新《環(huán)保法》的一些啟示

徐志剛　巫佳祐

摘 要 新《環(huán)保法》時(shí)隔25年之后經(jīng)歷了4次修改，于2015年1月1日正式實(shí)施。新《環(huán)保法》在實(shí)施過程中，更具有人性化，監(jiān)管模式也發(fā)生了變化，但也面臨著諸多問題和挑戰(zhàn)。新《環(huán)保法》共7章70條，其中有不少的亮點(diǎn)，但其也面臨著實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題和挑戰(zhàn)。本文對其相關(guān)問題做了一點(diǎn)探討，以便更好的促進(jìn)新《環(huán)保法》的實(shí)施，從而推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)我國可持續(xù)發(fā)展的國策。

關(guān)鍵詞 新《環(huán)保法》 建設(shè) 生態(tài)文明

作者簡介：徐志剛、巫佳祐，江蘇優(yōu)博律師事務(wù)所。

中圖分類號：D922 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.259

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)高速的發(fā)展，我國已經(jīng)成為世界上第二大經(jīng)濟(jì)體，但是隨之而來的環(huán)境問題卻是越來越嚴(yán)峻，這是我國不可回避的問題。為此，我國在2015年1月1日頒布實(shí)施了新《環(huán)保法》，希望通過嚴(yán)格的處罰制度遏制日趨嚴(yán)重的環(huán)境問題。從新《環(huán)保法》中規(guī)定的按日計(jì)算上不封頂?shù)奶幜P方式、企業(yè)黑名單制度的確立等可以看出我國對治理環(huán)境問題的堅(jiān)決態(tài)度。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是我們需要的，但青山綠水也是我們需要的，二者需要達(dá)到一個(gè)平衡，從而推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)我國可持續(xù)發(fā)展的國策。

一、新環(huán)保法的亮點(diǎn)所在

（一）立法理念的改變

舊《環(huán)保法》主要目的是為了促進(jìn)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會的發(fā)展，立法時(shí)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首要原則，而在新《環(huán)保法》中，通過建立合理的考核機(jī)制、環(huán)境信用等制度，來有效地實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)，可見在新《環(huán)保法》起草時(shí)，是以此為核心的。新《環(huán)保法》在立法理念與舊《環(huán)保法》有著根本性的不同，在生態(tài)文明的理念作用下，新《環(huán)保法》在原則、體制、制度等方面更能體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)意識，以更好地促進(jìn)我國的生態(tài)文明建設(shè)。

（二）環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則的確立

在新《環(huán)保法》的基本原則中納入了環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則，這是新《環(huán)保法》中的一大亮點(diǎn)。新《環(huán)保法》中相關(guān)法條明確規(guī)定，生態(tài)文明建設(shè)的核心在于環(huán)境保護(hù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要環(huán)境保護(hù)作為前提，經(jīng)濟(jì)發(fā)展理應(yīng)考慮其對生態(tài)環(huán)境的影響，不能犧牲環(huán)境來換取經(jīng)濟(jì)的一時(shí)發(fā)展。環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則是世界各大國的共識，也正在取得越來越多國家的認(rèn)可。歐盟諸國倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境發(fā)展協(xié)調(diào)同步，美國則在環(huán)境保護(hù)方面采用了法律的禁止性規(guī)定，比如在《荒野法》中就提出機(jī)會禁止所有的機(jī)動(dòng)車在荒野中行駛，或者是禁止荒野中進(jìn)行開發(fā)活動(dòng)。再例如，美國曾發(fā)生過著名的小魚壓倒大壩案——田納西河里生存著一種叫蝸牛鏢的瀕危小魚，對人類來說毫無經(jīng)濟(jì)價(jià)值或觀賞價(jià)值，而當(dāng)時(shí)政府已經(jīng)投入了一億美金修建“泰利庫大壩工程”，一旦修建完成，將會令蝸牛鏢的處境岌岌可危。在經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)價(jià)值沖突之時(shí)，美國的法官最終選擇了生態(tài)價(jià)值，發(fā)出了停工禁令。

（三）懲罰力度的大幅提升

新《環(huán)保法》非常重視執(zhí)法力度，最典型的就是在新《環(huán)保法》及其四個(gè)配套辦法中規(guī)定的按日計(jì)算且上不封頂?shù)牧P款方式和黑名單制度，使得違法者的違法成本大大提高，企事業(yè)單位或者其他類型的生產(chǎn)經(jīng)營者在法律認(rèn)知方面也得到很大的提升，有效遏制了很多環(huán)境破壞現(xiàn)象的發(fā)生。

另外新《環(huán)保法》規(guī)定國家建立、健全環(huán)境監(jiān)測制度，對于重點(diǎn)排污單位來說，應(yīng)該依據(jù)國家相關(guān)規(guī)定安裝和使用排污監(jiān)測設(shè)備，記錄好原始數(shù)據(jù)，一旦發(fā)現(xiàn)有惡意篡改或者偽造原始數(shù)據(jù)，以及通過不正常方式逃避監(jiān)管的情況，那么相關(guān)責(zé)任人將會被處以最高15日的拘留措施。再者地方政府在執(zhí)行環(huán)境保護(hù)工作時(shí)，如果官員采取不重視的態(tài)度或者消極履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)引咎辭職。立法者如此“動(dòng)真格”，百姓亦戲稱新《環(huán)保法》從原來的“面條法”上升到了有“牙齒”的《環(huán)保法》。

二、新環(huán)保法在實(shí)施中遇到的難題

（一）訴訟難的問題

根據(jù)《民事訴訟法》和《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，環(huán)保公益公訴僅能夠通過法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織進(jìn)行。該規(guī)定對環(huán)保公益訴訟的主體范圍進(jìn)行了限定，與環(huán)境保護(hù)的理念背道而馳。2014年民政部國家民間組織管理局副局長廖鴻在一次采訪中稱，截至當(dāng)年第三季度末，社會組織在各級民政部門合法登記的規(guī)模達(dá)到56.9萬，生態(tài)環(huán)保類就超過7000個(gè)人，但是能夠進(jìn)行環(huán)保公益訴訟提起的約為700家。然而在美國和英國，普通公民被法律賦予了公益訴訟權(quán)利，加上環(huán)境信息公開制度的建立，使得民眾得以有效地參與到環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督工作中。在我國，立法者限制公益訴訟的主體是為了防止濫訴，更好地節(jié)約司法資源，但是也因此我國公民不能成為幫助新《環(huán)保法》實(shí)際施行的力量之一，司法實(shí)務(wù)中訴訟數(shù)量不多，案件規(guī)模太小，均不足以達(dá)到保護(hù)環(huán)境的期望。

（二）執(zhí)法專業(yè)人才的匱乏

在我國，環(huán)保部門的執(zhí)法人力資源結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出“倒金字塔”特征，環(huán)保力量在中央和省級較大，然而在地方縣、市、鄉(xiāng)等地則非常小。根據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，很多縣級環(huán)保局在環(huán)保執(zhí)法方面人員設(shè)置還不足兩人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)保部門可以說是毫無執(zhí)法力量。但是事實(shí)上，區(qū)縣、鄉(xiāng)級環(huán)保部門是環(huán)保執(zhí)法的前線隊(duì)伍，它的執(zhí)行力量卻存在嚴(yán)重的缺乏，新《環(huán)保法》在某些地區(qū)并沒有起到提高執(zhí)行力的作用。另外，環(huán)境治理對環(huán)保工作人員的專業(yè)素養(yǎng)要求日益升高，由于區(qū)縣人才匱乏，缺乏專業(yè)水平高的工作人員，從而導(dǎo)致新《環(huán)保法》的執(zhí)行效果欠佳。

（三）新《環(huán)保法》自身的不足

新《環(huán)保法》在立法之初，其基本法的地位并未確立，從而導(dǎo)致該法案的權(quán)威性不足。尤其是農(nóng)業(yè)、海洋以及國土資源等部門，他們更傾向于使用《水法》、《農(nóng)業(yè)法》等專項(xiàng)法律來架空新《環(huán)保法》，于是新《環(huán)保法》中有關(guān)生態(tài)紅線制度、保護(hù)生態(tài)安全制度的規(guī)定僅僅起到了補(bǔ)充專業(yè)法律的作用。除此之外，新《環(huán)保法》中并沒有實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的處罰權(quán)下放，導(dǎo)致環(huán)保部門缺乏處罰權(quán)。新《環(huán)保法》中針對政府非法庇護(hù)企業(yè)的行為并未出臺相應(yīng)的有效措施，來確保執(zhí)法權(quán)的順利實(shí)施。endprint

（四） 環(huán)境監(jiān)管體制的不健全

目前我國實(shí)施的環(huán)境監(jiān)管體制為分級管理、統(tǒng)一管轄，這種管理方式弊端重重，對新《環(huán)保法》的基層實(shí)施起到了一定的制約影響。一方面，我國統(tǒng)管的能力有限，其統(tǒng)管機(jī)構(gòu)還需要更加深入的發(fā)展，基于此種背景之下，我國的環(huán)境監(jiān)管體制則采用了分級管理的方式。另一方面，行政干預(yù)對執(zhí)法人員的正常執(zhí)法影響甚大，以至于執(zhí)法人員的執(zhí)法無法徹底進(jìn)行，最終導(dǎo)致新《環(huán)保法》的基層實(shí)施受阻。

三、對策與建議

（一）突出普法宣傳、造濃氣氛

1.強(qiáng)化基層環(huán)境執(zhí)法人員主題學(xué)習(xí)普法，大力開展新《環(huán)保法》執(zhí)行案例解讀，業(yè)務(wù)培訓(xùn)，收聽收看新《環(huán)保法》實(shí)施問題講座等活動(dòng)。通過集中授課指導(dǎo)和座談交流等形式，幫助環(huán)保系統(tǒng)工作人員熟悉、掌握新《環(huán)保法》各項(xiàng)法律條款，增強(qiáng)依法履行職務(wù)的能力。加強(qiáng)對重點(diǎn)企業(yè)單位及其負(fù)責(zé)人的有關(guān)環(huán)保新法規(guī)定、新要求的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。讓企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者明白自己在環(huán)境保護(hù)中的義務(wù)及違法排污所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，提高企事業(yè)單位環(huán)保守法的自覺性。

2.運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”新形式普法。政府可以依托新媒體發(fā)起新《環(huán)保法》的微信知識競賽的搶答活動(dòng)。通過文字、圖片、音頻、視頻等多種形式，提供環(huán)保工作動(dòng)態(tài)、辦事指南以及新《環(huán)保法》中新的環(huán)保法規(guī)，環(huán)保熱點(diǎn)，環(huán)保知識，增強(qiáng)群眾環(huán)保法制意識。通過新媒體，大大提高公眾對新《環(huán)保法》的認(rèn)識度。

3.堅(jiān)持日常普法活動(dòng)。分發(fā)新《環(huán)保法》，依托環(huán)保局網(wǎng)站、各類簡報(bào)、各類媒體平臺發(fā)布生態(tài)環(huán)保動(dòng)態(tài)，實(shí)時(shí)報(bào)道新《環(huán)保法》宣傳工作狀態(tài)，引導(dǎo)群眾投入到新《環(huán)保法》的貫徹實(shí)施中，更好的提升公眾參與環(huán)境保護(hù)水平。

（二） 減少政府行政干預(yù)

地方政府為了自己的政績，經(jīng)濟(jì)利益成為他們的第一看中點(diǎn)，這種理念直接影響到政府的招商引資，以至于在此過程中并未充分重視生態(tài)文明建設(shè)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展中產(chǎn)生環(huán)境問題。政府環(huán)保部門管理方面職能的缺失并不是形成環(huán)境污染問題的現(xiàn)實(shí)原因，究其本質(zhì)，是因?yàn)榈胤秸h(huán)保部門的管理權(quán)不集中，職能發(fā)揮較為分散，總體的管理力量非常薄弱，所以，地方的環(huán)保部門只能緊跟領(lǐng)導(dǎo)的腳步，在管理上缺乏合理性。為了避免環(huán)境污染問題以及管理職能、管理權(quán)問題，應(yīng)由上級環(huán)保部門對地方環(huán)保部門的負(fù)責(zé)人直接任命，從而起到加強(qiáng)地方環(huán)保部門管理職能和管理權(quán)的目的，同時(shí)避免地方政府對地方環(huán)保部門的干預(yù)工作，由此使得新《環(huán)保法》得以順利實(shí)施。

（三）建立健全生態(tài)補(bǔ)償制度

落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀是建立及完善補(bǔ)償機(jī)制的重要前提，其次還應(yīng)該采用統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的主線，遵循“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰受益誰補(bǔ)償”原則，將創(chuàng)新作為根本動(dòng)力，著實(shí)加強(qiáng)體制、政策以及管理方面的創(chuàng)新，從而選擇科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償模式。建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，其根本目的在于建立和完善政府針對生態(tài)的補(bǔ)償和調(diào)控模式，以市場機(jī)制作用和社會全員參與來構(gòu)建公平、公正的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。通過補(bǔ)償力度的加大，補(bǔ)償機(jī)制的不斷發(fā)展，生態(tài)補(bǔ)償日益法制化和規(guī)?；?，各個(gè)區(qū)域的生產(chǎn)、生活、生態(tài)走向發(fā)展的常態(tài)化。就環(huán)境問題而言，它的產(chǎn)生具有外部性，其內(nèi)部性的實(shí)現(xiàn)則就在于建立健全的生態(tài)補(bǔ)償制度。通過完善的生態(tài)保護(hù)機(jī)制，可以有效的實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)。

環(huán)境治理手段以及清潔技術(shù)紅利的增加，與環(huán)保稅立法有一定的關(guān)系。環(huán)保稅立法之后，環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等政策與生態(tài)文明建設(shè)的結(jié)合度更高，治理手段以及清潔技術(shù)紅利也隨之增加。具體來說，可以增加新的環(huán)境稅，開啟生態(tài)補(bǔ)償誰，并對現(xiàn)行的資源稅進(jìn)行優(yōu)化與調(diào)整，例如以按實(shí)際產(chǎn)量計(jì)稅代替原有的按應(yīng)稅資源產(chǎn)品銷售量計(jì)稅，還應(yīng)對一些稀缺資源、非再生資源實(shí)施增加稅收的政策。利用稅收杠桿的方式將資源開采和使用充分融入到生態(tài)環(huán)境保護(hù)中去，以此來提高環(huán)境保護(hù)力度和資源開發(fā)利用率。此外，資源費(fèi)征收還會使得生態(tài)補(bǔ)償功能的發(fā)揮更加徹底。由此可見，環(huán)保稅在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)升級之路中起到了一定的調(diào)節(jié)作用。環(huán)保稅的征收，應(yīng)該較現(xiàn)行的污染費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)高，并且征收更為嚴(yán)格。還應(yīng)建立綠色稅收體系，在推動(dòng)資源環(huán)境保護(hù)的同時(shí)促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與發(fā)展。

黨的十七大首次提出“建設(shè)生態(tài)文明”，與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)共同組成“五位一體”，并將生態(tài)文明建設(shè)上升到國家發(fā)展戰(zhàn)略當(dāng)中，有效推動(dòng)了社會主義的發(fā)展與建設(shè)。在黨的十八大報(bào)告中提出了全面建設(shè)小康社會的新要求，即大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，使得該理念更加深入。人類的可持續(xù)發(fā)展、國家的建設(shè)與進(jìn)步，與生態(tài)文明建設(shè)息息相關(guān)。新《環(huán)保法》的實(shí)施是生態(tài)文明建設(shè)的有力保障。只有真正落實(shí)了新《環(huán)保法》，才可以從根本上建設(shè)生態(tài)文明，讓我國走向可持續(xù)發(fā)展的道路。

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