提升基層治理效率：歷史意義與關(guān)鍵路徑

張貫磊　熊萬(wàn)勝

摘要：治理效率是治理精細(xì)化的核心指標(biāo)。提升治理效率的主要障礙在于基層治理能力難以提高。上海地區(qū)的探索以強(qiáng)化基層建設(shè)為主要目標(biāo)，為創(chuàng)造高效率治理模式提供了基礎(chǔ)。如何在這個(gè)基礎(chǔ)上進(jìn)一步關(guān)注治理成本，以更少的投入完成更多的治理目標(biāo)，獲得群眾更大的滿(mǎn)意，還是一個(gè)需要應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)，以奉城鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明了進(jìn)一步提升治理效率的可行性。要實(shí)現(xiàn)基層治理效率的普遍提升，就需要改變行政考核體系，將治理效率因素納入考核機(jī)制中。與此同時(shí)，將行政考核體系從發(fā)展導(dǎo)向適度地轉(zhuǎn)向治理導(dǎo)向，不僅關(guān)注基層工作的表現(xiàn)，也要尊重基層干部的付出。

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)綜述

中國(guó)傳統(tǒng)的大國(guó)治理總體上是簡(jiǎn)約的和粗放的，2015年的十八屆五中全會(huì)提出了社會(huì)治理精細(xì)化的方向，意味著中國(guó)的社會(huì)治理要發(fā)生從簡(jiǎn)約治理或粗放治理向精細(xì)化治理的歷史轉(zhuǎn)型，這是中國(guó)治理的三千年之變。這個(gè)轉(zhuǎn)型具體是什么內(nèi)涵，要采取怎么樣的路徑，是需要認(rèn)真思考和探索的。習(xí)總書(shū)記提出過(guò)城市管理要像繡花一樣精細(xì)，扶貧工作要精準(zhǔn)，但我們不能機(jī)械地理解成鄉(xiāng)村社會(huì)治理要和城市治理采取同樣的模式，或者小城鎮(zhèn)的社會(huì)治理要和大城市治理采取同樣的模式。因此，需要準(zhǔn)確地理解習(xí)總書(shū)記的有關(guān)思想，深入辨析精細(xì)化治理與簡(jiǎn)約治理的關(guān)系，更好地謀劃鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化的前景。

治理效率和治理績(jī)效是相聯(lián)系但又有差別的兩個(gè)概念。一直以來(lái)，我們對(duì)于行政績(jī)效這個(gè)詞用得比較多，對(duì)于治理效率論述得比較少。嚴(yán)格意義上的效率就是指投入與產(chǎn)出之間的比例，力求以最少的投入獲得最大的產(chǎn)出?？?jī)效從字面上看應(yīng)該是成效和效率并重的，然而，在實(shí)際的運(yùn)用中，相比于企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中的績(jī)效考核，行政績(jī)效更多地考慮了成效，而較少考慮成本。績(jī)效（performance）在英文中的原意是“履行”、“執(zhí)行”、“表現(xiàn)”、“完成”，引申為“作為”、“成就”、“成果”、“業(yè)績(jī)”。也就是說(shuō)，這個(gè)詞本身也就是更多地考慮了后果，而較少考慮過(guò)程。因此，效率問(wèn)題是一個(gè)不同于績(jī)效的問(wèn)題，應(yīng)該受到特別的重視。

目前學(xué)界大多是將精細(xì)化治理視為對(duì)以前粗放的、簡(jiǎn)約的社會(huì)管理模式的升級(jí)以及替代。“總體性社會(huì)”中的全能型政府，對(duì)國(guó)家與社會(huì)的事務(wù)實(shí)行統(tǒng)一的管理，黨、國(guó)家與社會(huì)實(shí)現(xiàn)高度的一體化，[1]國(guó)家權(quán)力統(tǒng)攝一切。然而隨著社會(huì)分工以及社會(huì)日益激烈的競(jìng)爭(zhēng)，使得單向度管控的政府難以實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)利益自然擴(kuò)張的抑制，因此需要“政治國(guó)家和公民社會(huì)合作”[2]實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的精細(xì)化治理。精細(xì)化的社會(huì)治理方式更為強(qiáng)調(diào)多元主體的平等協(xié)商與合作，[3]核心在于理順政府和社會(huì)之間的關(guān)系并激發(fā)社會(huì)的活力。[4]政府必然劃定自己的作用邊界，實(shí)現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變，成為“有限政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府”，[5]而社會(huì)也將從原有的管控中獲得獨(dú)立性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自治。在精細(xì)化治理的主體討論之外，亦有學(xué)者從治理過(guò)程和結(jié)果的角度來(lái)論述精細(xì)化治理，將它界定為依靠精密的制度設(shè)計(jì)與先進(jìn)的技術(shù)手段，[6]對(duì)社會(huì)分散的利益需求的滿(mǎn)足[7]以及對(duì)不同層次訴求的回應(yīng)。[8]同時(shí)，精細(xì)化治理的推行，可以有效減少“科層結(jié)構(gòu)的代理成本問(wèn)題，還可以激活良性的社會(huì)治理和監(jiān)督力量，并促進(jìn)基層民主的增量發(fā)展”。[9]由此，我們發(fā)現(xiàn)，學(xué)界已有的關(guān)于精細(xì)化治理的研究大多是集中在精細(xì)化治理的主體、治理過(guò)程和目標(biāo)設(shè)置等方面，雖然關(guān)注精細(xì)化治理的有效性，卻大多是以問(wèn)題和需求為導(dǎo)向，并未考慮到精細(xì)化治理的成本進(jìn)而關(guān)注其效率問(wèn)題。

解決基層治理的效率問(wèn)題是需要條件的?；鶎又卫砑纫行Я?，也要有效率。效力是基本要求，效率是更高的期待。隨著治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，治理效率問(wèn)題自然地超越效力問(wèn)題突顯出來(lái)。效率問(wèn)題的突顯要以社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要為必要性前提，以效力問(wèn)題的基本解決為可行性條件。當(dāng)代的社會(huì)轉(zhuǎn)型是多重復(fù)合的，這種復(fù)雜的社會(huì)轉(zhuǎn)型要求我們改進(jìn)基層治理，轉(zhuǎn)粗放治理為精細(xì)治理，提升治理效率。當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型主要有兩大系列：其一是市場(chǎng)化、工業(yè)化和全球化的繼續(xù)深入推進(jìn)，其二則是與之相伴隨的復(fù)雜社會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和高流動(dòng)社會(huì)的來(lái)臨。這些使得中國(guó)從“靜態(tài)社會(huì)”向“流動(dòng)社會(huì)”急劇轉(zhuǎn)變，對(duì)于中國(guó)的國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化形成了挑戰(zhàn)。[10]在挑戰(zhàn)面前，中國(guó)特色社會(huì)主義治理體系積極應(yīng)對(duì)，通過(guò)體制和機(jī)制的創(chuàng)新，維護(hù)了社會(huì)安定團(tuán)結(jié)和經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的局面。今天我們提出可以有制度自信和道路自信，表明治理效力的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為可控狀態(tài)。在治理效力風(fēng)險(xiǎn)可控的條件下，提高治理效率的問(wèn)題變得迫切，而且具備了基本的可行性。這個(gè)時(shí)候，我們可以抓住時(shí)機(jī)解決基層治理效率不足的歷史性難題，中央也恰在這個(gè)時(shí)機(jī)上提出了治理精細(xì)化的要求。

二、基層治理能力不足是提升基層治理效率的主要障礙

在中國(guó)的治理傳統(tǒng)中，基層治理效率的提升難在哪里呢？一方面是前面所說(shuō)的時(shí)機(jī)是否成熟的問(wèn)題，另一方面是因?yàn)橹卫硇实牡拖虑∏∈侵袊?guó)治理傳統(tǒng)的一個(gè)基本弱點(diǎn)。這個(gè)基本弱點(diǎn)的根源在于中國(guó)的治理傳統(tǒng)中存在不斷弱化基層治理能力的機(jī)制，使得基層治理能力嚴(yán)重不足。顯然，基層治理能力是形成高效率基層治理模式的前提。在當(dāng)前來(lái)說(shuō)，不具備形成高效率基層治理模式的前提，是基層治理效率低下的主要障礙。

（一）基層治理能力不足的弊病

在中國(guó)的治理傳統(tǒng)中，內(nèi)含了一種簡(jiǎn)約或粗放的治理結(jié)構(gòu)，這種治理結(jié)構(gòu)的基本特征是上層集權(quán)對(duì)基層治理能力的不斷削弱。中國(guó)的治理傳統(tǒng)的核心是中央集權(quán)的郡縣制傳統(tǒng)。這種體制本身具有不斷強(qiáng)化集權(quán)的情況，每當(dāng)出現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候，上級(jí)就要加強(qiáng)管理，下級(jí)解決問(wèn)題的自主權(quán)逐漸縮小，結(jié)果就形成了一種廣為人知的惡性循環(huán)：“發(fā)生問(wèn)題-上級(jí)強(qiáng)化管理-削弱基層解決問(wèn)題的能力-問(wèn)題惡化”。在不斷弱化地方或者基層的治理能力的同時(shí)，又將越來(lái)越多的責(zé)任向下轉(zhuǎn)移，使得地方或基層越來(lái)越深地陷入位卑權(quán)輕責(zé)重的困窘中。同時(shí)，這也是一個(gè)腐敗不斷加深的過(guò)程。地方或基層政權(quán)在不斷強(qiáng)化向人民的索取的同時(shí)，管理和服務(wù)基層的能力卻在下降。結(jié)果會(huì)引發(fā)劇烈的社會(huì)動(dòng)蕩乃至武裝暴動(dòng)。

在朝代更迭的過(guò)程中，統(tǒng)治者的治理經(jīng)驗(yàn)不斷積累，他們逐漸地對(duì)郡縣制傳統(tǒng)進(jìn)行了改造，這可以被看成是郡縣制傳統(tǒng)的自我完善?？たh制自我完善的基本方式是國(guó)家的退出以及退出之后形成的基層自治化。由于這種自治化所應(yīng)對(duì)的問(wèn)題部分地出于上層集權(quán)化的深化，所以，我們可以看到中國(guó)治理制度史上的一種奇觀：上層的集權(quán)化與基層的自治化并行發(fā)展。國(guó)家的上層不斷地摒棄了貴族政治和地方封建的傳統(tǒng)，走向集權(quán)和專(zhuān)制，同時(shí)，又在基層逐漸放棄了一竿子插到底的秦漢基層體制。至隋代甚至有盡罷鄉(xiāng)官的做法，以及隨后的“唐-宋之變”[11]中基層自治力量的興起。從大一統(tǒng)時(shí)代之初的“上層分權(quán)+基層行政化”體制轉(zhuǎn)變成“上層集權(quán)+基層自治化”的體制。由此形成的基層治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式被黃宗智稱(chēng)為“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”。[12]在每一個(gè)朝代當(dāng)中，也會(huì)發(fā)生一次類(lèi)似的變化，上層越來(lái)越集權(quán)，基層的行政控制越來(lái)越松弛，總體上向一種集權(quán)的簡(jiǎn)約治理模式收斂。這種所謂的簡(jiǎn)約治理模式的基礎(chǔ)實(shí)質(zhì)上也就是一種基層治理能力不足的體制。endprint

（二）基層行政化趨勢(shì)與基層治理能力的不足

傳統(tǒng)中國(guó)治理體系之所以會(huì)發(fā)生朝向基層自治化的調(diào)整，部分因?yàn)樾∞r(nóng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)支撐不了密集的國(guó)家治理，養(yǎng)活不了那么多的官吏，國(guó)家不得不退出。同時(shí)，傳統(tǒng)國(guó)家基層事務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單，使得密集的治理變得不太必要，國(guó)家沒(méi)有必要深入進(jìn)入。隨著社會(huì)開(kāi)放性和流動(dòng)性的加快，基層事務(wù)逐漸呈現(xiàn)出復(fù)雜性，這個(gè)時(shí)候國(guó)家退出已經(jīng)不合時(shí)宜。而且，在稅費(fèi)改革以后，國(guó)家不僅減少了對(duì)于百姓的索取，反而是轉(zhuǎn)汲取為給予，大量的財(cái)政資源從社區(qū)之外投入基層社區(qū)之中。在這個(gè)過(guò)程中發(fā)生了基層的行政化，從而使得上層集權(quán)+基層自治化的歷史套路被中止，轉(zhuǎn)成了上級(jí)條線(xiàn)集權(quán)化+基層行政化的新模式。城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)均存在此種表征。城市社區(qū)居委在具體服務(wù)過(guò)程中，由于事務(wù)繁多，雇傭了大量的城市協(xié)管員等“半正式行政人員”，[13]以項(xiàng)目作為主要經(jīng)營(yíng)主體的政府，將大量的事務(wù)委托給此類(lèi)人員。半正式的行政人員處在層層分包的權(quán)力結(jié)構(gòu)中的末端，直接面對(duì)基層事務(wù)，雖不具備執(zhí)法權(quán)力，卻會(huì)被上級(jí)政府以默許的方式授予部分權(quán)力。此外，城市居委會(huì)本身就存在雙重定位，一方面作為社區(qū)居民的代表組織行使居民自治的權(quán)力，另一方面作為政府的基層代理人，處理上級(jí)政府所傳遞下來(lái)的行政事務(wù)并接受上級(jí)考核監(jiān)督。[14]因此，城市社區(qū)的行政化治理便不可避免，鄉(xiāng)村社區(qū)治理的行政化趨勢(shì)也大體如此。也由此形成了一種新的體制，也就是與上層集權(quán)相伴隨的基層行政化的發(fā)展。那么，這種基層的行政化是否就有助于提升治理效率呢？也未必，實(shí)際上可能還可能導(dǎo)致基層統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的下降，以及引發(fā)嚴(yán)重的浪費(fèi)，導(dǎo)致治理效率的低下。

1.“條”的集權(quán)化壓倒了“塊”的統(tǒng)籌能力

精細(xì)化治理在實(shí)踐中以一種部門(mén)集權(quán)的方式展開(kāi)，這些部門(mén)集權(quán)手段包括：建立機(jī)構(gòu)、配備專(zhuān)人、建立臺(tái)賬、達(dá)標(biāo)升級(jí)等傳統(tǒng)方式；利用本部門(mén)掌握的財(cái)政資源設(shè)立項(xiàng)目，利用項(xiàng)目機(jī)制的手段推動(dòng)工作；利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立數(shù)據(jù)平臺(tái)，即時(shí)掌握基層的動(dòng)態(tài)等。現(xiàn)在看來(lái)，這種部門(mén)集權(quán)式的精細(xì)化已經(jīng)直接威脅了地方和基層各級(jí)政權(quán)組織的統(tǒng)籌能力，導(dǎo)致了部門(mén)的碎片化。站在某個(gè)部門(mén)的角度來(lái)看，它的治理精細(xì)化程度可能是提高了，但站在基層來(lái)看，治理其實(shí)是碎片化了。治理的碎片化不僅僅表現(xiàn)為工作之間難以統(tǒng)合，還表現(xiàn)為基層干部的時(shí)間過(guò)度碎片化，基層的主要干部每天陷入過(guò)度的雜亂與紛擾中，很難沉下心做事情。村居主要干部缺乏處理問(wèn)題的權(quán)力、資源和精力，精細(xì)化治理實(shí)際上也難以落地，群眾的訴求不能得到滿(mǎn)足。

2.“塊”的簡(jiǎn)約治理退化成粗放治理

很多基層干部說(shuō)現(xiàn)在的基層工作越來(lái)越“虛”了。這個(gè)“虛”內(nèi)涵很豐富。在結(jié)果上看，意味著大量的工作僅僅是被應(yīng)付性完成的。之所以會(huì)出現(xiàn)大量的應(yīng)付，有五個(gè)原因：其一是上級(jí)任務(wù)太多，根本完成不了，一個(gè)鎮(zhèn)一年接收的上級(jí)文件超過(guò)兩千份，只能按照重要性選擇性地執(zhí)行，被忽視的事務(wù)很可能被應(yīng)付掉。其二是有些要求不符合地方實(shí)際情況，或者本級(jí)組織缺少落實(shí)的權(quán)力與資源。其三是不少文件從年初下發(fā)到縣域以?xún)?nèi)可能已經(jīng)是年中，到年底就要驗(yàn)收，留給基層落實(shí)的時(shí)間本身就不夠。其四是現(xiàn)在有太多的達(dá)標(biāo)升級(jí)和創(chuàng)新評(píng)審都主要是以書(shū)面材料審核為主要方式來(lái)完成的，上級(jí)部門(mén)的檢查本身也就不夠深入細(xì)致，這也助長(zhǎng)了應(yīng)付。其五是有些干部態(tài)度不認(rèn)真，沒(méi)有按照“三嚴(yán)三實(shí)”的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)要求自己。

3.部門(mén)主導(dǎo)的治理精細(xì)化難以兼顧黨群關(guān)系的緊密化

在部門(mén)集權(quán)的過(guò)程中，“管官之官”的權(quán)力越來(lái)越大，“管民之官”的權(quán)力越來(lái)越小，政令與民情之間的距離越來(lái)越遠(yuǎn)。雖然很多的上級(jí)事務(wù)中都提出要強(qiáng)化居民參與，還將此納入驗(yàn)收考核的內(nèi)容。但是，當(dāng)大多數(shù)任務(wù)都提出這種要求，且都提出要限期完成的時(shí)候，這種要求也就難以落實(shí)。很多工作脫離實(shí)際，如果真正地發(fā)動(dòng)群眾，可能也就一點(diǎn)也做不下去。何況在部門(mén)集權(quán)的框架中提出居民參與問(wèn)題，往往僅僅是執(zhí)行過(guò)程中的參與，或者事后的評(píng)議。而且，在強(qiáng)調(diào)居民參與的同時(shí)，并沒(méi)有給予基層干部同等的自主決策權(quán)。這樣的民主參與客觀上起到了“管官之官”聯(lián)合一般群眾擠壓“管民之官”的自主權(quán)的效果，在這個(gè)過(guò)程中分化了管民之官和一般群眾之間的利益和感情聯(lián)接?；鶎痈扇宏P(guān)系的疏遠(yuǎn)，是否在最終會(huì)影響黨群關(guān)系，是個(gè)很值得注意的問(wèn)題。

三、一個(gè)遠(yuǎn)郊大鎮(zhèn)的高效率治理經(jīng)驗(yàn)

如果沒(méi)有基層治理能力的提升，就不可能提高基層治理的效率，治理的精細(xì)化也就成為空中樓閣。搞好基層建設(shè)就是朝向治理精細(xì)化的重要前提，上海地區(qū)的治理變革在這方面積累了重要的經(jīng)驗(yàn)。尤其是2014年上海市委市政府發(fā)布的“1+6”文件，提出了進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的一整套思路，堅(jiān)決推動(dòng)條塊整合和重心下移。兩年多來(lái)的實(shí)踐中基層治理能力得到了大幅的提升。但基層治理的效率不僅追求治理的效果，還要講求治理的成本，希望以盡可能少的治理資源完成上級(jí)更多的治理目標(biāo)，得到群眾更大的滿(mǎn)意。應(yīng)該說(shuō)，形成高效率的治理模式是夯實(shí)基層基礎(chǔ)的高級(jí)狀態(tài)，不僅多辦事，還能少花錢(qián)，符合現(xiàn)代政府的發(fā)展方向。顯然，各個(gè)街鎮(zhèn)的治理效率是有差別的。以下，我們選擇一個(gè)奉賢區(qū)奉城鎮(zhèn)的例子來(lái)說(shuō)明，如何在強(qiáng)化基層建設(shè)的過(guò)程中創(chuàng)造高效率的治理模式。

奉賢區(qū)奉城鎮(zhèn)位于上海東南部，曾是奉賢縣府所在地。2002年、2003年經(jīng)二次區(qū)劃調(diào)整后，由四鎮(zhèn)合一組建而成，鎮(zhèn)域面積為109.91平方公里，下轄3個(gè)社區(qū)、41個(gè)行政村、9個(gè)居民區(qū)，常住人口約19萬(wàn)，其中戶(hù)籍人口8.6萬(wàn)，外來(lái)人口10.01萬(wàn)。該鎮(zhèn)在全市郊區(qū)127個(gè)街鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)區(qū)中，面積第四位，人口第14位，村居數(shù)量第12位。為了應(yīng)對(duì)日趨多元的群眾需求以及處理漸趨復(fù)雜的基層事務(wù)，奉城鎮(zhèn)于2015年決定在全面理順社會(huì)治理體制機(jī)制，推進(jìn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，以網(wǎng)格化理念推進(jìn)基層建設(shè)，積極推行“區(qū)域黨建網(wǎng)格化、城市管理網(wǎng)格化、群眾工作網(wǎng)格化、群防群治網(wǎng)格化”合而為一的網(wǎng)格管理平臺(tái)，形成四網(wǎng)合一、四網(wǎng)并行、四網(wǎng)融合的有效載體，并充分發(fā)揮黨員的引領(lǐng)和先鋒作用，廣泛發(fā)動(dòng)群眾自治參與，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新。[15]這種以綜合化為主要導(dǎo)向的網(wǎng)格化治理模式，通過(guò)多網(wǎng)之間的相互支撐，既能提高鎮(zhèn)村組織的綜合化治理能力，也能提升基層黨組織的戰(zhàn)斗力，又能發(fā)掘群眾自治能力，在治理中盡可能地節(jié)約財(cái)政資源，最終有助于提高治理的效率。endprint

（一）奉城鎮(zhèn)的治理效率

社會(huì)治理效率的實(shí)質(zhì)指的是資源約束與工作績(jī)效之間的關(guān)系。這個(gè)概念在中國(guó)的語(yǔ)境之中具有一定的特色，它在強(qiáng)調(diào)政府積極有為、多辦實(shí)事，提供公共服務(wù)滿(mǎn)足群眾需求的同時(shí)，也在強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理的績(jī)效的獲得要以較低的成本為基礎(chǔ)。其內(nèi)涵可以概括為，在群眾認(rèn)可的前提下以盡可能少的投入做盡可能多的事，實(shí)現(xiàn)更多的社會(huì)治理目標(biāo)，或者在完成上級(jí)交代的任務(wù)時(shí)，以較少的財(cái)政投入獲得較高的群眾滿(mǎn)意度。而治理的績(jī)效主要指的是政府完成上級(jí)所交代任務(wù)的程度，進(jìn)行綜合評(píng)分，并未考慮到各個(gè)地區(qū)所具有的資源差異，即資源作為一種約束性條件并未被考慮進(jìn)政府的考核體系中。為了完成上級(jí)政府所交代的各種事務(wù)，基層政府或組織往往是投入較多的資源以獲得較高的任務(wù)完成度，造成了治理效率的低下。

我們將治理效率分為系統(tǒng)效率和運(yùn)行效率，前者是靜態(tài)的，后者是動(dòng)態(tài)的。靜態(tài)的社會(huì)治理系統(tǒng)效率由系統(tǒng)繁難指數(shù)和治理能力指數(shù)決定，動(dòng)態(tài)的社會(huì)治理運(yùn)行效率由社會(huì)治理績(jī)效指數(shù)和治理能力指數(shù)決定，即：社會(huì)治理系統(tǒng)效率：系統(tǒng)繁難指數(shù)/治理能力指數(shù)；社會(huì)治理運(yùn)行效率：社會(huì)治理績(jī)效指數(shù)/治理能力指數(shù)。

其中系統(tǒng)繁難指數(shù)需要考慮到鎮(zhèn)域面積、人口的數(shù)量（戶(hù)籍人口與外來(lái)人口）、村居管理幅度、轄區(qū)單位數(shù)量、城市化情況等，其實(shí)質(zhì)是已經(jīng)存在的資源條件對(duì)于社會(huì)治理效率的約束。治理能力指數(shù)主要考慮治理的人力和財(cái)力投入能力。人力是指在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)用政府財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量；財(cái)力主要是指當(dāng)年鎮(zhèn)的總的財(cái)政收入作為主要的衡量標(biāo)準(zhǔn)（因?yàn)榇_實(shí)也無(wú)法區(qū)分開(kāi)社會(huì)治理到底花了多少錢(qián)，而財(cái)政收入多少可以反映該地區(qū)社會(huì)治理的財(cái)政能力）。具體如圖1和圖2所示。

從中我們可以發(fā)現(xiàn)，如果從社會(huì)治理的績(jī)效考核來(lái)講，奉城鎮(zhèn)在奉賢區(qū)的排名并不靠前甚至于處于較后的位置，但是將系統(tǒng)治理的繁難指數(shù)以及社會(huì)治理能力指數(shù)綜合考慮以后，奉城鎮(zhèn)的社會(huì)治理的系統(tǒng)效率和運(yùn)行效率便處在了第一或第二的位置。這是因?yàn)榉畛擎?zhèn)的資源約束性較強(qiáng)，導(dǎo)致社會(huì)治理系統(tǒng)效率的繁難指數(shù)較高；同時(shí)，由于奉城鎮(zhèn)的財(cái)政資源的約束使得奉城鎮(zhèn)的人力和財(cái)力指數(shù)較低，進(jìn)而使得治理能力指數(shù)與其他鎮(zhèn)相比較低，因此綜合社會(huì)治理績(jī)效指數(shù)之后，奉城鎮(zhèn)的社會(huì)治理的系統(tǒng)效率和運(yùn)行效率都處在較高的水平。

（二）奉城鎮(zhèn)提高治理效率的經(jīng)驗(yàn)

提高治理效率需要控制治理成本，而控制治理成本的前提是實(shí)現(xiàn)治理體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，奉城鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)也可以理解成是成功地提高了鎮(zhèn)域治理體系的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。

其一是“四網(wǎng)合一”，通過(guò)建立高度整合的網(wǎng)格化管理模式，提高鎮(zhèn)村綜合化處理問(wèn)題的能力。在專(zhuān)業(yè)化分工不斷深化和條條集權(quán)不斷強(qiáng)化的背景下，重建基層組織的綜合化治理能力變得十分重要。網(wǎng)格化管理的基本任務(wù)就是充分發(fā)揮信息技術(shù)和數(shù)據(jù)技術(shù)的能力，協(xié)調(diào)好條塊關(guān)系，強(qiáng)化基層治理。在實(shí)施過(guò)程中，其實(shí)也存在模式的差別。主要的區(qū)別在于城市管理網(wǎng)格化與既有的基層組織體系之間的關(guān)系，是更加整合一些還是分離一些。奉城鎮(zhèn)采取的是整合性的網(wǎng)格化管理模式。奉城鎮(zhèn)的社會(huì)治理創(chuàng)新工作由分管組織和黨建的專(zhuān)職副書(shū)記統(tǒng)抓，這成為多條線(xiàn)綜合化治理的組織基礎(chǔ)。奉城鎮(zhèn)以頭橋社區(qū)為試點(diǎn)，以網(wǎng)格化理念推進(jìn)基層建設(shè)，通過(guò)“城市管理網(wǎng)格化、區(qū)域黨建網(wǎng)格化、群眾工作網(wǎng)格化、群防群治網(wǎng)格化”為內(nèi)容的四網(wǎng)合一工作。這種四網(wǎng)合一的思路使得各條線(xiàn)的工作通過(guò)建立交集而相互支撐，強(qiáng)化了網(wǎng)格化的功能。在后續(xù)的發(fā)展中，勞動(dòng)保障和統(tǒng)戰(zhàn)工作等條線(xiàn)工作也紛紛加入，使得奉城鎮(zhèn)的整合性網(wǎng)格化管理模式從四網(wǎng)合一進(jìn)一步發(fā)展到多網(wǎng)合一。

其二是做強(qiáng)村居，密切黨群聯(lián)系，發(fā)動(dòng)社會(huì)自治。強(qiáng)化基層提高效率，不僅要發(fā)揮好“條”對(duì)“塊”的協(xié)同和幫助，更需要“塊”提高自身的工作能力，高水平完成“塊”的本份。做好群眾工作，就是基層尤其是村居的本份。做強(qiáng)村居既要幫助村居處理好與上級(jí)部門(mén)的關(guān)系，也要幫助村居改進(jìn)和黨員群眾的關(guān)系。奉城鎮(zhèn)四網(wǎng)合一的經(jīng)驗(yàn)，將新型城市管理網(wǎng)絡(luò)與基層組織體系統(tǒng)一起來(lái)，既有助于城市管理工作的改進(jìn)，也給村居組織增加了責(zé)任，賦予了權(quán)力。進(jìn)一步地，奉城鎮(zhèn)十分注重村居組織內(nèi)部的黨群工作。當(dāng)前的普遍情況是，黨群之間緊密的人格化關(guān)系逐步轉(zhuǎn)變成了理性的黨群關(guān)系，黨群、干群聯(lián)系有所疏遠(yuǎn)。奉城鎮(zhèn)在其所轄的村居內(nèi)部選擇合適的空間作為建立多種類(lèi)型的“黨建微家”，作為黨員之間以及黨員與群眾之間的溝通空間。溝通空間的轉(zhuǎn)換，消弭了存在于黨群之間的距離，緩解了黨群、干群之間長(zhǎng)期積累的矛盾，并為普通黨員和群眾的利益表達(dá)提供了渠道，增強(qiáng)了黨組織在村居內(nèi)部的組織動(dòng)員能力。黨的工作總是和群眾工作聯(lián)系在一起，發(fā)動(dòng)群眾自治實(shí)際上也是黨的工作的重要內(nèi)容。奉城鎮(zhèn)高度重視本地的鄉(xiāng)賢文化，發(fā)掘村莊內(nèi)部對(duì)公共事務(wù)具有較重關(guān)切心理并具有一定權(quán)威的能人，參與到社會(huì)治理中來(lái)。諸如，退休的老教師、老干部、企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人等，這些精英群體在村莊往往具有聲望或財(cái)富上的權(quán)威，因而作為村居處理日常事務(wù)的輔助者，更加有利于基層自治的實(shí)現(xiàn)。

其三是尊重規(guī)律，理性引入社會(huì)化和專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)力量。當(dāng)前，上海地區(qū)和全國(guó)各地都在提倡社會(huì)工作與社會(huì)組織進(jìn)社區(qū)，形成所謂“三社聯(lián)動(dòng)”的局面。但是，要注意的是，服務(wù)和聯(lián)系群眾是黨組織的“核心業(yè)務(wù)”，核心業(yè)務(wù)無(wú)法被外包出去。尤其是，在社會(huì)治理中引入第三方也有一個(gè)合法性的問(wèn)題，引入第三方的服務(wù)是可以的，但如果這種服務(wù)和治理聯(lián)系在一起，就有一個(gè)治理能不能外包的問(wèn)題，如同聯(lián)系群眾是黨組織的核心業(yè)務(wù)一樣，治理也是政府的核心業(yè)務(wù)，核心業(yè)務(wù)不適合外包。有人認(rèn)為引入專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)組織可以幫助政府省錢(qián)，這其實(shí)也未必總是正確的。傳統(tǒng)基層組織也是一個(gè)十分龐大的隊(duì)伍，他們的能力需要被充分發(fā)揮。在引入“第三方”來(lái)參與社會(huì)治理的問(wèn)題上，我們看到，在既有的龐大的體制內(nèi)隊(duì)伍之外，再引入新的第三方隊(duì)伍，未必是省了錢(qián)，反而是浪費(fèi)了錢(qián)。在奉城鎮(zhèn)的治理實(shí)踐中，盡可能發(fā)揮既有組織的能力，盡可能節(jié)約費(fèi)用。

四、以改進(jìn)考核體制為提升基層治理效率的關(guān)鍵路徑endprint

應(yīng)該說(shuō)，中國(guó)的治理體系提升運(yùn)轉(zhuǎn)效率的空間還很大，提高治理效率的余地還很大。問(wèn)題在于是否有提高治理效率的決心和積極性。在一定程度上來(lái)說(shuō)，奉城鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)是難以復(fù)制的，因?yàn)楦刹康乃刭|(zhì)不一樣，面臨的壓力不一樣，解決問(wèn)題的條件不一樣。怎樣才能讓這些不一樣的地區(qū)也愿意積極主動(dòng)地關(guān)心治理體系的運(yùn)轉(zhuǎn)效率呢？這里提出，應(yīng)該考慮在指揮棒上下功夫，改革行政考核體系。我們的政府在治理過(guò)程中往往沒(méi)有精打細(xì)算，這種弊端與行政考核的指揮棒有關(guān)系。在中國(guó)的治理中，指揮棒的問(wèn)題就是核心的問(wèn)題，指揮棒改變了，干部和基層組織的行為也會(huì)改變。要切實(shí)提高基層治理的效率，創(chuàng)造高效率的基層治理模式，就應(yīng)該將治理效率因素納入到基層工作乃至各種治理工作的考核指標(biāo)體系中。體現(xiàn)多勞多得的分配和獎(jiǎng)勵(lì)原則，尊重基層干部的勞動(dòng)。

當(dāng)前的行政考核體系有兩個(gè)有待進(jìn)一步扭轉(zhuǎn)的傾向：第一是功利主義；第二是發(fā)展導(dǎo)向依然突出，治理導(dǎo)向還不明顯。

所謂功利主義的考核與評(píng)價(jià)模式，是說(shuō)上級(jí)的考核只看產(chǎn)出，不問(wèn)投入；只看結(jié)果，不重過(guò)程。一種典型的情況是，對(duì)于街鎮(zhèn)層面的績(jī)效考核采取各街或各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一的百分制考評(píng)，不考慮各街鎮(zhèn)的治理難度，比如不考慮人口和面積等因素對(duì)于治理難度的影響。在村干部的薪酬體系中，工資逐漸取代了誤工補(bǔ)貼，限制村干部給自己發(fā)報(bào)酬。上級(jí)確定的報(bào)酬通常有三部分組成：基本報(bào)酬+績(jī)效工資+獎(jiǎng)勵(lì)工資。越來(lái)越普遍的情況是，村級(jí)主要干部的基本報(bào)酬和績(jī)效工資由區(qū)縣財(cái)政參與保障，獎(jiǎng)勵(lì)工資由鎮(zhèn)村進(jìn)行保障。其中，基本報(bào)酬部分往往會(huì)考慮到村的人口規(guī)模等治理難度因素，而在績(jī)效和獎(jiǎng)勵(lì)工資中基本上是一視同仁地進(jìn)行考評(píng)。尤其是，基本工資相對(duì)于其他報(bào)酬所占的比例是很低的，越是在治理任務(wù)繁重的發(fā)達(dá)地區(qū)，這個(gè)比例就越低。那么，總的來(lái)說(shuō)，鎮(zhèn)村的考核體系都是以結(jié)果為導(dǎo)向的，很少考慮治理難度對(duì)于基層組織和干部的付出。

所謂發(fā)展導(dǎo)向而非治理導(dǎo)向的考核與評(píng)價(jià)模式，意味著今天的考核體系還不適應(yīng)基層轉(zhuǎn)向社會(huì)治理的職能變革。如果從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能出發(fā)，鎮(zhèn)村或街居的人口和面積等規(guī)模因素確實(shí)不太重要，因?yàn)橛绊懓l(fā)展的主要因素其實(shí)不是規(guī)模，而是區(qū)位、機(jī)遇和人的能力等。但在基層組織的發(fā)展權(quán)力上收和治理責(zé)任強(qiáng)化的今天，繼續(xù)這種以結(jié)果為中心的考核體系，就會(huì)蛻變成以“表現(xiàn)”為中心的考核體系，會(huì)助長(zhǎng)種種的形式主義。這種只問(wèn)結(jié)果不看付出的考核體系意味著上級(jí)對(duì)于下級(jí)勞動(dòng)的不尊重。然而，即使在傳統(tǒng)中國(guó)，國(guó)家上層也會(huì)關(guān)注地方之間的治理難度差異。比如清代雍正時(shí)期，就根據(jù)“繁難沖?！彼膫€(gè)方面對(duì)于天下各州府縣的治理難度進(jìn)行分類(lèi)，同時(shí)具有四個(gè)特征的治理難度最高，成功治理的主官要受到最高級(jí)別的獎(jiǎng)勵(lì)。這與今天對(duì)績(jī)效得分最高的書(shū)記鎮(zhèn)長(zhǎng)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)的做法是不同的。前者看重的是付出大小，后者看重的是結(jié)果。

在當(dāng)前的考核體制下，街鎮(zhèn)政府少花錢(qián)多辦事，對(duì)于基層干部并沒(méi)有多少實(shí)質(zhì)的好處。非但不能對(duì)提高干部的收入有幫助，反而由于勒緊腰帶過(guò)日子，影響了干部們的收入。至于工作上的成績(jī)是否可以帶來(lái)主官的晉升，也是很不確定的。試想，如果我們能夠重視治理的效率問(wèn)題，在考核體系中不僅考慮社會(huì)治理的產(chǎn)出，也考慮社會(huì)治理的投入，那么，就可能激活治理資源較豐富的街鎮(zhèn)也去努力降低社會(huì)治理成本。自治、共治、德治、法治等方法就可以由于它們?cè)诮档椭卫沓杀旧系膬?yōu)點(diǎn)得到切實(shí)的推廣運(yùn)用，那么，當(dāng)前存在的資金、人力和技術(shù)三個(gè)密集型并存的治理形態(tài)或許就能夠得到真正的扭轉(zhuǎn)。

五、結(jié)語(yǔ)：發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)該率先提升基層治理效率

怎么提高治理效率，讓政府既能辦好大事，也能辦好小事，既能進(jìn)行運(yùn)動(dòng)式的治理，也能搞好長(zhǎng)效管理，這是中國(guó)式治理的千年難題。這種困難不僅存在于發(fā)達(dá)地區(qū)，也存在于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。如何在堅(jiān)持我們體制優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)，盡可能地弱化這種弊端，就是社會(huì)治理發(fā)展的重要方向。隨著中國(guó)社會(huì)整體的發(fā)展，道路自信、理論自信、制度自信和文化自信逐步地形成，那種一味地學(xué)習(xí)西方經(jīng)驗(yàn)的時(shí)代正在成為過(guò)去。中國(guó)基層治理發(fā)展的主要參照系從以西方為中心轉(zhuǎn)向了以中國(guó)自身為中心。在這個(gè)轉(zhuǎn)向中，國(guó)內(nèi)的發(fā)達(dá)地區(qū)不可避免地要承擔(dān)起歷史的責(zé)任，要通過(guò)自己的先行先試為中國(guó)基層治理的發(fā)展探路。那么，發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)該率先意識(shí)到提升治理效率的意義，積極探索出有效經(jīng)驗(yàn)。

以上的分析表明，很有必要將治理效率問(wèn)題納入到績(jī)效考核體系中，使得績(jī)效考核從發(fā)展導(dǎo)向轉(zhuǎn)向治理導(dǎo)向。當(dāng)然，在這個(gè)全球化的時(shí)代，社會(huì)不斷轉(zhuǎn)型，提高治理效率不僅在節(jié)約投入上下功夫，也要在增強(qiáng)功能上下功夫；既要在治理的改革上下功夫，也要在治理的發(fā)展上下功夫。努力創(chuàng)造更加安全、更加便利、更加生態(tài)、更有溫情的社區(qū)生活，才是比較完整的思路。

說(shuō)明：本文為國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局研究——聚焦人口流入型地區(qū)”（15ZDC028）的階段性成果。

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責(zé)任編輯：張 煒endprint