農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)研究

張新民

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，是穩(wěn)民心、安天下的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。即使在2030年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%時(shí)，仍有4.4億人口生活就業(yè)在農(nóng)村。農(nóng)業(yè)具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等多種功能，但農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，具有自然風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)等多重風(fēng)險(xiǎn)。由于農(nóng)民人均占有耕地少，農(nóng)產(chǎn)品加工流通跟不上，使得農(nóng)民的收入遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民。如何使農(nóng)業(yè)強(qiáng)起來、農(nóng)村美起來、農(nóng)民富起來成為困擾“三農(nóng)”的老大難問題。而發(fā)展農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)找到了解決問題的途徑。

一、什么是農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)

要搞清楚農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的概念，必須搞清楚什么是特色小鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)型。

（一）什么是特色小鎮(zhèn)

最早提出特色小鎮(zhèn)的浙江省指出，特色小鎮(zhèn)是相對(duì)獨(dú)立于市區(qū)，具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游和一定社區(qū)功能的發(fā)展空間平臺(tái)，區(qū)別于行政區(qū)劃單元和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。每個(gè)特色小鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)域面積一般控制在3平方公里左右，核心區(qū)域控制在1平方公里左右。本文涉及的特色小鎮(zhèn)主要指以某種產(chǎn)業(yè)為特色，既有城市功能，又有鄉(xiāng)村風(fēng)貌，大小適宜的人口聚集區(qū)，主要包括以傳統(tǒng)行政區(qū)劃為單元的建制鎮(zhèn)和不同于行政建制鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)兩種形態(tài)。

（二）什么是農(nóng)業(yè)型

農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)主要包括以下四種產(chǎn)業(yè)形態(tài)：

一是農(nóng)林牧漁特色產(chǎn)業(yè)。在特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)核心區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技園區(qū)和田園農(nóng)業(yè)綜合體中確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。如舒蘭市平安稻香小鎮(zhèn)、杭州市西湖龍塢茶小鎮(zhèn)、濟(jì)寧金鄉(xiāng)縣魚山蒜都小鎮(zhèn)、金華市磐安江南藥鎮(zhèn)；邳州市鐵富銀杏小鎮(zhèn)、濟(jì)南市平陰縣玫瑰小鎮(zhèn)；溫州市平陽寵物小鎮(zhèn)、長春市雙陽梅花鹿小鎮(zhèn)；淮安市盱眙龍蝦小鎮(zhèn)、舟山市定海遠(yuǎn)洋漁業(yè)小鎮(zhèn)，等等。

二是農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)包括農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工、精深加工、農(nóng)產(chǎn)品及加工副產(chǎn)物綜合利用，主要是指糧棉油糖、果蔬茶、畜禽、水產(chǎn)品等加工業(yè)。

三是農(nóng)產(chǎn)品市場流通及服務(wù)業(yè)。積極利用“大數(shù)據(jù)”和“互聯(lián)網(wǎng)+”等先進(jìn)信息技術(shù)，大力發(fā)展網(wǎng)絡(luò)營銷、在線租賃托管、食品短鏈、社區(qū)支農(nóng)、電子商務(wù)、體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)等多種新型業(yè)態(tài)，促進(jìn)消費(fèi)型商貿(mào)和物流有機(jī)結(jié)合的專業(yè)鎮(zhèn)的發(fā)展。

四是休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游?！度珖r(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)與農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》提出，依托農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)、傳統(tǒng)村落、傳統(tǒng)民居，發(fā)展具有歷史記憶、地域特點(diǎn)、民族風(fēng)情的特色小鎮(zhèn)。如瓊海市大路農(nóng)耕文明小鎮(zhèn)、廣州市從化區(qū)錦洞桃花小鎮(zhèn)等。農(nóng)業(yè)部明確強(qiáng)調(diào)，集中連片發(fā)展較好的形成休閑農(nóng)業(yè)特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可推薦申報(bào)“中國美麗休閑鄉(xiāng)村”。

（三）什么是農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)

農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)是整合農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等資源，以農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、加工、流通、休閑觀光旅游及農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的建制鎮(zhèn)或者產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)。

農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)，以“農(nóng)”為主題，吸收當(dāng)前農(nóng)業(yè)最前沿的理念、技術(shù)和管理模式，從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的角度，培育如精準(zhǔn)智慧農(nóng)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)建如“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”“農(nóng)創(chuàng)客”、加工體驗(yàn)、中央廚房等新業(yè)態(tài)，打造一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新模式。二三產(chǎn)業(yè)的亮點(diǎn)大多集聚在小鎮(zhèn)，走出一條以人為本、產(chǎn)城融合、功能配套的新型城鎮(zhèn)化道路。

二、農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的主要特點(diǎn)

（一）主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)明顯，帶動(dòng)能力較強(qiáng)

主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是指具備一定規(guī)模，具有較高區(qū)內(nèi)增加值或產(chǎn)值比重（一般要大于15%）的產(chǎn)業(yè)。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)的主要渠道和致富的主要來源。舒蘭市平安稻香小鎮(zhèn)，水稻種植面積及產(chǎn)量均占耕地面積及產(chǎn)量的70%左右。江蘇徐州市邳州市鐵富鎮(zhèn)80%左右的人口從事銀杏一二三產(chǎn)業(yè)。山東省創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)的要求是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)稅收占特色小鎮(zhèn)稅收總量的70%以上。山東省平陰縣玫瑰小鎮(zhèn)玫瑰種植面積約占全鎮(zhèn)耕地面積的50%、就業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到56.5%。

（二）農(nóng)產(chǎn)品加工流通配套緊密，形成良好的產(chǎn)業(yè)鏈條

在農(nóng)產(chǎn)品加工過程中，依靠科技進(jìn)步，通過建設(shè)全程質(zhì)量控制、清潔生產(chǎn)和可追溯體系，生產(chǎn)開發(fā)安全優(yōu)質(zhì)、綠色生態(tài)的各類食品及加工品。各地采取各項(xiàng)優(yōu)惠政策，促進(jìn)加工企業(yè)向園區(qū)集中，著力打造專用原料、加工轉(zhuǎn)化、現(xiàn)代物流、便捷營銷融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集群。鐵富鎮(zhèn)通過科技創(chuàng)新，開發(fā)形成30多種銀杏產(chǎn)品，建設(shè)了銀杏健康產(chǎn)業(yè)園。

不少地方通過建設(shè)優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地批發(fā)市場及配套工程，促進(jìn)了產(chǎn)銷對(duì)接。湘潭縣花石鎮(zhèn)建設(shè)了全國最大湘蓮加工貿(mào)易市場——花石湘蓮市場，提升了產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

（三）市場唱主角，促進(jìn)了“雙創(chuàng)”

農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)地處鄉(xiāng)鎮(zhèn)，國有大型企業(yè)介入較少，很多都是中小企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場等草根英雄。創(chuàng)業(yè)者依靠低廉的土地成本、勞動(dòng)力成本，以及靈活的土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、設(shè)施裝備等入股方式，瞄準(zhǔn)了城市對(duì)于農(nóng)業(yè)的多層次需求，打造農(nóng)業(yè)服務(wù)的“綜合體”。比如，建設(shè)生鮮電商的集聚地、養(yǎng)老社區(qū)、鄉(xiāng)村旅游度假中心、特色農(nóng)莊、農(nóng)家樂等。

（四）居住成本較低，幸福指數(shù)較高

一是提供了低成本的就業(yè)創(chuàng)業(yè)空間。小城鎮(zhèn)大多是農(nóng)村集體土地，土地價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于大城市，租賃住房和辦公用房的租金成本低；政府基本上對(duì)于特色產(chǎn)業(yè)都給予了扶持政策，行政成本較低；雇傭人員的勞動(dòng)力成本低，消費(fèi)水平也低；職業(yè)切換成本比較小，農(nóng)業(yè)是農(nóng)民最熟悉的行業(yè)，通過農(nóng)業(yè)高科技的普及推廣，可以帶動(dòng)農(nóng)民提高技藝，增加收入。以上因素會(huì)吸引類似產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)業(yè)者到某一空間聚集、互相交流，就會(huì)形成產(chǎn)業(yè)聚集。

二是提供了低成本的生活空間。就地城鎮(zhèn)化降低了農(nóng)民的遷移成本和生活成本，不會(huì)造成留守兒童、婦女和老人的問題，促進(jìn)了社會(huì)和諧，提高了居民的幸福指數(shù)。

三是為城市居民提供了慢生活空間。目前一些大城市人口過于集中，生活節(jié)奏快，出現(xiàn)了居住成本畸高、交通擁擠、空氣質(zhì)量下降等“城市病”問題。小城鎮(zhèn)生活節(jié)奏慢、空氣質(zhì)量好，通過建設(shè)高品質(zhì)居住社區(qū)，或者采取“市民農(nóng)莊”的方式，可以有效吸納城市人口、疏導(dǎo)城市資源，達(dá)到城鄉(xiāng)要素交流互動(dòng)的效果。endprint

三、建設(shè)農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)中存在的問題

（一）主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈條不緊，產(chǎn)業(yè)化水平不高

有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，受自然風(fēng)險(xiǎn)影響較大。有的沒有實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，科技水平不高，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全無法保證。有的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體組織化程度偏低，技術(shù)管理服務(wù)人才不足，缺乏相應(yīng)的支持引導(dǎo)政策。有的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條不完整，加工或者流通跟不上，產(chǎn)業(yè)化水平不高。有的分工不合理，低水平同質(zhì)化非常嚴(yán)重，存在惡性競爭現(xiàn)象。

（二）小鎮(zhèn)建設(shè)滯后，存在農(nóng)業(yè)人口和人才流失的現(xiàn)象

一方面，我國等級(jí)化的行政管理體制造成了小城鎮(zhèn)在財(cái)政、土地、人才、政策等方面無法與高等級(jí)的政府相比。另一方面，小城鎮(zhèn)缺乏科學(xué)規(guī)劃與政策引導(dǎo)，沒有與市場協(xié)同發(fā)力。以上原因，使得小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)滯后，造成人口減少和人才流失嚴(yán)重。

（三）地方政府熱情較高，存在盲目跟風(fēng)現(xiàn)象

有的小城鎮(zhèn)政府看到特色小鎮(zhèn)就眼前發(fā)亮、熱情高漲，以為榮獲特色小鎮(zhèn)的稱號(hào)就可以大規(guī)模開展城鎮(zhèn)化建設(shè)了。有的喜歡大手筆、大規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)“高、新、奇”、“寬、大、洋”等形象工程，建設(shè)明顯超過自身發(fā)展階段。有的沒有貫徹“以人為本”的理念，將特色小鎮(zhèn)房地產(chǎn)化，把原有的產(chǎn)業(yè)“特色”變成了房地產(chǎn)一家獨(dú)大的“單色”，人為抬高了居民的生活成本，背離了小城鎮(zhèn)低成本創(chuàng)業(yè)就業(yè)的初衷。有的沒有充分挖掘地方特色文化，使得特色小鎮(zhèn)建筑風(fēng)格千鎮(zhèn)一面。

四、對(duì)農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃建議

（一）明確戰(zhàn)略定位

建設(shè)農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)，要以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念為指導(dǎo)，在宏觀戰(zhàn)略上，要與國家三大戰(zhàn)略（“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶）、國家三大任務(wù)（新型城鎮(zhèn)化、國際產(chǎn)能合作、雙創(chuàng)）相對(duì)接。要與國家農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略相對(duì)接，符合“三農(nóng)”相關(guān)規(guī)劃及政策要求。在中觀上，要與省、市、縣規(guī)劃（主要是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等）相銜接，具體明確農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的戰(zhàn)略地位、發(fā)展方向等。

（二）科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)

按照生產(chǎn)生活生態(tài)統(tǒng)一、一二三產(chǎn)業(yè)融合的總體要求，編制農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，明確規(guī)劃建設(shè)范圍、產(chǎn)業(yè)定位、投資主體、投資規(guī)模、項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃。積極推進(jìn)“多規(guī)合一”，注重特色小鎮(zhèn)規(guī)劃與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、異地扶貧搬遷規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等的有效銜接。要堅(jiān)持集約、高效、綠色、低碳的原則進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。謀劃落實(shí)好具體的建設(shè)項(xiàng)目，培育特色產(chǎn)業(yè)，以優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的實(shí)施推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（三）特色產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)

在特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇方面要注重以下幾個(gè)方面：

一是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)能夠達(dá)到基礎(chǔ)設(shè)施工程化、產(chǎn)地環(huán)境生態(tài)化、生產(chǎn)手段機(jī)械化、科學(xué)技術(shù)集成化、生產(chǎn)過程標(biāo)準(zhǔn)化、生產(chǎn)服務(wù)社會(huì)化、經(jīng)營管理信息化、現(xiàn)代農(nóng)民職業(yè)化。對(duì)于農(nóng)林牧漁特色產(chǎn)業(yè)，要牢固樹立以質(zhì)取勝的理念，注重在品牌農(nóng)業(yè)方面發(fā)力。

二是農(nóng)產(chǎn)品加工能夠做到綠色化、園區(qū)化、集群化、品牌化。依托特色農(nóng)產(chǎn)品或深加工產(chǎn)品，打造一批優(yōu)勢(shì)特色明顯的農(nóng)業(yè)區(qū)域公用品牌、企業(yè)品牌和產(chǎn)品品牌，實(shí)現(xiàn)品牌溢價(jià)。

三是商貿(mào)物流能夠做到智能化、網(wǎng)絡(luò)化、一體化。利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)，培育發(fā)展網(wǎng)絡(luò)化、智能化、精細(xì)化現(xiàn)代流通新模式。積極發(fā)展電子商務(wù)、農(nóng)商直供、加工體驗(yàn)、中央廚房等新業(yè)態(tài)。發(fā)展農(nóng)業(yè)特色互聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)，選擇以鎮(zhèn)區(qū)常住人口5萬以上的特大鎮(zhèn)、3萬以上的專業(yè)特色鎮(zhèn)為重點(diǎn)。

四是文化傳承要做到商業(yè)化、通俗化、參與化。挖掘具有當(dāng)?shù)靥厣臍v史文化、民俗風(fēng)情、自然資源和特色產(chǎn)業(yè)等，形成特色小鎮(zhèn)的輔助產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建特色小鎮(zhèn)品牌。還要把民俗風(fēng)情文化進(jìn)行景觀化打造，讓人一看到景觀就能聯(lián)想到小鎮(zhèn)。

（四）小鎮(zhèn)軟硬兼施

農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)要按照生態(tài)、宜居、方便的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行軟硬件配套建設(shè)。既要搞好道路、交通、供水、供電、燃?xì)?、供暖、通信、污水垃圾處理、農(nóng)村廁所、物流、寬帶網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又要加快農(nóng)村教育、衛(wèi)生計(jì)生、社保、文化等事業(yè)發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均衡配置，還要搞好社交空間、休閑娛樂空間、健身設(shè)施、養(yǎng)老養(yǎng)生配套建設(shè)。鼓勵(lì)建設(shè)智慧小鎮(zhèn)、智慧園區(qū)、智慧社區(qū)、智慧景區(qū)。

（五）市場政府協(xié)同

要處理好政府與市場關(guān)系，發(fā)揮政府制定規(guī)劃政策、提供公共服務(wù)等方面的支持作用，為企業(yè)、農(nóng)戶、中小投資者、外來人口創(chuàng)業(yè)提供條件，大膽“放水養(yǎng)魚”，激發(fā)企業(yè)家精神和創(chuàng)新活力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚提升。要發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用，大力推廣運(yùn)用PPP模式，鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織和市民積極參與農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的投資、建設(shè)、運(yùn)營和管理。企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、協(xié)會(huì)組織、營銷商要與村民形成利益共同體，多個(gè)利益主體與政府形成良好的合作關(guān)系，圍繞一個(gè)主題，同向發(fā)力，做到“上下同欲者勝”。

（六）機(jī)制體制創(chuàng)新

要加快農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)體制機(jī)制創(chuàng)新，防止“新瓶裝舊酒”，“穿新鞋走老路”，努力打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)新平臺(tái)。一是深入推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，強(qiáng)化事權(quán)、財(cái)權(quán)、人事權(quán)和用地指標(biāo)等保障。根據(jù)特色小鎮(zhèn)工作實(shí)際，因地制宜構(gòu)建簡約精干的組織架構(gòu)。二是提升管理服務(wù)水平。建立“一站式”電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率。建立完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)公司、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場化。三是可以進(jìn)行農(nóng)村集體土地管理制度改革，鼓勵(lì)集體和農(nóng)民的宅基地以及建設(shè)用地參與農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)開發(fā)，降低征地成本。四是試驗(yàn)小塊土地拍賣方式，直接賣給中小投資者，使得他們?cè)谫徺I土地使用權(quán)后，能夠做興辦置業(yè)的長期打算，帶動(dòng)服務(wù)業(yè)品質(zhì)提升和實(shí)業(yè)發(fā)展。

（作者為國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委員會(huì)副秘書長、高級(jí)工程師，博士后）endprint