(guī)劃向以農(nóng)民為主體，以農(nóng)村需求為導(dǎo)向的參與式規(guī)劃體系轉(zhuǎn)變，且更加注重鄉(xiāng)村基層的建設(shè)和治理。以成都市為例，2009年就開(kāi)始在培養(yǎng)村級(jí)自治方面進(jìn)行了有效的探索，通過(guò)設(shè)立成都市村級(jí)公共服務(wù)項(xiàng)目管理資金專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政預(yù)算，要求村級(jí)必須建立自治管理機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性，培養(yǎng)鄉(xiāng)村自治能力和自治水平，逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村民主管理。就規(guī)劃而言，除了村級(jí)設(shè)施、建筑的建設(shè)外，村民自治機(jī)制、制度、模式的探索也是規(guī)劃中必須要解決的問(wèn)題，規(guī)劃逐步從重項(xiàng)目、建筑、設(shè)施的村莊建設(shè)規(guī)劃轉(zhuǎn)向重鄉(xiāng)村治理協(xié)同的規(guī)劃導(dǎo)向過(guò)渡。

3 四川省幸福美麗新村建設(shè)規(guī)劃的4個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題

從四川省推進(jìn)幸福美麗新村建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，規(guī)劃中關(guān)鍵是要解決好需求、特色、協(xié)調(diào)、落地這4大關(guān)鍵問(wèn)題。

3.1 需求問(wèn)題

規(guī)劃的科學(xué)性首先體現(xiàn)在需求判斷的科學(xué)性。第一，明確需求是科學(xué)規(guī)劃的前提。必須從空間層級(jí)、規(guī)模等級(jí)、目標(biāo)訴求、基本內(nèi)容等多方面明確需求。其次，真實(shí)需求調(diào)研是科學(xué)規(guī)劃的關(guān)鍵。只有真實(shí)需求才能滿足調(diào)研客觀性、真實(shí)性的要求，才能接地氣。這就要求規(guī)劃的微觀基礎(chǔ)工作必須要充分，否則難以有效支撐頂層設(shè)計(jì)。真實(shí)需求的調(diào)研中除了采用廣泛的調(diào)研方式和方法外，對(duì)真實(shí)需求對(duì)象的準(zhǔn)確選取是調(diào)研工作成敗的關(guān)鍵。

幸福美麗新村的建設(shè)，不只是片面地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，農(nóng)房改善等，同時(shí)還包括了農(nóng)村文化、公共事務(wù)和社會(huì)組織的建設(shè)[2]，這些都離不開(kāi)農(nóng)村的“人”。因此，幸福美麗新村的建設(shè)，首要工作原則之一就是強(qiáng)調(diào)農(nóng)民主體作用的發(fā)揮，這與以往政府性自上而下式的發(fā)展性規(guī)劃或剛性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范式的建設(shè)性規(guī)劃有本質(zhì)的區(qū)別。如何發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，在規(guī)劃中主要體現(xiàn)在對(duì)農(nóng)民這一核心主體真實(shí)需求的調(diào)研。

3.2 特色問(wèn)題

根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋?zhuān)厣?，是一個(gè)事物或一種事物顯著區(qū)別于其他事物的風(fēng)格和形式，是由事物賴(lài)以產(chǎn)生和發(fā)展的特定的具體的環(huán)境因素所決定的，是其所屬事物獨(dú)有的色彩、風(fēng)格、特征等。

長(zhǎng)期以來(lái)，一部分規(guī)劃者和實(shí)施者對(duì)“特色”的認(rèn)識(shí)存在兩大誤區(qū)：一是特色化等同于唯一性；二是特色是絕對(duì)的特色。首先，從資源價(jià)值論的視角，唯一性是由資源的稀缺性程度所決定，并非由特色所決定，因此一村一品不等于每村一品。其次，鄉(xiāng)村的資源不可能全然相同，但按照地域分異規(guī)律，特色的差異性有大有小。因此，特色化是一個(gè)相對(duì)概念。

從特色化角度出發(fā)，規(guī)劃要體現(xiàn)地方特色，就必須要注意到農(nóng)村之“特色”的形成基礎(chǔ)以及特色化所必須圍繞的根本的目標(biāo)及相應(yīng)的功能[3]。因此，特色化首先需要對(duì)鄉(xiāng)村特色的形成基礎(chǔ)之特色性進(jìn)行挖掘和整合，其次，特色化需要對(duì)鄉(xiāng)村的生產(chǎn)、生活、生態(tài)之功能進(jìn)行完善和提升。

特色的形成基礎(chǔ)，即特色主要依托于農(nóng)村的自然環(huán)境、社會(huì)文化、人、產(chǎn)業(yè)等基礎(chǔ)之上。借用臺(tái)灣在“社區(qū)總體營(yíng)造”對(duì)特色基本構(gòu)成要素，鄉(xiāng)村的特色，須從人、文、地、產(chǎn)、景這個(gè)5個(gè)要素和基礎(chǔ)去尋找[4]。這就要求規(guī)劃者必須做好鄉(xiāng)村基礎(chǔ)要素的調(diào)查和鄉(xiāng)村生活的觀察，做好鄉(xiāng)村基本要素的特色和開(kāi)發(fā)潛力的挖掘。

鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和功能的提升，則需要對(duì)鄉(xiāng)村的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化、活態(tài)生活景觀以及鄉(xiāng)村生態(tài)進(jìn)行進(jìn)一步的提升。從特色化而言，產(chǎn)業(yè)的特色經(jīng)營(yíng)和創(chuàng)新、活態(tài)的生產(chǎn)、生活、文化景觀、傳統(tǒng)的文化遺產(chǎn)保護(hù)和復(fù)興都是構(gòu)成鄉(xiāng)村建設(shè)特色化的主體內(nèi)容。

3.3 協(xié)調(diào)問(wèn)題

幸福美麗新村建設(shè)的建設(shè)目標(biāo)，雖然重點(diǎn)是圍繞鄉(xiāng)村和農(nóng)民的“產(chǎn)業(yè)、農(nóng)房、環(huán)境、治理”等目標(biāo)，但在實(shí)際的規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中，涉及到政府、農(nóng)戶、投資者、消費(fèi)者等多個(gè)參與主體，在這些參與主體之間，利益、訴求各不相同，這就需要規(guī)劃必須構(gòu)建適用的經(jīng)濟(jì)共贏發(fā)展機(jī)制、設(shè)計(jì)好鄉(xiāng)村社區(qū)和諧發(fā)展機(jī)制、做好利益相關(guān)者的利益協(xié)調(diào)機(jī)制研究，探索基于多元主體利益協(xié)調(diào)、行動(dòng)導(dǎo)向的鄉(xiāng)村規(guī)劃技術(shù)創(chuàng)新。

幸福美麗新村建設(shè)規(guī)劃，保障鄉(xiāng)村農(nóng)戶利益必須優(yōu)先，因此規(guī)劃必須強(qiáng)化公眾參與，特別要強(qiáng)化農(nóng)民參與和主體作用，分享現(xiàn)代化成果。為此，要做好農(nóng)民/社區(qū)的實(shí)質(zhì)性參與模式(機(jī)制、體制)的設(shè)計(jì)，出臺(tái)激發(fā)農(nóng)戶內(nèi)生動(dòng)力的針對(duì)性政策措施，鼓勵(lì)農(nóng)村居民主動(dòng)參與社區(qū)的建設(shè)。在參與模式的設(shè)計(jì)中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)要先行，因此產(chǎn)業(yè)參與模式是農(nóng)民分享成果的關(guān)鍵。

表1 臺(tái)灣社區(qū)總體營(yíng)造之基本面向

3.4 落地問(wèn)題

規(guī)劃要具有落地性，必須要在規(guī)劃技術(shù)上有所創(chuàng)新。幸福美麗新村建設(shè)，具有系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性、艱巨性和復(fù)雜性[5]。當(dāng)前四川省參與進(jìn)幸福美麗新村的規(guī)劃設(shè)計(jì)主體以城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)為主導(dǎo)，但鄉(xiāng)村規(guī)劃遠(yuǎn)不止一個(gè)專(zhuān)業(yè)和學(xué)科就可以完成，鄉(xiāng)村規(guī)劃也不是單純的空間物質(zhì)規(guī)劃或農(nóng)房改造整治、公共設(shè)施市政等建設(shè)性規(guī)劃，鄉(xiāng)村規(guī)劃急需發(fā)揮地理學(xué)、社會(huì)學(xué)、資源與管理科學(xué)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科綜合的研究。因此，規(guī)劃的落地和實(shí)施，首先需要的是規(guī)劃技術(shù)的整合和創(chuàng)新。幸福美麗新村建設(shè)中，需要以發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，從多個(gè)視角探討農(nóng)房的功能和風(fēng)貌建設(shè)，探討農(nóng)村道路的美觀性、實(shí)用性和多功能性兼容等實(shí)際的技術(shù)問(wèn)題。而當(dāng)前，規(guī)劃要落地的難點(diǎn)之一，就是如何打破部門(mén)各自為政，行業(yè)規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃之間脫節(jié)甚至沖突的現(xiàn)狀。其次，規(guī)劃要落地，需要對(duì)規(guī)劃的角色認(rèn)知和規(guī)劃協(xié)同方法上創(chuàng)新。立足鄉(xiāng)村治理的視角，幸福美麗新村的規(guī)劃需要與鄉(xiāng)村治理進(jìn)行協(xié)同，以治理為引導(dǎo)，村民為主體、規(guī)劃為協(xié)助、多元參與型(NGO、基金會(huì)、藝術(shù)家、規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)等)的鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)模式[6]。第三，規(guī)劃的落地性，與地方政府的規(guī)劃管理效率密切相關(guān)。作為一個(gè)綜合性的規(guī)劃，幸福美麗新村建設(shè)規(guī)劃需要部門(mén)之間高度協(xié)調(diào)通力合作。綜合性的規(guī)劃，涉及多部門(mén)協(xié)同，構(gòu)建適用的協(xié)調(diào)機(jī)制是關(guān)鍵。規(guī)劃的落地同時(shí)需要各級(jí)政府具有較強(qiáng)的執(zhí)行力，需要有規(guī)劃管理科室的專(zhuān)業(yè)技術(shù)過(guò)硬，能夠?qū)⒁?guī)劃文件轉(zhuǎn)化成管理文件。規(guī)劃的執(zhí)行需要有一套規(guī)劃層級(jí)管理方法，進(jìn)行監(jiān)管和目標(biāo)考核。

4 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)正面臨巨大的發(fā)展機(jī)遇，村莊發(fā)展需要規(guī)劃先行。本文立足四川省幸福美麗新村建設(shè)規(guī)劃劃編制的階段特征，探討了現(xiàn)有規(guī)劃編制工作所面臨的需求如何調(diào)查、特色如何突出、規(guī)劃目標(biāo)及利益主體如何協(xié)調(diào)和規(guī)劃如何落地等關(guān)鍵問(wèn)題，雖對(duì)關(guān)鍵問(wèn)題提出了一些相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，但后續(xù)還需要做進(jìn)一步的研究。

[1]羅建軍.社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的若干問(wèn)題探討[J].科技情報(bào)開(kāi)發(fā)與經(jīng)濟(jì)，2006(8):98-99.

[2]趙雪芳.建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村必須解決的幾個(gè)問(wèn)題—訪中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長(zhǎng)溫鐵軍[J].中國(guó)金融，2005(22):19-20.

[3]王小章.特色小鎮(zhèn)的“特色”與“一般” [J].浙江社會(huì)科學(xué)，2016(3):46-47.

[4]王桂亭.臺(tái)灣社區(qū)營(yíng)造政策20年發(fā)展芻議[J].臺(tái)灣研究集刊，2016(1):96-102.

[5]劉彥隨.中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)新理念與模式研究進(jìn)展[J].地理研究，2008(3)，479-480.

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2017-08-31

國(guó)家社科基金項(xiàng)目(16BJY095)；四川省社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目(SC15B053)；四川省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)信息與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所青年科技創(chuàng)新基金項(xiàng)目(2016CXJJ001)；四川省財(cái)政創(chuàng)新能力提升工程項(xiàng)目(2017QNJJ005)；四川省軟科學(xué)項(xiàng)目(2017ZR0307)。

常潔(1983-)，女，山西運(yùn)城人，助理研究員，研究方向?yàn)樾蓍e農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃發(fā)展，E-mail：150467084@qq.com。*為通訊作者。