供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下的國(guó)有企業(yè)改革

摘 要：十八屆三中全會(huì)開啟了國(guó)有企業(yè)的新一輪改革。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)步入“新常態(tài)”，迫切需要通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重新獲得動(dòng)力的背景下，國(guó)有企業(yè)改革的思路及著力點(diǎn)都發(fā)生了變化。本文分析了國(guó)有企業(yè)在供給側(cè)改革中的作用，梳理了國(guó)企改革的成就與問題，提出了以分類改革為突破口，深化國(guó)企混合所有制改革及深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的若干建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)有企業(yè)作用 國(guó)企改革成就 國(guó)企面臨問題 國(guó)企改革建議

以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的主要思路。國(guó)有企業(yè)是供給體系中的重要組成部分，深化國(guó)企改革是供給側(cè)改革的重要內(nèi)容，也是改革成功的關(guān)鍵。

一、國(guó)有企業(yè)在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的重要作用

第一，在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)上發(fā)揮主導(dǎo)作用。我國(guó)的國(guó)有企業(yè)居于特殊地位，很多行業(yè)的龍頭企業(yè)是國(guó)有企業(yè)。一方面，在技術(shù)創(chuàng)新上，國(guó)有企業(yè)要體現(xiàn)國(guó)家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略意圖，推動(dòng)中國(guó)成為創(chuàng)新性國(guó)家。另一方面，國(guó)企有國(guó)家做強(qiáng)大的后盾，在聚集資源、融資、獲得政府特許和支持等方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。因此，國(guó)有企業(yè)肩負(fù)著國(guó)家使命，必須通過深化改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略性技術(shù)創(chuàng)新的突破，走上創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展道路。

第二，通過深化國(guó)有企業(yè)改革，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。2008年，為了應(yīng)對(duì)世界金融危機(jī)的沖擊，我國(guó)政府采取了4萬億的大規(guī)模刺激計(jì)劃，造成今天了以鋼鐵、水泥、煤炭等行業(yè)為代表的多個(gè)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩，且產(chǎn)能過剩行業(yè)涉及的企業(yè)多為國(guó)企。因此，國(guó)有企業(yè)必須通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完成“三去一降一補(bǔ)”的任務(wù)，同時(shí)通過兼并重組等方式，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，改造或淘汰傳統(tǒng)的落后的產(chǎn)業(yè)，完成產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)換代。

第三，通過混合所有制改革，激發(fā)活力。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)能夠以股權(quán)多元化的方式在國(guó)有企業(yè)中注入非國(guó)有資本，增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的活力，同時(shí)也可以使國(guó)有企業(yè)更好地適應(yīng)國(guó)際貿(mào)易和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，為企業(yè)走進(jìn)國(guó)際市場(chǎng)掃清障礙。

二、國(guó)有企業(yè)改革的成就及面臨的困境

改革開放以來，國(guó)有企業(yè)改革取得了舉世矚目的成就。國(guó)企在提高自身實(shí)力的同時(shí)，也為保證社會(huì)、經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，提高人民生活水平，增強(qiáng)我國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等方面做出了貢獻(xiàn)。

（一）國(guó)有企業(yè)改革的成就

一是國(guó)有經(jīng)濟(jì)總量進(jìn)一步增加，國(guó)有企業(yè)的控制力、影響力和帶動(dòng)力進(jìn)一步增強(qiáng)。截止2016年12月末，全國(guó)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)（不含國(guó)有金融類企業(yè)）資產(chǎn)總額1317174.5億元，所有者權(quán)益合計(jì)446797.2億元；中央企業(yè)資產(chǎn)總額694788.7億元，所有者權(quán)益合計(jì)218262.7億元；地方國(guó)企資產(chǎn)總額622385.8億元，所有者權(quán)益合計(jì)228534.5億元。隨著國(guó)有資本更多地向關(guān)系國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)集中，國(guó)企在這些領(lǐng)域的控制力不斷提升。

二是國(guó)有企業(yè)國(guó)際影響力不斷增強(qiáng)，在參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)揮作用。在近期公布的2017年世界財(cái)富500強(qiáng)排行榜中，中國(guó)上榜企業(yè)達(dá)到了115家（內(nèi)地109家），占500強(qiáng)的20%以上，僅次于美國(guó)。入榜的中國(guó)企業(yè)中，央企或國(guó)企占到八成。國(guó)有企業(yè)尤其是央企，已經(jīng)成為我國(guó)實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的骨干力量和重要依托。

三是供給側(cè)改革取得初步成效。首先，為深化結(jié)構(gòu)性改革，國(guó)有企業(yè)尤其是央企加大了重組的力度。隨著2017年8月國(guó)資委發(fā)布中國(guó)國(guó)電集團(tuán)公司與神華集團(tuán)公司合并重組為國(guó)家能源投資集團(tuán)有限責(zé)任公司的消息，央企總數(shù)減少至98家。在央企加速并購(gòu)重組的同時(shí)，地方國(guó)企改革也全面展開。其次，混合所有制改革提速。發(fā)改委已在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域選擇了19家企業(yè)，分兩批開展混改試點(diǎn)，目前，第三批試點(diǎn)企業(yè)的遴選工作也已展開。另外，在去產(chǎn)能，處置僵尸企業(yè)方面，也取得了成效。據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)資委公開的信息：2016年中央企業(yè)化解鋼鐵過剩產(chǎn)能1019萬噸，分流安置職工33126人；化解煤炭過剩產(chǎn)能3497萬噸，分流安置職工41945人；完成398戶“僵尸企業(yè)”和特困企業(yè)的處置和治理工作，安置富余人員11萬人。

（二）國(guó)有企業(yè)存在的突出問題

1.國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局不合理。首先，在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)數(shù)量過高。從國(guó)企分布的行業(yè)和占比來看，其在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的比重較高。尤其是2010年至2013年間，壟斷性行業(yè)的國(guó)有企業(yè)占比呈上升態(tài)勢(shì)。其次，國(guó)有企業(yè)過多集中于產(chǎn)能過剩行業(yè)。從國(guó)企最為集中的工業(yè)企業(yè)看，大部分分布在石化、電力、鋼鐵、煤炭、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，這些行業(yè)有很多是發(fā)改委確認(rèn)的產(chǎn)能過剩的行業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年至2014年間，國(guó)有資產(chǎn)在產(chǎn)能過剩行業(yè)和其他行業(yè)的占比分別是92.50%和69.37%，國(guó)企在產(chǎn)能過剩行業(yè)中的占比顯著高于其他行業(yè)。

2.“三去一降一補(bǔ)”，需要進(jìn)一步推進(jìn)。一是去產(chǎn)能、去僵尸困難重重。存在于產(chǎn)能過剩行業(yè)的國(guó)有企業(yè)，有很多是地方的支柱企業(yè)，對(duì)當(dāng)?shù)氐呢?cái)政、就業(yè)、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定有著直接影響，地方政府的決心不足，顧慮重重，使得一些企業(yè)“僵而不死”。另外2016年以來，工業(yè)品價(jià)格上漲，有些企業(yè)扭虧為贏，增加了去產(chǎn)能的難度。二是去庫(kù)存各地分化加劇。去庫(kù)存主要體現(xiàn)在房地產(chǎn)市場(chǎng)，目前我國(guó)的房地產(chǎn)庫(kù)存區(qū)域分化嚴(yán)重，一線及強(qiáng)二線城市庫(kù)存不足，三、四線城市庫(kù)存嚴(yán)重。隨著國(guó)家“一城一策”政策的實(shí)施，房地產(chǎn)去庫(kù)存的效果已經(jīng)顯現(xiàn)。6月末全國(guó)商品房待售面積同比減少9.6%，降幅比3月末擴(kuò)大3.2%。三是去杠桿成效有限。據(jù)財(cái)政部發(fā)布的全國(guó)國(guó)企經(jīng)濟(jì)運(yùn)行數(shù)據(jù)顯示，截至今年6月末，國(guó)企負(fù)債率為65.6%，“降杠桿”勢(shì)在必行。我國(guó)當(dāng)前杠桿率比較高的企業(yè)主要是房地產(chǎn)及鋼鐵等行業(yè)的國(guó)企。在經(jīng)濟(jì)增速下行、市場(chǎng)需求不足、企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難的狀況下、企業(yè)去杠桿的動(dòng)力不足，導(dǎo)致杠桿率不斷累積。四是降成本仍有空間。從生產(chǎn)端角度看，企業(yè)成本管理存在著內(nèi)部控制體系不健全，成本管理方法落后，數(shù)據(jù)缺乏真實(shí)性等問題，企業(yè)內(nèi)部的成本控制還有進(jìn)一步的改進(jìn)空間。從外部因素看，降低企業(yè)成本還需要從降低制度性交易成本、企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、融資成本、物流成本、社保費(fèi)用等方面發(fā)力，為企業(yè)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。五是補(bǔ)短板要依靠提高創(chuàng)新能力，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。由于歷史的原因，我國(guó)的國(guó)企很多處在傳統(tǒng)行業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，創(chuàng)新能力不足，涉足新興產(chǎn)業(yè)的企業(yè)較少，這是國(guó)企的一大短板，也是深化國(guó)企改革的方向之一。endprint

3.供需錯(cuò)配，有效供給不足。供給側(cè)中有效供給不足與產(chǎn)能過剩并存。很多國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)仍然是以中低端產(chǎn)品為主，高端產(chǎn)品和專用產(chǎn)品供應(yīng)有限，不能滿足我國(guó)人民對(duì)高端產(chǎn)品和高端服務(wù)的需求。造成低端產(chǎn)品滯銷，庫(kù)存壓力增大。因此，需要通過調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)品升級(jí)換代。

三、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，深化國(guó)有企業(yè)改革的幾點(diǎn)建議

黨的十八屆三中全會(huì)后，啟動(dòng)了新一輪的國(guó)有企業(yè)改革。下一階段的國(guó)有企業(yè)改革，應(yīng)在進(jìn)一步界定不同類型國(guó)有企業(yè)功能定位的基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)企進(jìn)行分類監(jiān)管，完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，加快混合所有制改革，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供動(dòng)力。

（一）以分類改革為突破口，深化國(guó)有企業(yè)改革

按照《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，國(guó)有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類，不同類型的國(guó)企定位不同?！吨笇?dǎo)意見》要求根據(jù)不同類型國(guó)有企業(yè)的功能定位，分類推進(jìn)改革。

國(guó)資委管理的央企已經(jīng)開始進(jìn)行分類改革的試點(diǎn)。從理論層面看，未來中央企業(yè)將主要分為三類：實(shí)體產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、國(guó)有資本投資公司和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司。從實(shí)踐層面看，國(guó)資委選擇了中國(guó)誠(chéng)通集團(tuán)和中國(guó)國(guó)新控股公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)公司的試點(diǎn)，選擇了中糧集團(tuán)、保利集團(tuán)等8家央企作為投資公司的試點(diǎn)。試圖在理順國(guó)家與國(guó)有投資、運(yùn)營(yíng)公司的關(guān)系上有所突破，同時(shí)探索國(guó)有投資、運(yùn)營(yíng)公司與所出資企業(yè)的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)從管資產(chǎn)到管資本的轉(zhuǎn)變。

地方國(guó)資國(guó)企也積極進(jìn)行國(guó)有企業(yè)分類改革的探索，組建、改建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司。其中有21家省級(jí)國(guó)資委組建了52家國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司。

國(guó)有企業(yè)分類改革的關(guān)鍵是明確不同國(guó)企在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的作用和功能定位，并進(jìn)行分類，針對(duì)不同類型的企業(yè)，選擇不同的改革路徑，分別制定發(fā)展戰(zhàn)略。

目前，國(guó)有企業(yè)改革的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)完成，但是針對(duì)具體問題的政策設(shè)計(jì)還不是很清晰，比如在國(guó)有企業(yè)的分類問題上，只提出了分類原則，而分類標(biāo)準(zhǔn)和不同類型企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的作用和定位還不夠明確，不同類型國(guó)有企業(yè)的改革路徑和思路也很模糊，迫切需要通過試點(diǎn)和探索，制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和政策，完成對(duì)國(guó)有企業(yè)的分類，為深化國(guó)企改革奠定基礎(chǔ)。

（二）深化國(guó)有企業(yè)混合所有制改革

混合所有制的概念早在十五屆四中全會(huì)就提出來了，2013年召開的十八屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”，2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中，把發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)作為國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)。在新一輪國(guó)有企業(yè)改革中，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)應(yīng)以國(guó)有企業(yè)的分類改革為基礎(chǔ)，不同類型的國(guó)企應(yīng)按照不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核和監(jiān)管，混合所有制改革的思路也應(yīng)是“分類”“分層”進(jìn)行國(guó)企的混改。

按照《指導(dǎo)意見》的劃分，國(guó)有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類，公益類國(guó)有企業(yè)是指提供公共產(chǎn)品的企業(yè)，這類國(guó)企應(yīng)采取國(guó)家獨(dú)資的形式。商業(yè)類國(guó)有企業(yè)包括處于自然壟斷領(lǐng)域的國(guó)企和處于競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)。自然壟斷行業(yè)的國(guó)有企業(yè)是混合所有制改革的重點(diǎn)。處于自然壟斷領(lǐng)域的國(guó)企通常分布在基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)中，在保障國(guó)計(jì)民生和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全方面發(fā)揮著重要作用，因此需采取國(guó)家控股模式。雖然這些企業(yè)不能以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，但是仍然要提高企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。在國(guó)家控股的前提下，通過混改，引入多元化投資主體，打破行政性壟斷，從而提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)營(yíng)效率。處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)企則應(yīng)作為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，完全走向市場(chǎng)。在這一領(lǐng)域的國(guó)有資本應(yīng)有進(jìn)有退，通過混合所有制改造、股份制改造或?qū)嵭忻駹I(yíng)化，優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值。

（三）深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革

國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革是國(guó)企改革的基礎(chǔ)。2015年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見》，開啟了新一輪國(guó)資管理體制改革，國(guó)資體制改革的方向也從以管資產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向以管資本為主。近年來國(guó)企改革加速推進(jìn)，但國(guó)資管理體制改革進(jìn)展不大，明顯落后于國(guó)企改革。國(guó)有資產(chǎn)效率低，流動(dòng)性差等問題沒有從根本上得到解決。

新一輪國(guó)資管理體制改革需要適應(yīng)深化國(guó)有企業(yè)改革的需要，重新構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)管理體制，實(shí)現(xiàn)從“管資產(chǎn)”到“管資本”的轉(zhuǎn)變。

首先應(yīng)通過改革進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)資布局，提升國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)能力和效率，從而增強(qiáng)國(guó)有資本的控制力、影響力和收益率。第一，國(guó)資委作為出資人的代表，要促使國(guó)有資本投向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)方向和領(lǐng)域。第二，國(guó)資委還應(yīng)根據(jù)國(guó)家某一階段的經(jīng)濟(jì)政策，優(yōu)化國(guó)有資本的結(jié)構(gòu)和布局，以適應(yīng)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。第三，應(yīng)該提高國(guó)有資本的運(yùn)行效率，保證經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

其次，完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系，實(shí)施分類監(jiān)管。一方面要進(jìn)一步深化國(guó)資委機(jī)構(gòu)改革，明確國(guó)資委自身的定位和職責(zé)，厘清國(guó)資委與國(guó)有投資公司、運(yùn)營(yíng)公司之間的關(guān)系，掌握監(jiān)管的邊界。另一方面，在國(guó)企分類改革的基礎(chǔ)上，應(yīng)對(duì)處在不同行業(yè)、不同類型的國(guó)有企業(yè)實(shí)行分類監(jiān)管。對(duì)公益類的國(guó)企注重其宏觀效率的考核，對(duì)自然壟斷行業(yè)的國(guó)企，兼顧社會(huì)目標(biāo)和利潤(rùn)的考核，而對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)企，則主要以國(guó)有資本保值增值為考核目標(biāo)。

國(guó)資國(guó)企的改革是相伴而生、相輔相成的。在深化國(guó)企供給側(cè)改革的背景下，只有國(guó)資管理體制改革和其他相關(guān)配套改革協(xié)同共進(jìn)，才能取得應(yīng)有的成果。

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（趙世萍，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院。）endprint