鼓勵社區(qū)化農(nóng)民工居住載體建設的思考

劉厲兵+王建冬

在新型城鎮(zhèn)化和房地產(chǎn)市場發(fā)展進程中，農(nóng)民工安居是關鍵一環(huán)。近年來，黨中央和國務院持續(xù)發(fā)力，農(nóng)民工居住滿意度不斷上升，由2014年54.0%提高到2016年56.7%①。如何以改革方式繼續(xù)提升農(nóng)民工滿意度、促進新型城鎮(zhèn)化和房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展。我們由此展開研究，并逐步聚焦在引導數(shù)千萬農(nóng)民工從廠區(qū)宿舍遷入廠外社區(qū)②。

一、為何提出住廠農(nóng)民工遷入社區(qū)

農(nóng)民工住廠是土地資源相對富裕、農(nóng)民工進城賺錢回家蓋房、工業(yè)經(jīng)濟主導、城里房子是給城市居民蓋的等特定歷史條件下，大規(guī)模、臨時性、快速安置農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力的有效舉措。但時移世易，政策體系亟需豐富完善。

（一）住宿廠區(qū)引發(fā)四重不協(xié)調(diào)

農(nóng)民工住廠引發(fā)了居住需求與實際供給、封閉居住與人的城鎮(zhèn)化、項目用地緊張與非生產(chǎn)性占地、購房意愿增強與部分地區(qū)高庫存之間不協(xié)調(diào)。

一是積極建設廠區(qū)宿舍與農(nóng)民工住廠意愿下降之間供需不協(xié)調(diào)。廠區(qū)宿舍以較低時間和實物成本解決了全國數(shù)千萬外來農(nóng)民工安置問題，為政策所鼓勵。然而，隨著農(nóng)民工收入提高及年齡結(jié)構(gòu)調(diào)整，其居住需求深刻變化。數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工住宿舍意愿在2014—2016年持續(xù)下降，從30.15%降至20.25%，而購房租房意愿之和不斷上升③。圖1反映了農(nóng)民工對成套住房和家庭生活的需求在逐步增加。

二是廠內(nèi)居住與人的城鎮(zhèn)化之間不協(xié)調(diào)。住宿廠內(nèi)將農(nóng)民工生活環(huán)境與城市居民分割開，導致了農(nóng)民工對當?shù)貧w屬感不強、將自己定義為過客，阻礙其融入城市。同時，居住廠內(nèi)壓縮了生活半徑，抑制了農(nóng)民工餐飲娛樂等生活消費和產(chǎn)城融合。這些均延滯了人的城鎮(zhèn)化。

三是項目建設用地不足與宿舍等工業(yè)配套生活用房非生產(chǎn)性占地之間不協(xié)調(diào)。一方面，我國項目建設用地極度緊張。國土資源部2016年調(diào)查顯示472個國家級開發(fā)區(qū)中可供應土地不足50公頃的占32.4%。另一方面，宿舍非生產(chǎn)性占地值得關注。以全國4845萬住廠農(nóng)民工、人均住房面積為19.4平方米、容積率為2估算④，集體宿舍占用了4.7萬公頃建設用地。

四是農(nóng)民工購房意愿增強與部分城市高庫存之間不協(xié)調(diào)。從房價和購買力梯度角度看，農(nóng)民工購房需求在三四線城市更容易實現(xiàn)，而近年來其購房意愿也確實在上升（圖1）。緣何意愿沒有轉(zhuǎn)化為實際購房？農(nóng)民工購房前提條件是融入當?shù)?，住在廠區(qū)阻礙了融入，這是重要原因之一。

（二）某地探索初見成效

為化解上述不協(xié)調(diào)，一些地方展開了探索。以剛起步的廣西東盟經(jīng)開區(qū)為例，該開發(fā)區(qū)在國土資源部2016年全國開發(fā)區(qū)土地集約利用情況評價中，排在86家產(chǎn)城融合型的第13位。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)下列做法值得關注。首先，2014年起農(nóng)民工可以申請公租房，還可以優(yōu)惠價格分期購買商品房，公租房與商品房同社區(qū)同戶型。其次，購房后子女可享受幼兒園至高中免費教育等公共服務。再次，政策迅速落實，2014—2017每年推出約1500套。政策實施后，開發(fā)區(qū)人的城鎮(zhèn)化明顯提速，近50%外來農(nóng)民工購買或租住了政策房，產(chǎn)城快速融合。

該案例有幾點啟示：同社區(qū)同戶型的租售并舉受農(nóng)民工歡迎；當?shù)卣袨?、擔責、有?zhí)行力；農(nóng)民工遷出廠區(qū)住入社區(qū)是促使其扎根當?shù)亍⑼七M人的城鎮(zhèn)化的有效舉措。

（三）農(nóng)民工居住政策體系有待豐富完善

2005年起，國家陸續(xù)出臺農(nóng)民工公積金繳存使用、多渠道提供居住場所等一系列政策改善其居住條件⑤，特別是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》和《國務院關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》作出了科學的戰(zhàn)略部署。這些舉措幫助進城農(nóng)民工初步實現(xiàn)了居者有其屋。但是，“目前而言大部分政策仍然停留在指導性原則性的層面，可操作性仍然較弱”（楊宜勇、張強，2017）。

推進相關工作，一方面，需要厘清農(nóng)民工保障性住房的財政資金來源、中央轉(zhuǎn)移支付力度、公積金結(jié)轉(zhuǎn)等實施細節(jié)；另一方面，可以尋找能滿足農(nóng)民工、企業(yè)、政府、社會等多元主體潛在利益的突破口，以改革方式拓展并“組網(wǎng)”相關政策，實現(xiàn)戰(zhàn)略目標。

二、住廠農(nóng)民工遷入社區(qū)的方案構(gòu)想、預期成效、可行性及風險點分析

（一）方案構(gòu)想

住廠農(nóng)民工遷入社區(qū)是調(diào)動各方積極性、以點帶面推進相關工作的可選突破口。具體構(gòu)想?yún)⒁妶D2。

建設社區(qū)化居住承接載體。支持房企、平臺公司、民間資本等主體開發(fā)或采購房源，以出租、出售、先租后購等方式向農(nóng)民工提供社區(qū)化住所。用工單位與載體對接公民工居住需求。

升級廠區(qū)宿舍等配套生活用房及土地的使用方式。鼓勵企業(yè)將原宿舍等改造為廠房或辦公場所，通過自用、出售、出租、參股等方式，發(fā)展研發(fā)、測試、物流、制造等產(chǎn)業(yè)模塊。

原住廠農(nóng)民工自主選擇區(qū)位和居住方式（購房、獨租、合租）。在享受住房補貼和公共服務基礎上，承擔主要的居住成本。

政府對載體建設和廠區(qū)改造給予政策支持。從宿舍再利用收益中提取相當比重，用于農(nóng)民工公共服務和住房補貼。

（二）預期成效

方案實施后有望取得如下成效（參見圖2）。

一是有利于形成房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展長效機制。農(nóng)民工購房租房，中短期可緩解部分高庫存城市壓力，中長期可為房地產(chǎn)市場注入穩(wěn)定的需求源、租售合一的經(jīng)營方式、房租證券化的投融資方式。

二是促進新型城鎮(zhèn)化。農(nóng)民工將融入社會、涵養(yǎng)身心、增進家庭幸福，提升人力資本水平，促進社會和諧穩(wěn)定。從單身住廠到舉家生活在城市，將促進三產(chǎn)發(fā)展、產(chǎn)城融合、人的城鎮(zhèn)化。endprint