清代屯墾與烏魯木齊行政中心的形成

張安福

（上海師范大學(xué) 人文學(xué)院，上海 200234）

【新疆地方史】

清代屯墾與烏魯木齊行政中心的形成

張安福

（上海師范大學(xué) 人文學(xué)院，上海 200234）

清朝統(tǒng)一新疆后，非常重視以屯墾促進(jìn)新疆發(fā)展，由此帶動(dòng)了新疆行政格局的變遷,并最終促成烏魯木齊行政中心的形成。乾隆統(tǒng)一新疆后，改變了漢唐以來“重南輕北”的治疆格局，以伊犁作為新疆的軍政中心，同時(shí)在天山北路伊犁、烏魯木齊、巴里坤等地開展了大規(guī)模、多種形式的屯墾活動(dòng)，并逐漸發(fā)展成為新疆重要的經(jīng)濟(jì)重心。但是，隨著19世紀(jì)后期沙俄割去西北大片土地，伊犁經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展被嚴(yán)重破壞，新疆的行政中心被迫向東部條件較好的烏魯木齊轉(zhuǎn)移；在新疆行政中心“北移”和“東轉(zhuǎn)”的同時(shí)，新疆對地方的治理模式也由“多元”向“一元”轉(zhuǎn)變。光緒十年（1884）新疆建省后，以烏魯木齊為行政中心的省、府、州、縣一元治理模式代替了原來的“札薩克制”“伯克制”“郡縣制”等多元治理形式，奠定了近代以來新疆行政治理格局的基礎(chǔ)。

清代屯墾；烏魯木齊；行政中心；變遷

清朝統(tǒng)一新疆后，開始逐步改變歷史上“南農(nóng)北牧”的經(jīng)濟(jì)格局，經(jīng)濟(jì)重心向北疆發(fā)展；同時(shí)，將治理新疆的行政中心初步設(shè)在伊犁，其后又遷至烏魯木齊。在這一轉(zhuǎn)變過程中，屯墾和移民是重要的媒介，天山北路的伊犁、烏魯木齊、巴里坤等地成為移民的重要遷入地區(qū)，并且在屯墾開發(fā)的背景下經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展。新疆行政中心出現(xiàn)了“重北輕南”的局面，在地方治理上也改變了以往“因俗而治”多元治理的模式，向州縣制過渡，尤其是新疆建省以后，以烏魯木齊為行政中心的省、府、州、縣制一元治理模式成為主要形式。清朝以屯墾開發(fā)為媒介，在新疆經(jīng)濟(jì)開發(fā)和社會(huì)行政治理上進(jìn)行的有益探索，為后世留下了許多有價(jià)值的歷史遺產(chǎn)。

一、屯墾改變了新疆“南農(nóng)北牧”的歷史格局，促進(jìn)了烏魯木齊經(jīng)濟(jì)重心的形成

漢唐時(shí)期，中原王朝治理新疆的“西域都護(hù)府”“安西都護(hù)府”和“安西四鎮(zhèn)”等，都設(shè)在天山以南的綠洲地區(qū)，天山以北，基本都是游牧勢力活動(dòng)的范圍。到了清代，由于北疆的戰(zhàn)略地位越來越重要，清朝最初將軍政中心放在了伊犁地區(qū)，并且大規(guī)模發(fā)展天山以北的屯墾移民活動(dòng)，使得伊犁、烏魯木齊等地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，導(dǎo)致新疆“南農(nóng)北牧”的經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生改變，經(jīng)濟(jì)重心向北發(fā)展。

（一）統(tǒng)一新疆后邊防戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變及北疆軍事地位的提升

清代新疆的國內(nèi)外形勢和社會(huì)狀況均發(fā)生了重大變化，這使得北疆地區(qū)的戰(zhàn)略地位日益重要，促使清朝改變了以往治疆“重南輕北”的戰(zhàn)略，將管理重心置于北疆地區(qū)。

清朝在統(tǒng)一新疆時(shí)，多次與北疆的厄魯特蒙古準(zhǔn)噶爾部作戰(zhàn)，最終于乾隆二十年（1755）攻滅準(zhǔn)噶爾勢力，之后清軍又于乾隆二十二年（1757）平定阿睦爾撒納叛亂，并以此為基礎(chǔ)，統(tǒng)一新疆。此外，早期與清朝在雅克薩等地交手的俄國，此時(shí)也趁機(jī)南下中亞，讓清朝政府感到北疆問題的嚴(yán)重性。與此截然相反的是南疆的穩(wěn)定，由于回部在歷史上受準(zhǔn)噶爾勢力控制，因此在清朝統(tǒng)一新疆過程中，回部成為清朝的盟軍，并積極提供幫助。所以，南疆相對北疆更加穩(wěn)定成為清朝統(tǒng)治者的共識。

在此政策下，北疆的伊犁、烏魯木齊等地成為駐防的重點(diǎn)地區(qū)，清朝征調(diào)大量軍隊(duì)來此屯墾戍邊，而且主要是攜眷永駐的八旗兵?！捌渲袧M洲、蒙古、索倫、察哈爾、厄魯特、綠旗營兵皆參錯(cuò)互用，或永駐以安室家，或更番以均勞逸，大抵以伊犁將軍總理全局，特駐重兵。東則烏魯木齊，北則塔爾巴哈臺，南為回部諸城，分屯列戍，悉聽調(diào)遣，與安西境外哈密、巴里坤互相聯(lián)絡(luò)”①《清朝通典》卷70《兵三》，高健、李芳主編《清三通與續(xù)通考新疆資料輯錄》，新疆大學(xué)出版社2007年版，第64頁。。相較北疆，南疆烏什、阿克蘇、葉爾羌、英吉沙爾、喀什噶爾的滿兵為換防兵，定期換防屯墾戍邊，流動(dòng)性強(qiáng)，不帶家眷。由此可以看出，清代在軍事上已經(jīng)形成了新疆“重北輕南”的布防格局。

（二）北疆地區(qū)移民屯田及烏魯木齊經(jīng)濟(jì)重心的形成

戰(zhàn)爭中，北疆的經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重受損。清朝統(tǒng)一新疆后，準(zhǔn)噶爾蒙古原有六十多萬人，“先痘死者十之四，繼竄于俄羅斯、哈薩克者十之二，卒殲于大兵者十之三，除婦孺充賞外，至今惟來降受屯之厄魯特若干戶，編設(shè)佐領(lǐng)昂吉，此外數(shù)千里間，無瓦剌一氈帳”②魏源：《圣武記》卷4《外藩·乾隆蕩平準(zhǔn)部記》，中華書局1984年版，第156頁。。北疆成為地廣人稀的地區(qū)，具備了移民屯田的條件。所以，為恢復(fù)和發(fā)展北疆的社會(huì)經(jīng)濟(jì)，清朝往北疆地區(qū)大量移民屯田，屯田的移民主要包括軍人、犯人、內(nèi)地百姓以及南疆回人。在移民屯田的過程中，烏魯木齊成為北疆兵屯、民屯發(fā)展最迅速的地區(qū)。

1.烏魯木齊兵屯發(fā)展迅速。乾隆二十五年（1760），清朝特命辦事大臣阿桂到伊犁大辦兵屯，“阿桂率滿洲、索倫驍騎五百，綠營兵百，回人二百，至伊犁搜捕馬哈沁，招撫厄魯特，并筑城屯墾”③《清史稿》卷130《兵志一》，中華書局1976年版，第3871頁。。此后清朝在辟展、瑪納斯、庫爾喀喇烏蘇、精河、托克遜、烏魯木齊、阜康、昌吉、喀喇沙爾等地，開始大規(guī)模地興辦兵屯。乾隆二十三年（1758）七月詔諭：“現(xiàn)在派往烏嚕木齊等處屯田兵丁，已至一萬數(shù)千，所耕地畝亦必廣闊……如有情愿攜帶家口者，即行準(zhǔn)其帶往。伊等既有家口，則分地墾種，各安其業(yè)?！雹佟肚鍖?shí)錄》第16冊，《高宗純皇帝實(shí)錄》卷572，乾隆二十三年十月上，中華書局1986年版，第271頁。烏魯木齊的兵屯人數(shù)在全疆占有舉足輕重的地位。到乾隆三十一年（1766），烏魯木齊地區(qū)的墾區(qū)有：“中營(今烏魯木齊、昌吉一帶)7屯，左營(今阜康一帶)6屯，右營7屯，濟(jì)木薩（今吉木薩爾）5屯，瑪納斯2屯，庫爾喀喇烏蘇1屯，精河、巴里坤、古城、木壘和哈密各1屯，總計(jì)37屯，屯墾人數(shù)共 7 852人?！雹阽娕d麒等校注：《西域圖志校注》卷32《屯政》，新疆人民出版社2002年版，第452頁。到乾隆四十二年（1777），全疆共有屯兵13 900余人，僅烏魯木齊就有6 013人，占到了屯墾人數(shù)的43%，近全疆屯兵總?cè)藬?shù)的1/2。

2.烏魯木齊成為屯墾移民的中心。由于準(zhǔn)噶爾部眾逃亡或死傷者甚多，僅靠兵屯是難以迅速恢復(fù)和發(fā)展新疆經(jīng)濟(jì)的。針對當(dāng)時(shí)的情況，乾隆遂產(chǎn)生了將內(nèi)地之民遣往新疆進(jìn)行屯田的設(shè)想，并認(rèn)為此舉可使“腹地資生既廣，而邊隅曠土愈開，實(shí)為一舉兩得”③《清實(shí)錄》第17冊，《高宗純皇帝實(shí)錄》卷716，乾隆二十九年八月上，中華書局1986年版，第17736頁。。乾隆二十六年（1761），民屯逐漸興起。清朝從陜甘等地召集了大量民眾進(jìn)行屯田，自巴里坤至烏魯木齊、伊犁一帶，凡有兵屯之處皆有民屯。

其中，烏魯木齊成為內(nèi)地屯墾移民最多的地區(qū)。根據(jù)《烏魯木齊政略》載：從乾隆二十七年到四十四年（1762—1779）的17年間，到烏魯木齊的屯戶就達(dá)到9 293戶，其中已升科者5 133戶，未升科者4 160戶④王希?。骸缎陆墨I(xiàn)四種輯注考述·烏魯木齊政略》，甘肅文化出版社1995年版，第59頁。。乾隆四十七年（1782）八月二十二日明亮上奏：烏魯木齊地區(qū)的民屯戶，“截至（乾?。┧氖辏?781）止，陸續(xù)安插戶民一萬九千七百余戶?！雹葜炫蛪?，乾隆四十七年八月二十二日明亮奏。轉(zhuǎn)引自華立《乾隆年間移民出關(guān)與清前期天山北路農(nóng)業(yè)的發(fā)展》，《新疆歷史研究論文選編·清代卷》（上），新疆人民出版社2008年版，第109頁。另《三州輯略》卷3記載，烏魯木齊地區(qū)民屯的總?cè)藬?shù)，“共男婦大小一十萬二千有余”⑥《三州輯略》卷3《戶口門》，成文出版社1968年版，第100頁。。根據(jù)當(dāng)時(shí)史料的記載，雖然沒有完整的移民人數(shù)統(tǒng)計(jì)，但是移往烏魯木齊的人數(shù)在5萬人左右是沒有問題的。其中，乾隆二十六年（1761）至乾隆三十年（1765）是內(nèi)地移民烏魯木齊較為集中的時(shí)期，每年都有大批民眾移居烏魯木齊地區(qū)（見表1）。

表1 1761—1765年間烏魯木齊地區(qū)移民情況表⑦華立：《清代新疆農(nóng)業(yè)開發(fā)史》，黑龍江教育出版社1995年版，第58-61頁。

大量的人口開墾了大批的荒地，如乾隆四十三年（1778），烏魯木齊地區(qū)民屯戶已達(dá)11 854戶，耕地達(dá)144 680畝⑧索諾木策凌：《奏為鎮(zhèn)番等州縣戶民前來烏魯木齊呈請認(rèn)戶移咨陜甘總督勒爾謹(jǐn)查辦事》，見中國第一歷史檔案館《宮中檔案·朱批奏折·農(nóng)業(yè)屯墾》，04-01-22-0037-013。。除了正額分配的土地開墾外，還有大量移民私自開墾土地，僅迪化州一處的民屯，除耕種分配的正額土地“六百三十頃九十畝”外，民戶還私自墾荒“八百一十五頃九十畝”，比正額還要多⑨方英楷：《新疆屯墾史》，新疆青少年出版社1989年版，第639頁。。清朝在北疆地區(qū)的大規(guī)模屯田效益極為顯著，不僅改變了新疆地區(qū)長期以來“南農(nóng)北牧”的經(jīng)濟(jì)格局，而且使烏魯木齊成為新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心和移民聚居區(qū)。

二、新疆行政中心“自西向東”發(fā)展和烏魯木齊行政中心的初步確立

清朝在新疆大規(guī)模的屯墾開發(fā)，形成了以伊犁、烏魯木齊為中心的北疆屯墾帶。由于統(tǒng)一新疆后，東自阿爾泰山，西至巴爾喀什湖，北起齋桑泊西北，南抵喀喇昆侖山，都處于清朝的管轄之下，但中央政府無法直接管轄，而伊犁地區(qū)地處新疆中心，又為伊犁河谷肥沃之地，因此清朝在伊犁設(shè)置“伊犁九城”和伊犁將軍府，統(tǒng)一管理新疆軍政事務(wù)。到19世紀(jì)中后期，由于沙俄大肆侵略中國西北邊界，鯨吞中國西北大片領(lǐng)土，伊犁由原來新疆的地理中心變?yōu)檫叧?，行政管理中心被迫向東轉(zhuǎn)移至經(jīng)濟(jì)條件較好、地理位置相對適中的烏魯木齊，新疆行政中心逐漸向東發(fā)展。

（一）伊犁行政地位的變化

清朝將統(tǒng)治中心設(shè)在天山北路，把伊犁將軍府設(shè)在伊犁，是充分考慮到了伊犁在新疆的中心地理位置和南下北上的樞紐地位。當(dāng)時(shí)的伊犁東西長750公里，南北長550公里，包括巴爾喀什湖以東、以南的廣大地區(qū)。伊犁將軍為清朝在新疆的最高軍事、行政長官，駐節(jié)伊犁惠遠(yuǎn)城，總攬全疆各項(xiàng)軍政事務(wù)。伊犁將軍之下，設(shè)參贊大臣、領(lǐng)隊(duì)大臣、辦事大臣、都統(tǒng)等職，管理本地軍政事務(wù)，而統(tǒng)率駐軍、保持武備、屯田置牧、組織生產(chǎn)、管理臺卡、巡邊守土則是重要之責(zé)。

伊犁本為軍政重地，本應(yīng)強(qiáng)化屯田和重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但從19世紀(jì)中期開始，屯田逐漸萎縮甚至處于荒廢的狀態(tài)。當(dāng)時(shí)的伊犁將軍奕山認(rèn)為伊犁土性寒薄，難以開墾，因此就開始裁撤屯兵、廢止屯田。咸豐四年（1854），塔爾巴哈臺（今塔城）撤屯，原因就是每年可節(jié)省“本處鹽菜銀七千余兩”①《清實(shí)錄》第42冊，《文宗顯皇帝實(shí)錄》卷151，中華書局1986年版，第636頁。，與此同時(shí)，奕山、圖伽布等人陸續(xù)裁撤屯兵，變賣牛羊牲畜等，以節(jié)約軍餉。

鴉片戰(zhàn)爭之后，清朝迫于俄國壓力，簽訂了《中俄伊犁塔爾巴哈臺通商章程》，為俄國入侵新疆打開了西大門。至咸豐四年（1854），沙俄已經(jīng)陸續(xù)侵占巴爾喀什湖以南、伊犁河下游和伊塞克湖之間的10萬平方公里的土地。此后，在英法聯(lián)軍攻入北京之際，沙俄趁火打劫，迫使清朝簽訂了不平等的《中俄北京條約》和《中俄勘分西北界約記》，霸占了中國西部包括巴爾喀什湖、齋桑湖和伊克塞湖在內(nèi)的44萬平方公里土地，使新疆行政中心伊犁門戶洞開。此后，乘南疆內(nèi)亂之際，俄軍在同治十年（1871）又侵占伊犁，直到光緒七年（1881）通過《中俄伊犁條約》，伊犁地區(qū)才被收復(fù)。但是伊犁的行政中心地位已經(jīng)動(dòng)搖：其一，沙俄在交還伊犁之時(shí)，脅迫伊犁各族民眾10多萬人遷入俄境，使得伊犁地區(qū)“地畝荒蕪，耕者不及十分之二”②劉錦棠撰、楊云輝校點(diǎn)：《劉錦棠奏稿》，岳麓書社2013年版，第352頁。，伊犁建立在大規(guī)模屯墾基礎(chǔ)之上的社會(huì)經(jīng)濟(jì)遭到了嚴(yán)重破壞；其二，沙俄將中俄邊界向東推進(jìn)到伊犁的霍爾果斯河岸和塔城的巴克圖卡倫，伊犁由原來新疆地理上的中心變成了西部孤城，行政中心的優(yōu)勢不再。

（二）烏魯木齊行政中心的初步確立

移民屯田促進(jìn)烏魯木齊政治地位的提升。烏魯木齊是清代新疆最大的屯田基地，屯戶最多，墾地最廣，成效最大。它不僅直接推動(dòng)了烏魯木齊地區(qū)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和商業(yè)貿(mào)易的發(fā)展，而且使烏魯木齊逐漸變成了新疆政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心。

1.移民屯墾為烏魯木齊奠定了初步的工商業(yè)和城市基礎(chǔ)。乾隆二十三年（1758）七月詔諭：“現(xiàn)在派往烏魯木齊等地屯田兵丁，已至一萬數(shù)千，所墾地畝，亦必廣闊……如有情愿攜帶家口者，即行準(zhǔn)其帶往。伊等既有家口，則分地墾種，各安其業(yè)?！雹邸肚鍖?shí)錄》第16冊，《高宗純皇帝實(shí)錄》卷572，乾隆二十三年十月上，中華書局1986年版，第271頁。從乾隆二十六年（1761）開始，清朝成建制地從陜甘地區(qū)向?yàn)豸斈君R地區(qū)移民，至乾隆六十年（1795），迪化州有民戶16 760戶、90 739人，民屯耕地727 897畝④張丕遠(yuǎn)：《乾隆在新疆施行移民實(shí)邊政策的探討》，《歷史地理》第九輯，上海人民出版社1990年版，第104頁。，烏魯木齊地區(qū)形成了包括迪化、昌吉、呼圖壁、瑪納斯、庫爾喀喇烏蘇、精河、阜康和吉木薩爾等地在內(nèi)的屯墾經(jīng)濟(jì)帶。

烏魯木齊的城市功能逐漸完備。烏魯木齊地區(qū)是內(nèi)地遷移民戶屯聚最多的地方，也是新疆城鎮(zhèn)發(fā)展最為典型的地區(qū)。乾隆二十七年（1762）九月，都司永海、前兵吳士勝率屯軍在烏魯木齊地區(qū)大建城堡，先后建成惠徠堡、屢豐堡、輯懷城、宣仁堡、懷義堡、寧邊城、嘉德城等軍屯基地。乾隆二十八年（1763），烏魯木齊辦事副都統(tǒng)侍郎旌額理因?yàn)豸斈君R人口增加、商業(yè)發(fā)展，要求“將城垣加高一丈六尺，厚一丈，添建四門”①《清實(shí)錄》第17冊，《高宗純皇帝實(shí)錄》卷692，乾隆二十八年八月上，中華書局1986年版，第761頁。；同年8月，在原土城北部建新城，乾隆欽定烏魯木齊城名為“迪化”；乾隆三十二年（1767）竣工，城內(nèi)建有衙署、廟宇、倉廒等 617間，烏魯木齊屯城初具規(guī)模。乾隆三十七年（1772），在迪化西建成鞏寧城，調(diào)陜甘滿營騎兵3 400人駐扎，時(shí)人稱作“滿城”。至道光年間，烏魯木齊已享有“關(guān)外省會(huì)”的盛名，其繁華富庶甲于關(guān)外。

光緒年間，烏魯木齊有8家俄商洋行，資金均有數(shù)十萬，是天山北路的商業(yè)貿(mào)易中心。七十一在《西域聞見錄》中對烏魯木齊作了如此評述：“其地為四達(dá)之區(qū)，以故字號店鋪，鱗次櫛比，市衢寬廣，人民輻輳，茶寮酒肆，優(yōu)伶歌童，工藝技巧之人，無一不備，繁華富庶，甲于關(guān)外。”②七十一：《西域聞見錄》卷1《新疆紀(jì)略》，嘉慶七年滄石藏抄本。可見，烏魯木齊地區(qū)的屯墾開發(fā)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益極為顯著，為行政中心移至烏魯木齊地區(qū)打下了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2.烏魯木齊在移民屯墾發(fā)展過程中，政治地位逐漸提升。乾隆二十五年（1760），清朝在巴里坤設(shè)提督，烏魯木齊僅駐副將一員，到乾隆二十九年（1764），清朝將巴里坤提督移駐烏魯木齊，烏魯木齊的政治地位得到重視。乾隆三十七年（1772），烏魯木齊又設(shè)參贊大臣、領(lǐng)隊(duì)大臣，凡烏魯木齊滿洲綠營官兵屯田一切事務(wù)，參贊大臣“皆與提督總管辦理”③《清實(shí)錄》第20冊，《高宗純皇帝實(shí)錄》卷907，乾隆三七十年四月下，中華書局1986年版，第132頁。，烏魯木齊的政治職能進(jìn)一步細(xì)化。乾隆三十八年（1773），清朝將巴里坤道移駐迪化，是為鎮(zhèn)迪道。同時(shí)，又將烏魯木齊參贊大臣改為都統(tǒng)，雖仍受伊犁將軍節(jié)制，但烏魯木齊都統(tǒng)已成為掌管烏魯木齊及其以東地區(qū)軍政事務(wù)的最高長官。

烏魯木齊地區(qū)地處新疆腹地，與內(nèi)地聯(lián)系較為緊密，中俄邊界變動(dòng)后，烏魯木齊取代伊犁成為了新疆地理意義上的中心所在。左宗棠認(rèn)為，“按新疆形勢所在，北路則烏魯木齊，南路則阿克蘇，以其能控制全疆，地居天山南北之脊，居高臨下，左右伸縮，足以有為也”④左宗棠撰、劉泱泱等校點(diǎn)：《左宗棠全集·奏稿七》，岳麓書社2014年版，第474頁。，提出把新疆最高軍政長官設(shè)在烏魯木齊；劉錦棠也認(rèn)為“新疆大勢，南北分歧，總以烏魯木齊為堂奧……將來行省議定，扼要建置，當(dāng)以烏魯木齊為最?！雹輨㈠\棠撰、楊云輝校點(diǎn)：《劉錦棠奏稿》，岳麓書社2013年版，第111頁。光緒十年（1884），新疆正式建省，“授劉錦棠為甘肅新疆巡撫，仍以欽差大臣督辦新疆事宜”⑥《清實(shí)錄》第54冊，《德宗景皇帝實(shí)錄》卷195，光緒十年十月上，中華書局1987年版，第773頁。，駐烏魯木齊。新疆省會(huì)向東移設(shè)于烏魯木齊，這也標(biāo)志著以烏魯木齊為中心的行政格局初步形成。

三、以烏魯木齊為中心的新疆一元治理格局最終形成

漢唐以來，新疆就實(shí)行“因俗而治”的方式進(jìn)行地方治理。清朝統(tǒng)一新疆后，實(shí)行以“軍府制”為主體、以“札薩克制”“伯克制”“州縣制”為輔的多元治理模式，但是對于“札薩克制”“伯克制”已經(jīng)有了諸多限制。隨著新疆形勢的變化，尤其是新疆建省后，清朝在全疆范圍內(nèi)實(shí)行州縣制，完成了地方管理方式的統(tǒng)一。

（一）以軍府制為主體的多元治理優(yōu)劣分析

所謂“軍府制”，就是一種以軍事管制為手段的治理方式，即以軍事長官總理軍民事務(wù)。伊犁將軍下，依次設(shè)立都統(tǒng)、辦事大臣和領(lǐng)隊(duì)大臣，這些官員負(fù)責(zé)鎮(zhèn)守各地，實(shí)行“循其俗，施其政”的治理方法。伊犁將軍及其以下官員都只管軍事，并不直接參與地方民政事務(wù)的管理。

根據(jù)新疆的地域、民族特點(diǎn)，清朝在軍政長官管轄下，又分別建立起三種不同的民政管理體制：其一為州縣制度，主要實(shí)行于天山北路的烏魯木齊及其以東地區(qū)，這些地區(qū)基本為屯墾移民區(qū)，與內(nèi)地地緣關(guān)系較為緊密，統(tǒng)治方式采取的是雙重歸屬制，在巴里坤設(shè)鎮(zhèn)西府，在烏魯木齊設(shè)鎮(zhèn)迪道，但在建制上就近劃入甘肅省，歸陜甘總督轄制；其二是伯克制度，主要實(shí)行于南疆維吾爾族集中區(qū)域及伊犁的維吾爾屯墾地區(qū)，但是清朝廢除了伯克世襲舊制，選任標(biāo)準(zhǔn)為“回人中有從戎效力，及輸誠內(nèi)附者，量材以授”⑦饒應(yīng)祺：《奏請?jiān)龈男陆畯d州縣并升三直隸州為府折》，見陳理、李德龍：《新疆巡撫饒應(yīng)祺稿本文獻(xiàn)集成》，學(xué)苑出版社2008年版，第468頁。，加強(qiáng)了政府對伯克任免升調(diào)的干預(yù)，使伯克制度成為清朝在當(dāng)?shù)氐囊环N地方官制；其三是札薩克制，實(shí)行于新疆的厄魯特蒙古諸部。清朝在新疆民族地區(qū)實(shí)施的“因俗設(shè)官”制度，充分利用了邊疆各族上層人士熟悉本民族歷史和生活情況的特點(diǎn)，以及他們在本民族中的威望和號召力，在一定程度上達(dá)到了化解矛盾、促進(jìn)團(tuán)結(jié)、鞏固清朝統(tǒng)治的目的。

軍府制度在一定時(shí)期所發(fā)揮的作用和影響是巨大的，但是這種軍政合一的管理方式有很大的缺陷，其局限性主要表現(xiàn)在：首先，管理體系層次重疊和事權(quán)多元化；其次，官員結(jié)構(gòu)偏重武職，執(zhí)掌重心在軍事，難以適應(yīng)地方施政和開發(fā)建設(shè)的需要；第三，地方民政因俗而治，導(dǎo)致各地治理程度參差不齊，道光、咸豐以后，伯克制度已經(jīng)成為南疆社會(huì)發(fā)展的桎梏。

（二）新疆建省后以烏魯木齊為行政中心的州縣行政管理制度在全疆的確立

平定新疆內(nèi)亂后，為了盡快恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活，清朝在新疆設(shè)立了各級善后局，其“清丈土地”“征糧征稅”等職能與內(nèi)地的府縣制幾乎完全一致，在新疆社會(huì)的恢復(fù)中，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，這為后來新疆建省奠定了行政基礎(chǔ)。光緒十年（1884）十月，新疆正式建省，省會(huì)設(shè)在烏魯木齊，伊犁將軍依舊保留，但只負(fù)責(zé)伊塔道的邊防事務(wù)。至光緒二十八年（1902）時(shí)，新疆全省共“設(shè)道四、府六、廳十一、直隸州二、州一、縣二十一、分縣二?！雹偻鯓鋿彽茸胄?、朱玉麒等整理：《新疆圖志》卷1《建置一》，上海古籍出版社2015年版，第3頁。

建省后的軍政大權(quán)統(tǒng)于巡撫，增強(qiáng)了邊疆地區(qū)捍衛(wèi)國家領(lǐng)土主權(quán)的能力，并對新疆舊有的田賦制度、屯田制度、采礦制度、內(nèi)地移民制度及伯克制度進(jìn)行了改革，廢除了內(nèi)地農(nóng)民不許進(jìn)入南疆屯墾生產(chǎn)的禁令，從而使得南北疆商品貿(mào)易交換更為頻繁，有力地促進(jìn)了新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

1.實(shí)施計(jì)戶授田以加強(qiáng)管理。自光緒十三年（1887）起，規(guī)定新招屯墾戶民，每戶給地60畝，由官府借給籽種糧3石，置辦農(nóng)具銀6兩，修蓋房屋銀8兩，耕牛2頭，合價(jià)銀24兩?；蚋缸庸沧鳎蚬突锝Y(jié)伴，均以2人為一戶，月給鹽菜銀1.8兩，口糧面90斤。自春耕之日起，通計(jì)每戶借給成本銀73.1兩。定限初年還半，次年全繳。繳本之后，按畝升科。仿營屯之制，10戶派一屯長，50戶派一屯正；每屯正5名，派一委員管理，層層鈐束。凡請領(lǐng)成本、督察農(nóng)工等一切事宜，俱由委員、屯正、屯長負(fù)責(zé)。每10戶出具連環(huán)保結(jié)，互相糾察，以免領(lǐng)本潛逃、耗費(fèi)曠功及滋事不法諸弊②劉錦棠撰、楊云輝校點(diǎn)：《劉錦棠奏稿》，岳麓書社2013年版，第394頁。。

2.清丈土地，按畝征稅。新疆建立行省后，光緒十三年（1887），劉錦棠等人為了整頓賦稅，開始實(shí)施清丈地畝工作，按照土地的肥瘠程度，將其分為上、中、下三等，實(shí)行按畝征稅制度。迪化、昌吉、阜康、綏來、奇臺、吐魯番、吉木薩、呼圖壁各屬，規(guī)定上地每畝科糧7升，中地4升，下地3升，概不征耗③劉錦棠撰、楊云輝校點(diǎn)：《劉錦棠奏稿》，岳麓書社2013年版，第404頁。。各級伯克養(yǎng)廉地，一律收歸官有，招佃承租，收納額糧。新賦稅制度的實(shí)施，不但徹底根除了陳舊落后的人頭稅制度，而且使稅額大為減少，稅收的標(biāo)準(zhǔn)更趨合理。尤其值得注意的是，它使原來受奴役的農(nóng)民成為直接向國家納稅的自耕農(nóng)，對調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性發(fā)揮了巨大的作用④蔡家藝：《清代新疆社會(huì)經(jīng)濟(jì)史綱》，人民出版社2006年版，第286-288頁。。

3.有效維護(hù)了新疆的社會(huì)穩(wěn)定?！缎陆畧D志》載：“逮于本朝，益擴(kuò)張屯墾之政以贍軍食。中興以來，改設(shè)郡縣，變屯田舊法，墾地至一千萬余畝”，⑤王樹枏等纂修、朱玉麒等整理：《新疆圖志》卷28《實(shí)業(yè)一》，上海古籍出版社2015年版，第540頁。大大超過了乾隆、嘉慶時(shí)期的規(guī)模。到1911年，新疆全省人口共 453 477戶、2 162 030人⑥祁美琴：《近代新疆政治經(jīng)濟(jì)開發(fā)特點(diǎn)簡析》，《清史研究》，2001年第4期。，出現(xiàn)了“生齒日眾，邊境安謐，歲事屢豐”⑦的繁榮景象，改變了“西域屯政不修，地利未盡，以致沃饒之區(qū)，不能富強(qiáng)”⑧的局面。

清代以烏魯木齊為行政中心的行省制的建立，是歷史發(fā)展的必然趨勢，克服了歷史上“因俗而治”帶來的種種弊端，提高了新疆的行政管理能力，鞏固了西北的邊防，在清朝覆亡、民國建立的動(dòng)蕩時(shí)期，新疆郡縣制對于維護(hù)國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)和西北邊防安全，具有重要意義。

四、結(jié) 論

新疆北鄰沙俄，西接中亞，處在維護(hù)國家安全和疆域完整的國防第一線，“東捍長城，南連衛(wèi)藏，西倚蔥嶺”，恰好處于西部陸疆與北部陸疆的結(jié)合點(diǎn)上，堪稱西北屏障。清代以來的二百多年間，是世界發(fā)生劇烈變化和各國利益重新分配的動(dòng)蕩時(shí)期：從國際背景看，歷經(jīng)西方資本主義擴(kuò)張、殖民主義和帝國主義爭奪世界霸權(quán)的時(shí)期；從國內(nèi)時(shí)局看，新疆曾一再出現(xiàn)民族紛爭、列強(qiáng)覬覦入侵和內(nèi)部動(dòng)亂的危局。新疆的形勢動(dòng)向、安危盛衰，對周圍相鄰的漠南、漠北、青藏有著舉足輕重的影響，并進(jìn)而牽動(dòng)全國大局。在清代新疆行政變革和行政中心變遷的過程中，屯墾尤其是移民屯墾起到了至關(guān)重要的作用。早期的屯墾，保障了清朝在軍事上的勝利；統(tǒng)一新疆后，兵屯和移民屯墾促進(jìn)了天山北路烏魯木齊、伊犁等地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；平定新疆內(nèi)亂后，及時(shí)進(jìn)行屯墾制度改革，使清代后期新疆穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有了保障。

烏魯木齊最終成為新疆的行政中心，既有著客觀的地理區(qū)域變化的因素，也是烏魯木齊長期經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的結(jié)果使然，在這其中屯墾移民成為重要的推力。清代新疆屯墾有力促進(jìn)了清代行政中心“由南向北”“由西向東”發(fā)展，尤其是從以烏魯木齊為中心的新疆建省過程可以看出，在多民族、多文化、多宗教的西北邊疆地區(qū)，因地制宜地進(jìn)行行政制度變革，對于維護(hù)清代新疆屯墾經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，意義重大。

（責(zé)任編輯：趙旭國）

The Cultivation of Qing Dynasty and the Formation of Urumqi as Administrative Center

ZHANG An-fu

(College of Humanities，Shanghai Normal University，200234，Shanghai，China)

After the Qing Dynasty unified Xinjiang,it attached great importance to the development of Xinjiang by cultivation，thus leading the change of administrative structure in Xinjiang and finally leading to the formation of Urumqi as administrative center.In the reign of Emperor Qianlong，the central government regarded Ili prefecture as a military and political center，and carried out military reclamation activities in large scale and in a variety of forms along the Tianshan Mountains’north slope，which changed the governance pattern in Xinjiang of “valuing south more than north area”since the Han and Tang Dynasties.So the economic and political focus of Xinjiang was moving to the north area of Tianshan Mountains and Ili、Urumqi and Barkol became important areas for inland immigrants settlements.But in the late nineteenth century，Russia invaded and obtained huge tracts of land in northwest of Xinjiang，and Ili prefecture started to become an isolated city exposed to the western border region.As a result，the political center of Xinjiang was coerced to shift to eastern Urumqi.With the military and political focus “moving north”and“shifting east”，the local governance mode of Xinjiang also changed from“multiple model”to“single model”.It varied from multiple governance forms including“Jasagh System”、“Burke System”and “Prefecture System”to a paradigm including provinces，prefectures and counties.Especially after establishing Xinjing province in 1884，it was in accordance with inland provincial institutions，laying a good foundation of political landscape in Xinjiang since modern times.

the settlement of Qing Dynasty；the administrative center；Urumqi；changes

K29

A

1671-0304(2017)05-0111-07

URI：http://kns.cnki.net/kcms/detail/65.1210.C.20171020.1349.014.html

2017-04-20 ［網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間］2017-10-20 13:49

國家社科基金項(xiàng)目“塔里木地區(qū)城址遺存與唐代西域邊防研究”（17BZS010）。

張安福，男，山東臨沭人，上海師范大學(xué)人文學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事中國屯墾史、西域史研究。