甘肅省張掖市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與思考

摘 要：張掖市是我國西北河西走廊的一個農(nóng)業(yè)城市，根據(jù)國家的政策以及自身的區(qū)域特色，張掖市在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方面取得了一定的成績，尤其是在加強土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營方面成效顯著。文章在對張掖市土地流轉(zhuǎn)情況進行調(diào)研的基礎(chǔ)上，就土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及其如何做到合理流轉(zhuǎn)進行了探討。

關(guān)鍵詞：張掖 農(nóng)村 土地流轉(zhuǎn)

中圖分類號：F301.245

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）03-059-02

土地制度是一個國家最基礎(chǔ)的制度，從我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實情況來看，改革完善農(nóng)村土地制度，對激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展活力，健全城鄉(xiāng)一體化建設(shè)體制機制，促進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展等都有重要的作用。近年來，我國的農(nóng)業(yè)政策一直鼓勵農(nóng)村土地的適度集中，堅持依法流轉(zhuǎn)土地，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，在一定程度上促進了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，提高了農(nóng)業(yè)的組織化程度，加快了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，拓寬了農(nóng)民增收渠道。甘肅省張掖市是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大市，在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t下，采取各種措施引導(dǎo)農(nóng)民和經(jīng)營主體推進農(nóng)村土地合理有序開展流轉(zhuǎn)，取得了一些成績，為建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大市發(fā)揮了積極的作用。

一、張掖市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本情況

2014年，張掖市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達到102.3萬畝，占承包面積的40.9%，比2013年增加11.21萬畝，增長12.3%。主要有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、入股、代耕代種等形式，其中：轉(zhuǎn)包13.7畝，占流轉(zhuǎn)面積的13.3%；轉(zhuǎn)讓3000畝，占流轉(zhuǎn)面積的0.3%；互換9萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的8.8%；出租77萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的75.3%；代耕代種1.2畝，占流轉(zhuǎn)面積的1.2%，股份合作1.1萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的1.1%。從流轉(zhuǎn)去向來看，由種植大戶經(jīng)營7.3萬畝，龍頭企業(yè)經(jīng)營81.6萬畝，合作組織經(jīng)營0.9萬畝。

二、土地流轉(zhuǎn)的成效

1.促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。通過土地流轉(zhuǎn)使分散零星的地塊向大戶集中，實現(xiàn)了土地與資金、技術(shù)、勞動力等要素的有效結(jié)合，土地產(chǎn)出率、利用率極大提高，推動了土地的適度規(guī)模經(jīng)營，培植壯大了一批特色明顯、類型多樣、競爭力強的專業(yè)村、特色鎮(zhèn)，形成了馬鈴薯、高原夏菜、油料等特色農(nóng)產(chǎn)品規(guī)?；a(chǎn)基地，提高了農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化水平。張掖市糧經(jīng)飼比例調(diào)整為74：25：1。以流轉(zhuǎn)面積最大的山丹縣為例，建設(shè)寒旱區(qū)紅地球葡萄設(shè)施現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、山丹花觀光現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、瞭高山高效畜牧業(yè)3個示范園區(qū)，500畝以上連片規(guī)?；N植基地6個，千畝以上土地流轉(zhuǎn)村15個。山丹縣位奇鎮(zhèn)張灣村、孫家營村與北京德農(nóng)種業(yè)公司張掖分公司簽訂了4100畝土地租賃協(xié)議，兩村集中聯(lián)片的農(nóng)戶土地，以每畝380元/年的價格進行租賃，建立起由公司獨立經(jīng)營的農(nóng)場，發(fā)展油葵制種和商品馬鈴薯種植，年畝均收益7500元以上，是過去分散經(jīng)營效益的4～7倍。

2.促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。土地流轉(zhuǎn)重新配置了土地資源，使大批的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和專業(yè)合作社獲得了土地經(jīng)營權(quán)，把農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后諸環(huán)節(jié)聯(lián)結(jié)成緊密的產(chǎn)業(yè)鏈條，有效地解決了農(nóng)戶小生產(chǎn)與社會大市場的矛盾，架起了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)通向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的橋梁。張掖市建成銷售收入100萬元以上的農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)136家，1000萬元以上的62家，上億元的6家。

3.促進了農(nóng)業(yè)組織化程度的提高。通過土地流轉(zhuǎn)，把分散經(jīng)營的農(nóng)戶組合成生產(chǎn)聯(lián)合體，促進了農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展。2014年張掖市合作社發(fā)展到681個。甘州區(qū)長安鄉(xiāng)上頭閘村以上源蔬菜專業(yè)合作社為載體，加快土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營步伐，在本村簽訂流轉(zhuǎn)面積2300畝，與周邊3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)11個村達成2萬多畝高原夏菜種植意向，引進16個蔬菜新品種，注冊了“上頭閘”牌菜品商標(biāo)，并向省上申請了綠色食品和有機食品認證，形成了“黨支部+合作社+龍頭企業(yè)+生產(chǎn)基地”的土地流轉(zhuǎn)模式。

4.促進了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)使更多的農(nóng)民從土地上解放出來，向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，向二三產(chǎn)業(yè)集中，培育了新的創(chuàng)業(yè)群體，促進了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。甘州區(qū)通過流轉(zhuǎn)，有6.65萬農(nóng)村勞動力農(nóng)忙在家務(wù)農(nóng)，農(nóng)閑打工賺錢，全區(qū)農(nóng)民純收入中42%來自種植業(yè)，而從二、三產(chǎn)業(yè)獲得的收入占純收入的44%。張掖市輸出勞務(wù)27.09萬人次，收入達到24.18億元，勞務(wù)輸出成為農(nóng)民增收的一項重要渠道。

5.促進了農(nóng)民增收。土地流轉(zhuǎn)對于轉(zhuǎn)出土地的承包戶來講，不僅可以擁有長期穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)收益，還能安心外出打工，增加勞務(wù)收入；對于轉(zhuǎn)入土地的經(jīng)營者來說，人均占有土地資源量增加，可以通過規(guī)模經(jīng)營提高生產(chǎn)效益，實現(xiàn)了供求雙方的互利雙贏，有效拓寬了農(nóng)民的增收渠道，農(nóng)民從土地上解放出來的務(wù)工收入較流轉(zhuǎn)前能提高30%以上。如，山丹縣位奇鎮(zhèn)2011年流轉(zhuǎn)土地4.2萬畝，占耕地面積的38%，二十里堡村定西洋芋基地土地流轉(zhuǎn)期限5年，每畝每年租賃費600元，僅此一項實現(xiàn)收入160多萬元，在基地上長期務(wù)工人員120多人，年實現(xiàn)勞務(wù)收入150萬元，流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶每畝較流轉(zhuǎn)前增收600元。

三、土地流轉(zhuǎn)的約束

1.農(nóng)民對土地依賴性大，流轉(zhuǎn)積極性不高。張掖市是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大市，二三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，吸納農(nóng)村富余勞動力的能力弱，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)存在一定的顧慮，積極性不高。

2.市場機制不健全，土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)村早已存在，但大多是私下進行，目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在農(nóng)戶與農(nóng)戶、農(nóng)戶與集體、農(nóng)戶與企業(yè)之間，個別地方的土地流轉(zhuǎn)不在主管部門登記備案，沒有規(guī)范的合同或文字協(xié)議，土地轉(zhuǎn)讓、互換不經(jīng)發(fā)包方同意，自由性和隨意性較大，糾紛隱患較多。土地流轉(zhuǎn)還存在短期行為，一定程度上影響到農(nóng)業(yè)資源的有效利用。

3.中介機構(gòu)不完善，信息不對稱。目前，張掖市土地流轉(zhuǎn)的價格評價機制和體系還不完善，土地咨詢業(yè)也不成熟，公證、仲裁等中介機構(gòu)不健全，在一定程度上影響了土地的流轉(zhuǎn)。缺少一個自下而上、網(wǎng)絡(luò)狀、多功能的中介服務(wù)體系，造成買賣雙方信息不對稱的局面，并限制了土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域范圍。

缺乏金融機構(gòu)的支持也影響了土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益。土地流轉(zhuǎn)需要大量的資金支持，而目前還沒有相關(guān)法律法規(guī)對土地流轉(zhuǎn)抵押擔(dān)保及融資進行大力支持，使土地流轉(zhuǎn)方面貸款的難度增加，影響了農(nóng)業(yè)投資，進而限制了土地流轉(zhuǎn)等行為發(fā)生。

4.流轉(zhuǎn)的土地不集中、規(guī)模小，難以實現(xiàn)機械化生產(chǎn)。發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶主要是承包集體耕地和租賃農(nóng)戶耕地相結(jié)合兩種類型，但土地位置分散，不利于農(nóng)戶對土地的集中管理，且農(nóng)業(yè)機械在小地塊上無法使用，很難實現(xiàn)機械化，阻礙了農(nóng)業(yè)耕種效率的提高。

5.農(nóng)村社會保障制度不健全。廣大農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障體系不十分健全，農(nóng)民主要還是依靠土地和打工收入解決看病、上學(xué)、養(yǎng)老、建設(shè)等問題，普遍把土地作為最基本的生活保障來對待，對于流轉(zhuǎn)土地思想上存在后顧之憂。

四、引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范推進的建議

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作是進一步深化農(nóng)村經(jīng)營體制機制改革，完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，刺激農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性的重要措施。發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大市給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作提出了更高更新的要求，要進一步加大對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)與服務(wù)，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作在促進農(nóng)民增收、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大市、推進新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。

1.正確引導(dǎo)農(nóng)民開展土地流轉(zhuǎn)。在土地流轉(zhuǎn)中要保護農(nóng)民的合法權(quán)益，切實落實好國家有關(guān)農(nóng)村土地承包關(guān)系長期不變的政策，防止行政權(quán)力侵犯農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。在充分尊重農(nóng)民的意見基礎(chǔ)上，堅持“依法、自愿、有償”的原則，采取多種形式，通過典型宣傳和示范引導(dǎo)，增強群眾開展土地流轉(zhuǎn)的主動性和積極性。

2.制定政策推進土地流轉(zhuǎn)。根據(jù)當(dāng)前市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，土地流轉(zhuǎn)勢在必行。如何做到流而有序、轉(zhuǎn)而不亂，政府要制定進一步推進土地流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營的扶持政策，細化措施，積極協(xié)調(diào)金融部門探索推進土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的途徑和方式，為種植大戶、專業(yè)合作社開展土地流轉(zhuǎn)提供資金支持。引導(dǎo)社會有實力的經(jīng)濟主體參與土地流轉(zhuǎn)，形成長效穩(wěn)固的土地流轉(zhuǎn)市場。要建立健全農(nóng)村土地價值評估和糾紛仲裁機構(gòu)，推動農(nóng)村土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)，制度化發(fā)展。積極圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，建立有區(qū)域特色的產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)帶，引導(dǎo)種植大戶向主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和基地方向發(fā)展，提升抵御市場風(fēng)險的能力。

3.建立土地動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)。土地流轉(zhuǎn)是一個動態(tài)變化的過程，應(yīng)該在政府引導(dǎo)下，土地流轉(zhuǎn)由自發(fā)、無序流轉(zhuǎn)走向依法、有序流轉(zhuǎn)。在這個流轉(zhuǎn)過程中，同時要搭建暢通的土地流轉(zhuǎn)信息平臺，利用現(xiàn)代計算機技術(shù)，及時、持續(xù)地開展土地流轉(zhuǎn)的動態(tài)監(jiān)測，及時掌握流轉(zhuǎn)動態(tài)，為合理利用農(nóng)村土地，優(yōu)化配置土地資源提供科學(xué)依據(jù)。通過對土地流轉(zhuǎn)動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)的建設(shè)和研究，將會及時掌握土地流轉(zhuǎn)的動態(tài)信息，揭示土地流轉(zhuǎn)的規(guī)律，為土地價值評估和地價更新、土地利用、耕地保護、政策制定和土地流轉(zhuǎn)資源信息化等提供各類相關(guān)數(shù)據(jù)信息，為土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)信息化、科學(xué)化、社會化、市場化建設(shè)奠定良好基礎(chǔ)。

4.正確引導(dǎo)工商資本參與土地流轉(zhuǎn)。引入工商資本，通過“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”、“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”等多種形式參與土地流轉(zhuǎn)，發(fā)揮工商資本帶動農(nóng)民就業(yè)增收以及促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等方面的積極作用。在承包期內(nèi)，保護承包經(jīng)營權(quán)免受侵犯，明確被承包地主體的責(zé)任，即在承包期限內(nèi)提高承包地的質(zhì)量，尤其是肥力不退化等。同時要嚴格土地用途管制，防止工商企業(yè)直接或間接改變流轉(zhuǎn)土地農(nóng)業(yè)用途的行為，嚴格保護耕地，防止侵害農(nóng)民土地利益的行為。

5.積極開展土地承包確權(quán)登記。按照國家相關(guān)法律法規(guī)，動員和依靠群眾，通過各項措施的實施，落實土地確權(quán)工作，嚴格執(zhí)行承包經(jīng)營權(quán)30年不變的政策，明確農(nóng)民承包土地的年限，賦予農(nóng)民更加明確而更有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。在土地權(quán)屬不清的地方，要調(diào)查研究、尊重歷史、協(xié)調(diào)各方利益，清楚界定農(nóng)地權(quán)屬關(guān)系，在此基礎(chǔ)上抓好農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)奠定制度基礎(chǔ)。

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[5] 張掖市人民政府.張掖市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況匯報[Z].2014

（作者單位：甘肅省張掖市農(nóng)業(yè)科學(xué)研究院 甘肅張掖 734000）

[作者簡介：吳子孝（1962—），甘肅省張掖市農(nóng)業(yè)科學(xué)研究院農(nóng)藝師，主要從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)研究]

（責(zé)編：若佳）