斷裂的平衡： 中國對外傳播制度史探析(1966—1976)

周慶安， 吳 月

斷裂的平衡： 中國對外傳播制度史探析(1966—1976)

周慶安1， 吳 月2

1966—1976年，我國對外傳播制度發(fā)生重大變遷。本研究運用歷史比較分析法和口述史，結合歷史制度主義，描述分析十年間對外傳播組織機構、規(guī)則、外國記者管理制度和特色活動的特點和變化。研究發(fā)現(xiàn)，1966—1976年對外傳播制度存在時間序列和關鍵節(jié)點，對外傳播權力呈現(xiàn)強烈的非對稱，領導機制小組化，中央批示作為重要制度，制度深入影響個體行為，外生、內生因素及觀念等影響制度變遷。1966—1976年在對外傳播制度史上是打破平衡的斷裂時期，而對外傳播制度史整體呈現(xiàn)“斷裂的平衡”。

對外傳播；制度史；歷史制度主義

加強制度化建設是國家治理的重要要求。黨的十八大以來強調把制度建設擺在突出位置，對外傳播制度建設也日益得到重視。對外傳播制度化不是一蹴而就的，而是自新中國成立以來就在探索中。對中國對外傳播制度史進行梳理、分析，有助于理解對外傳播制度的建立過程和制度邏輯。

本研究涉及的歷史范圍為1966—1976年，這是新中國歷史上的一段特殊時期，作為外交與宣傳交叉點的對外傳播也受到多個層次的影響。一方面，對外傳播事業(yè)在“文化大革命”中受到許多破壞性的打擊，“文化大革命”前、1949—1966年所樹立的許多正確的對外傳播理念被批判否定，正在建設中的對外傳播的機構和隊伍受到破壞，已初步形成的對外傳播制度雛形遭到很大沖擊；另一方面，在這十年的中后期，外事工作取得很大成績，正如鄧小平所說，中國的國際地位有所提高，在此過程中，對外傳播工作不僅受到外交環(huán)境的影響，也在對外交往中發(fā)揮了重要作用，在實踐中產生了一些有成效的做法，對外傳播制度在部分程度上得以重建，也為改革開放后的對外傳播制度化準備了條件。

但是在當前的對外傳播史中，研究者對1966—1976年這一重要時間階段的關注很少，在研究的歷史敘述中也往往是一筆帶過，存在以論代史的情況，其中，史料獲取的難度是客觀上一大阻礙因素。本研究即在此現(xiàn)實背景、歷史背景和學術研究背景下展開，針對1966—1976年的對外傳播制度史。本研究運用歷史/比較分析法和口述史，綜合國內外官方及個人歷史文獻及口述歷史訪談，結合歷史制度主義進行對外傳播制度史分析。由于制度是對行為發(fā)揮構造作用的正式和非正式的組織、規(guī)則、程序等(Steinmo et al.，1992)，本研究以1966—1976年對外傳播制度作為研究對象，包括對外傳播組織機構、對外傳播規(guī)則、外國記者管理制度、公共外交等特色活動管理等。通過制度描述和制度分析，探析這段歷史時期對外傳播的制度特點、制度變遷及背后的邏輯。

本研究的史料分為兩部分，一是整合國內外現(xiàn)有史料，不僅包括中國的官方史料、各對外傳播機構的史料，也包括部分英國外交部解密檔案、美國中央情報局解密檔案等前人較少選取的國外史料，能夠從相對更大的視野觀察中國的對外傳播制度；二是引入口述歷史的研究方法，對1966—1976年對外傳播的親歷者進行口述歷史的訪談，以了解制度變遷的背景、細節(jié)、影響，進一步豐富本研究的史料。

一、 制度主義與“文革”期間對外傳播研究

對我國對外傳播的研究，制度研究是一個未曾嘗試的路徑。傳統(tǒng)意義上來看，學者普遍認為“文革”十年中制度被不斷破壞，基于制度的研究難以開展。但應該明確的是，即便在“文革”期間，不同的短期制度本身，也帶有很強的時代、權力和專業(yè)性關系。因此制度(institution)是本研究的核心對象，也是制度史研究和本研究的主要理論即新制度主義的核心。美國新制度經濟學代表人物North稱，制度是人們制定的一系列規(guī)則、遵守的程序、服從的道德行為規(guī)范，制度能夠約束追求主體福利或希望取得效用最大化利益的個人行為(North，1981)。Peter Hall對制度的定義是“正式規(guī)則、服從類程序以及模式化的操作流程”，認為這樣的制度構建著不同政體或社會群體中行動者的相互關系。John Ikenberry將制度分三個層次，最微觀的層次是某一組織中的具體制度，中觀的層次是政治制度的結構和模式，而最宏觀的層次是一個國家和社會的體制、秩序(Steinmo et al.，1992)?？傮w而言，制度的含義主要包括規(guī)則、程序、規(guī)范等。另外，在英文語境中，制度還有組織的含義。本研究界定下的制度同時包括作為組織和作為規(guī)則的制度兩層意義。

制度一直是人文社會科學領域的主要研究對象，但在第二次世界大戰(zhàn)后，在科學主義和反理性思潮的影響下，行為主義代替了制度研究，逐漸成為主流取向。20世紀七八十年代，對行為主義和理性選擇理論的反思使得西方社會科學領域“重新發(fā)現(xiàn)制度”，意識到制度分析對解釋現(xiàn)實問題的意義和價值。1983年，James March與Johan Olsen的《新制度主義：政治生活中的組織因素》強調制度在政治生活中的重要作用，揭開了新制度主義的研究序幕(March amp; Olsen，1983)。

歷史制度主義將目光集中在對國家層面的研究上，對制度的定義是嵌入在政治體制或一定的組織結構中流程、規(guī)定、習慣和范例等，并有正式和非正式制度之分。歷史制度主義有四個特征：第一，歷史制度主義在相對廣泛的意義上研究制度與個體行為之間的相關關系，即在廣泛的意義上研究制度如何影響個人行為；第二，強調權力的不對稱貫穿在制度形成和制度運作的全過程中，認為制度會在各利益群體間不平等地分配權力，由于不同的集團和利益接近決策過程的機會不同，從而造成某些集團的失利和其他集團的勝出；第三，強調制度建立和制度發(fā)展過程中的“路徑依賴”和“意外后果”，在進行歷史分析時往往將歷史事件的變化分為持續(xù)時期和被“重要的關節(jié)點”(critical junctures)打斷的斷裂時期；第四，將制度分析和能夠產生某種政治后果的其他因素進行整合研究，例如強調“觀念”的重要作用(Hall amp; Taylor，1996)。

歷史制度主義是“歷史的”，其關注和分析對象具有較強的歷時性；同時也是“制度的”，在考察、分析歷史過程時多從制度的角度入手。歷史制度主義集中關注重大結果和復雜難題，追尋歷史進程，關注的問題如“為何本該發(fā)生的事情沒有發(fā)生、為何革命會在此時此地而非彼時彼地發(fā)生”，分析的焦點是“重大而令人迷惑的事件或安排”，觀察歷時性的模式，分析某一歷經數(shù)年乃至數(shù)十年、數(shù)百年的過程(Pierson amp; Skocpol，2002)。

在歷史制度主義中有一些更具體的理論，其中制度動力和制度變遷是學者關注的一大命題，較有影響力的如“斷續(xù)性平衡理論”，該理論認為制度在經歷長時間穩(wěn)定后，會被危機打斷，從而產出突發(fā)的意外制度變遷，外在環(huán)境的變遷導致舊制度崩潰，又在新制度的安排中引發(fā)政治沖突(Steinmo et al.，1992)。這些特點與1966—1976年的中國歷史有較強的吻合度，歷史制度主義對制度的歷時性判斷和分析對本研究有較大的啟發(fā)意義。

因此，借助斷續(xù)性平衡的理論，本研究以“文革”作為危機變量，討論突出的意外變遷與漸進式的變遷兩種情況。在激進的意外變遷過程中，由于制度自身的張力，導致1970年之后我國的對外傳播制度，又開始重回一個漸進式的軌道。以中國國際廣播電臺的聽眾來信為例，不難看出其曲折變化。

圖1 國際廣播聽眾來信(1965—1976年)

二、 制度斷裂后的沖突與修復： 對外傳播組織機構變遷

歷史制度主義將制度歷史分為制度持續(xù)時期和被關鍵節(jié)點打斷的斷裂時期。根據(jù)“斷續(xù)性平衡”理論，制度形成后一般在較長時間內保持穩(wěn)定，隨后往往被危機打斷，產生激進、意外、突發(fā)的變遷。(Krasner，1984)。1966年前，中國對外傳播制度正在穩(wěn)步建立中，1966年是制度斷裂的關鍵節(jié)點，導致1966—1969年出現(xiàn)前所未有的顛覆性變化。

1966—1969年，組織機構變遷相繼有三次重大變化。第一個是1966年起，“文化革命”小組、“文化革命委員會”成為新的領導機構?！拔逡涣ㄖ卑l(fā)布后，各對外傳播機構內部開始建立新的領導機制。例如，在新華社，1966年6月，陳伯達到新華社煽動群眾向編委會、黨委會開火，鼓吹社編委、黨委“不能領導運動”，要選舉新的領導機構。(新華社大事記編寫組，1986)；在外文局，1966年6月，下設機構成立“文化革命委員會”，以“加強對‘文化大革命’運動的領導”。(戴延年、陳日濃，1999)；廣播方面，中央廣播事業(yè)局成立“文化革命領導小組”(胡耀亭，1996)。

1967年前后，第二個重大變化出現(xiàn)，即群眾組織奪權。毛澤東提出的全面奪權號召波及對外傳播機構。例如，廣播局作為從事對內、對外廣播的新聞機構，在全國率先被奪權。1966年年底，陳伯達、江青等中央“文革”小組成員鼓勵廣播局群眾組織奪權(胡耀亭，1996)，隨后造反派借口總編輯對某報道處理不當，沖進總編室奪權(楊正泉，2015)。再如在外文局，1967年2月，群眾組織“紅色造反聯(lián)合總指揮部”成立并奪權(戴延年、陳日濃，1999)，群眾組織奪權產生了多個負面后果，最直接是原領導被打倒。在主要面向海外華人華僑報道的中國新聞社，群眾組織奪權、領導機制癱瘓導致其岌岌可危，被合并到新華社。

基于這些負面后果，1967年年底至1968年，中央開始對對外傳播機構進行軍事管制，此為第三個重大變化。中共中央在對報社實行軍管的指示中提出，當報社內部局面難以由無產階級革命派掌權、派系紛爭嚴重時，可實行軍管。1967年12月，中央發(fā)出《中共中央、國務院、中央軍委、中央文革小組關于對中央廣播事業(yè)局實行軍事管制的決定》和《關于新華社實行軍事管制的決定》。兩份《決定》都強調傳播毛澤東思想是中心任務，并且要傳播到全世界，如“必須保證毛主席的聲音，在任何時候，任何情況下，都能準確、及時地傳播到……全世界去?！毙氯A社軍管決定也將對外傳播簡化為宣傳毛澤東思想、“文化大革命”，認為其“根本任務”之一就是向全世界人民宣傳毛澤東思想，“為世界革命服務”。《決定》還說明了軍管的領導模式，即軍管小組直接受中央“文革”小組領導，是機構內部的領導者，由群眾組織推選宣傳小組負責具體業(yè)務管理執(zhí)行。在當時，軍管起到了一定的積極作用，但也有負面影響，一大體現(xiàn)是管理與業(yè)務的沖突。例如，新華社軍管后，“軍管小組不抓業(yè)務，每天播發(fā)的大批稿件都送周總理審發(fā)，總理曾幾次提出批評，要軍管小組負責人抓業(yè)務，都無效”(朱穆之，2007)。

1966—1969年，原有的對外傳播制度結構遭到嚴重破壞，革命委員會是新的權力機關，軍管小組和群眾組織開始發(fā)揮作用。然而，新舊制度之間產生了較嚴重的沖突。制度有自我強化和路徑依賴的趨勢，1966年以來，制度有數(shù)年處于“革命”的路徑依賴中，難以改變。到了1970年左右，制度變遷的內在和外在動力再次出現(xiàn)，對外傳播制度以漸進的方式變遷。對外傳播組織機構中不同利益集團的沖突，孕育著對外傳播制度的漸進變遷，這是一種斷裂后開始出現(xiàn)的修復。

在對外傳播機構內部，20世紀70年代初，軍管小組與業(yè)務部門之間權力的不對稱導致軍管制度出現(xiàn)危機。在外文局，1971年7月周恩來接見軍管小組時批評起“不抓業(yè)務本身就不對”，業(yè)務工作“一潭死水”“宣傳的路子越來越窄”。其后，外文局相應提出建立健全各項業(yè)務制度，明確各級業(yè)務機構職責范圍、確立負責人等，所屬各單位相繼成立黨的核心小組(戴延年、陳日濃，1999)。新華社軍管小組遭到了更嚴厲的批評，1972年夏天，周恩來批評新華社軍管小組不抓業(yè)務；8月1日，外事稿件中出現(xiàn)錯誤，周總理說，“軍管快5年了，怎么不把報道抓起來？這不是十足的官僚主義？為什么不能少睡一點，把報道抓好？”(新華社大事記編寫組，1986)；一個多月后，中共中央發(fā)出通知，配備新華社黨的核心小組成員，決定朱穆之任社長。1973年1月24日，新華社結束了5年的軍事管制，廣播局的軍事管制也于1973年1月2日結束。

在中央領導層面，根據(jù)姚遙等人研究，1970年6月，中僑委、對外文委、國務院外辦、中央外事小組政治部4個部門被并入外交部，人民日報社、新華社、廣播局等宣傳單位歸中央“文革”小組領導(姚遙，2014)，外文局則1970年由外交部代管，1972年1月起由中聯(lián)部代管。一方面，這樣明確的管理有助于穩(wěn)定形勢，恢復領導工作，如林戊蓀回憶“把形勢穩(wěn)定下來了”。另一方面，對外傳播位于宣傳與外事的交點上，矛盾凸顯。例如，耿飚任中聯(lián)部部長時，江青企圖在《人民畫報》上開辟專欄，命人通知外文局，外文局上報中聯(lián)部。耿飚回憶說，江青“濫用手中的權力”，實際上是希望“擴大自己的政治影響”，絕不能讓對外傳播陣地變成私人權力附庸，最終他做出了不能發(fā)表的決定(耿飚，1998)。1975年7月，新華社攝影記者杜修賢交給《人民畫報》兩張江青拍攝的彩照要求刊登，中聯(lián)部仍批示不予刊登(戴延年、陳日濃，1999)?？梢?，歸屬部門對對外傳播的管理權得以加強。另外，即使在宣傳口，雖然按規(guī)定新華社由“四人幫”控制，但周總理一直堅持審批新華社重要對外報道、涉外工作(何東君，2001)。20世紀70年代，盡管外事和宣傳共治下的對外傳播領導體制依然是分裂的，但中央“文革”小組、“四人幫”已經受到較大牽制，原有的錯誤體制得到糾正。

三、 權力傳導與專業(yè)路徑： 傳播規(guī)則的修復過程

新的組織機構建立后，會設立新規(guī)則來推行其理念。歷史制度主義注意到，在這個過程中，逐漸形成了新權力結構對專業(yè)路徑規(guī)則的使用。在1966—1969年，“文革”期間“斗、批、改”中的“改”即為“改革不合理的規(guī)章制度”、建立新制度，而在1970年之后，這種建立新制度的方式，逐漸又回歸到專業(yè)本位上來，而回歸的力量既有制度性的，又有人的因素。

(一) 編輯方針之變

1966年后，對外傳播編輯方針發(fā)生變化，且不同群體的認識存在分歧。1966年9月，外文局就外文期刊亟須解決的編輯方針問題向國務院外辦請示，該報告一方面強調內外有別，“注意針對性，講究宣傳效果，應當堅持以我為主，適當考慮國外讀者的接受程度……不宜完全采用國內宣傳的方法去硬套對外宣傳”，但又強調“要堅決反對過去以內外有別、針對性為借口，不理直氣壯地對外宣傳社會主義革命和右傾保守錯誤”；另一方面強調“各期刊仍要按各自的性格、讀者對象，有所分工，各有特點”，卻又點明“不論什么對象、什么形式，首先都要政治掛帥”。請示報告附錄對原編輯方針進行檢查，認為“毛澤東思想偉大紅旗舉得不高、不鮮明”，反思“貫徹執(zhí)行中央和外辦的對外宣傳方針不夠……過分強調內外有別，片面強調針對性、藝術性，照顧讀者、遷就讀者過多，實質上是右的表現(xiàn)”(周東元、亓文公，1999)。

該文件還指出當時群眾“大鳴大放”中對編輯方針的批評，體現(xiàn)了“革命群眾”的看法：較多人認為“照顧國外讀者”、強調針對性“必然損害以我為主”，有人認為“內外有別”勢必不敢高舉毛澤東思想紅旗，“謙虛謹慎”“留有余地”“注意宣傳效果”是為對外宣傳“打掩護”“設置障礙”，“滿腦子都是讀者、讀者，唯獨沒有毛澤東思想”。請示報告發(fā)出后幾個月，革命群眾便成功奪權，編輯方針隨之改變。

(二) 取消署名制度、實行集體審稿

1966年8月1日起，中央廣播局取消播音員和記者署名制度(郭鎮(zhèn)之，2008)，相應在內容審核中也開始實行集體審稿。1967年1月1日，廣播局對外部會議認為，原領導班子已失去群眾信任、組織形式不適合“文革”需求，亟須建立新組織，實行集體審稿；2月，原中心發(fā)稿部門、國際新聞部、國內新聞部、音樂部、聽工組等被合并為5個業(yè)務宣傳小組，其中原國際新聞部和國內新聞部被合并為“新聞組”，并新設了兩個宣傳意味很濃的小組，即毛主席著作宣傳組和“文化大革命”宣傳組(胡耀亭，1996)。新華社也實行類似的集體負責制，1966年6月17日，陳伯達接見新華社“文革”小組成員時指示“集體執(zhí)行”部主任職務(新華社大事記編寫組，1986)。

取消署名制度、實行集體審稿制度，根本上是由于原領導制度已被打破，但專業(yè)內容把關人的缺失對對外傳播造成不良影響，正如外文局1970年業(yè)務小組反思中提到，取消了人員合理分工和個人審稿制度，名義上“集體負責”，“實際無人負責”(戴延年、陳日濃，1999)。

(三) 強化檢查制度

“文革”期間，對外傳播內容檢查非常嚴格。在廣播局的軍管決定中提到，必須保證毛主席的聲音“準確”地在全世界傳播，“確保安全播音，消滅播音事故”，陳伯達多次批示“保證質量，防止事故”“防止敵人破壞”，強調“對革命、對黨負起神圣責任”。對外傳播機構層面，自1967年起，廣播局對外部舉行了多次安全播音、消滅編譯校對差錯學習班，各語言組普遍建立“審聽”制度(胡耀亭，1996)。

對外傳播機構對差錯的歸因也體現(xiàn)了時代特點。外文局軍管小組向國務院業(yè)務組呈送的《1969年出版的外文圖書和期刊中的政治性差錯情況》將原因歸結為“政治不掛帥，執(zhí)行制度不嚴”，認為有“階級敵人從中進行破壞、搗亂”(戴延年、陳日濃，1999)，將錯誤主要歸結為個人行為。然而，錯誤之所以發(fā)生，一定程度上正是制度造成的，如1967年4月5日，唐平鑄在人民日報社傳達中央首長指示時說，“現(xiàn)在電臺的播音員也不留名字，出了錯誤是誰也找不到”(宋永毅，2002)，制度設計本身難辭其咎。

(四) 口徑管理制度

“文革”中，對外傳播機構對于“文革”的文件大都全文播出，而這些內容往往“政治術語太多，但都不能刪”“各語言節(jié)目必用”，還嚴格按中文稿譯，“不加碼，不減碼，不想當然，不自作主張”(胡耀亭，1996)。1969年10月23日，中共中央發(fā)出通知，要求對外政策宣傳必須統(tǒng)一口徑，各對外傳播機構要“絕對遵守”毛澤東和中央指示，不許抵觸、“自由亂發(fā)亂播”，否則必須立即糾正并向中央做檢查，不得“絲毫松懈”(胡耀亭，1996)。

中文定稿制度是一項突出的配套制度。在新華社，1968年11月，對外部廢除了英文定稿制度，將原來編譯合一的“文革”報道組、政治外事組、特稿組合并為中文采編組，另外再成立英文翻譯組負責翻譯(新華社大事記編寫組，1986)。1969年1月，北京周報社正式建立編輯部，同樣規(guī)定所有稿件用中文編寫、定稿，改變了過去英文部兼編輯部、英文定稿的做法。

在這種制度設計下，很難“內外有別”“外外有別”。外文局原局長段連城回憶：“文革”中翻譯工作者“對號入座”，有一個中文字就換一個外文字，這樣比較保險，不易被扣篡改原文的帽子(段連城，2004)。而后果是毛澤東批評《北京周報》“有一股抄風，抄人家的電報、公報、社論，沒有一點自己的東西”(戴延年、陳日濃，1999)。實際上，根據(jù)林戊蓀回憶，“一股抄風”是被迫的選擇：“這些人都不讓寫東西，只能抄、拿新華社現(xiàn)成的或者翻譯人民日報”。

針對對外傳播的錯誤做法，1967年起，毛主席、周恩來等接連就對外傳播做出批示。1968年起，中共中央、“文革”小組曾將這些批示作為中央文件下發(fā)，強調“一定要更高地舉起毛澤東思想偉大紅旗，把對外宣傳工作做得更廣泛深入，更切合實際，更科學，更有效”。

在制定者層面，批示的主體為毛澤東、周恩來，層級非常高，體現(xiàn)了國家領導人對對外傳播的高度重視。在制度內容層面，批示可分兩類，第一類是對對外傳播具體內容的指示，主要是要求刪掉一些“自吹自擂”“強加于人”的內容。例如毛澤東指出“世界革命的中心——北京”的說法不宜使用，否則是自吹自擂、“以我為核心”，強調之后在報刊、內部文件、各類講話中，特別是接待外賓時，一律不得再用這一說法(新華社大事記編寫組，1986)。相關批示還有“出去要謙虛一點”“不應用自己的名義發(fā)出的口號稱贊自己”“不要向外國人自吹自擂”“這些空話,以后不要用”(戴延年、陳日濃，1999)，并特別指出對外不能用“毛澤東思想”的說法，否則是“自我吹噓，強加于人”。第二類是對對外傳播行為的指示，例如周恩來強調對外傳播要看對象、有的放矢，“各種刊物都要區(qū)別對待，要有分工，如果不這樣，內容就都一樣了”，不能“不用腦筋，不管對象” ，毛澤東也多次強調“國家不同，做法也不能一樣”(戴延年、陳日濃，1999)。

在制度效果層面，批示作為中央文件在各個對外傳播機構得以傳達，發(fā)揮了一定作用。例如，國際廣播對照毛澤東講話進行討論，舉辦了學習班；外文局總結了《關于北京周報對外宣傳問題的檢查匯報》《貫徹毛主席關于對外宣傳的新指示，提高和改進對外宣傳工作的初步意見》等(戴延年、陳日濃，1999)。但另一方面，在批示的制定和下達中，中央“文革”小組與毛澤東、周恩來的認識存在差異。例如康生等中央“文革”小組成員稱，盡管對外傳播被外國受眾批評，仍必須大力對外宣傳毛澤東思想，以為“我們是非常克制的”“克制得過分了”。由于中央“文革”小組事實上掌握宣傳大權，批示的制度效果打了折扣。

直到1970年左右，毛澤東、周恩來等國家領導人繼續(xù)多次就對外傳播工作做了批示，被認為是“對外宣傳的根本指導方針”。并且，由于批示落實具有一定滯后性，1966—1969年的批示也在1970年前后發(fā)揮了效果。1971年，外文局向全局傳送并組織學習中辦印發(fā)的《毛主席關于對外宣傳工作的重要指示》，進行對照檢查(戴延年、陳日濃，1999)。林戊蓀回憶說，毛澤東的部分批示盡管是批評性的，但如同“尚方寶劍”，促使外文局在毛澤東的指示下進行改革：“‘文革’的后期就開始改進，毛澤東提出‘一股抄風’這些批評以后，我們就有了尚方寶劍，就可以做事。”類似地，1971年4月15日，新華社專門召開對外宣傳工作會議，學習毛主席關于對外宣傳的一系列重要批示，會后寫出《新華社國內新聞對外宣傳工作會議紀要》，呈報中央組織宣傳組并報周總理(新華社大事記編寫組，1986)。1970年3月，廣播局對外部宣傳小組在駐各省記者學習班上對各省記者傳達了毛澤東、周恩來關于對外宣傳的批示，“引起很大震動”。

在這種情況下，領導人的批示逐漸實體化為制度，開始真正發(fā)揮作用。首先，許多原有制度得以調整改進。署名制度方面，1972年，外文局出版的外文刊物稿件開始恢復使用真名(戴延年、陳日濃，1999)；審稿制度方面，1973年，廣播局對外部新出臺了《暫行審查制度》，對審稿人身份做了明確規(guī)定(胡耀亭，1996)，部分改變了集體審稿；針對口徑管理，廣播局對外部1971年制定了“改進發(fā)稿工作的初步意見”，區(qū)分通稿和選用稿，針對通稿，各語言組也不必全文播出(胡耀亭，1996)；檢查制度方面進行統(tǒng)一管理、規(guī)范流程，例如1972年3月17日，外交部提出由新聞司統(tǒng)一負責外交類新聞的對外發(fā)布，直接與新華社等媒體單位溝通，其他對外傳播機構均參照新華社的稿件，周總理批示同意，稱以后以此為準，不要多頭(新華社大事記編寫組，1986)。

在新制度建立方面，第一，各對外傳播機構普遍建立了新的編輯方針。外文局反思了1970年以前的工作，批判了照抄、照轉、直譯、死譯，反思了審稿制度、主觀辦刊、發(fā)行強加于人等問題；到1972年1月，外文局對局工作的評價是“對外宣傳工作的提高和改進較為顯著，一年來改進工作有成效”(戴延年、陳日濃，1999)。第二，在1969—1969年幾乎從未出現(xiàn)在對外傳播機構史料中的地方外宣得到重視。20世紀70年代中期，新華社多次召開分社對外記者座談會，尤其重視西藏、新疆、內蒙古、寧夏、青海等少數(shù)民族地區(qū)的對外傳播。1974—1975年，相關的面向分社的對外報道會議至少有5次(新華社大事記編寫組，1986)。外文局也加強了對地方的對外傳播，林戊蓀回憶了70年代他和許多同事多次赴地方采訪的經歷：“1974年我跟一個同志一起到西藏采訪，當時已經很久沒有報道西藏了，那個時候開始稍微恢復了一些。我在干校一年剛回來，一共在西藏三個月，牽扯外事的是我寫，后來香港的進步報紙就把它翻成中文，引起很大的注意。我還去采訪上海寶鋼，寶鋼也涉外，牽扯日本的技術。好多人都出去采訪，比如到新疆、到很多地方，恢復了活力。段連城同志組織過一系列各個城市、地區(qū)的采訪，他寫過很多很好的報道?！钡谌?，對外傳播理論研究方面有所突破。1973年1月，新華社對外部主辦的綜合性業(yè)務刊物《對外宣傳參考資料》創(chuàng)刊(新華社大事記編寫組，1986)，并延續(xù)多年。

四、 1966—1976年對外傳播的制度討論

從歷史制度主義觀點出發(fā)，結合制度特點的描述、制度變遷的分析和制度后果的闡釋，我們不難發(fā)現(xiàn)，1966—1976年中國對外傳播制度史是一種“斷裂的平衡”，其中時代和政策背景的斷裂，與制度自身張力的穩(wěn)定性發(fā)生碰撞，最終形成一種微妙的平衡。

(一) 制度特點

本節(jié)將制度作為自變量，分析1966—1976年中國對外傳播制度的特點，從時間序列與關鍵節(jié)點、權力的非對稱性、領導機制小組化、作為批示的制度以及制度對個人的影響展開。

1. 時間序列與關鍵節(jié)點

要建立歷史變遷的模式，需要對歷史進行分期。本研究進行歷史分期的標準是制度的連續(xù)與斷裂，將1966—1976年對外傳播制度史分1966—1969年和1970—1976年兩段。

當然，1966—1969年與1970—1976年之間不是完全斷裂，而是按照時間序列一脈相傳， 1966—1969年的一些做法一直持續(xù)到“文革”結束，乃至延續(xù)至今。先前發(fā)生的事件總是對之后的事件產生影響，這也是“時間序列”的意義。

2. 對外傳播權力的非對稱性：小組制

制度在不同集團間分配權力的方式是不平等的，往往賦予某些集團和群體接近決策的機會和特權，同時遣散另外一些利益，將其置于不利地位，導致某些集團的勝出和其他集團的失利(Hall amp; Taylor，1996)。權力的非對稱性體現(xiàn)在幾組關系中：在中央層面，中央“文革”小組與各對外傳播機構權力不對稱、宣傳與外事部門權力不對稱；在機構層面，領導機構即軍管小組、群眾組織與業(yè)務部門之間權力不對稱。

1966—1976年對外傳播領導機制有多次變化，但“小組”始終扮演重要角色。首先是1966年中央“文革”小組成立，各對外傳播機構內部也成立了“文革”小組，隨后1967年年初群眾組織奪權，其后軍事管制中出現(xiàn)了軍管小組，領導宣傳小組工作，直至20世紀70年代軍管結束。用楊正泉的話來說，當時“小組”流行，從中央“文革領導小組”到各種小組，其實小組權力不小(楊正泉，2015)。

圖2 對外傳播領導機制示意圖(1966—1976年)

小組是在不同層級單位中以議事協(xié)調和臨時機構的名義存在的特殊制度?！拔母铩睍r期，各級小組的設立伴隨原有領導機構的打破，是對官僚機構、科層制的消解。當時，小組得到中央的鼓勵和支持，然而其弊端也十分明顯。在領導上，“文革”小組、軍管小組、群眾組織等處于領導地位的小組職能寬泛，可以“繞道走捷徑”，權力較大，又缺乏制度約束，以“制度超越”的方式干擾日常的對外傳播事務(周望，2010)。在運行上，以宣傳小組為代表的業(yè)務領導小組實際上并未提高效率、調動資源，反而難以發(fā)揮協(xié)調作用，增加了不必要的程序和手續(xù)，影響工作效率。從制度績效上來說，造成了不良的后果。

首先，中央“文革”小組直接領導部分對外傳播機構。中央“文革”小組是政策制定者，直接決定制度中參與者的權力，并賦予自身特權。例如，中央“文革”小組原本不直接管理某一特定機構，但由于宣傳有重要意義，許多機構直接被納入中央“文革”小組管理之下，如1966年12月18日，陳伯達、江青說，廣播是重要的宣傳工具，“這樣重要的單位，我們管定了！”

其次，中央“文革”小組即宣傳口與外事口之間時常發(fā)生沖突。例如，江青對安東尼奧尼拍攝的《中國》非常不滿，1974年2—10月，中央“文革”小組開展學習班，著重批判《中國》。楊正泉回憶，這實際上是針對外交和周恩來總理：“‘四人幫’這么無知、蠻橫地插手外交領域發(fā)難，又如此大張旗鼓地故意把事情做大，其深層目的是以《中國》為突破口，矛頭指向外交，指向周恩來總理，企圖篡奪掌控外交權”(楊正泉，2015)。

最后，在對外傳播機構中，軍管小組和群眾組織選出的宣傳小組是掌權者，但由于他們不具備對外傳播的專業(yè)能力、“奪權容易掌權難”，實際無法領導對外傳播的業(yè)務工作，對外傳播制度效能低下。

之前我聽過這樣的說法，只要進入北大，就能感受到“北大的空氣也是養(yǎng)人的”，我這次試著去感受，果然能感覺到空氣中有一種說不出的好味道，身心愜意無比。

3. 人對制度的影響：對外傳播批示

1966—1976年，毛澤東、周恩來等國家領導人關于對外傳播有多次重要批示，被認為是對外傳播的“根本指導方針”，發(fā)揮了不可或缺的制度作用。

從制度角度來看，這些批示有下述特點。首先，在制定者方面，批示為國家領導人直接發(fā)出，是個人而非組織主體，層級非常高。這一方面源于領導人的高度重視；另一方面也體現(xiàn)了原有的通過科層制逐層下達意見的途徑的失效。其次，在內容和形式上，這些批示大多針對具體事件，即使經中央“文革”小組整理、作為中央文件下發(fā)的批示，也大多因事而就，例如毛主席在“援外飛機上噴刷毛主席語錄”的請示報告的批示等，不夠系統(tǒng)。最后，在制度效果方面，批示的落實不是一蹴而就的，毛澤東、周恩來自1967年起便開始就對外傳播發(fā)出一系列重要批示，但直至70年代后對外傳播制度才有了相應變遷。一方面，這是因為原有的對外傳播做法因為“路徑依賴”，存在自我強化和正反饋，一旦陷入某種路徑便難以扭轉。另一方面，從批示制度本身來說，各機構在對批示的解讀有一定的發(fā)揮空間。批示具有直接性、高層級等優(yōu)勢，但唯有落實到更具體的制度、規(guī)則上，才能夠得到更好的貫徹實行。

4. 制度對人的影響：行動者偏好

制度塑造著行動者的利益和偏好，在制度中所處的不同位置影響行動者之間的關系(Hall amp; Taylor，1996)。在對外傳播中，與領導者相比，每個實際參與對外傳播業(yè)務的行動者的權力很小，例如林戊蓀回憶當時之所以“一股抄風”，其實是無奈之舉：

“為什么一股抄風？那是因為不讓你用，不讓你寫東西，造反派一會兒這個一會兒那個。所以那時候國際的稿子和國內的一部分稿子都用新華社的稿子，然后我們在他的稿子上加工，沒辦法。所以一股抄風不是我們愿意，是客觀形勢逼迫地出了這一招?！?/p>

即使是對外傳播機構的領導者，相對于“文化革命”小組、“四人幫”來說，也是處在不利地位的，這導致他們在對外傳播中難以突破既有體制。1978年3月，耿飚同志在《北京周報》創(chuàng)刊二十周年紀念會上的講話中說：

1974年在部里開會，我主張《北京周報》盡可能登《人民日報》的，這個話要改過來。那時候不能鼓勵你們搞自己的特色，掌握不好，人家要算賬，不找你們，找我。現(xiàn)在，那個話我收回。我主張你們多搞特色。

這種“人家算賬，不找你們，找我”的想法，也說明即便對于當時外交工作管理中的高層來說，制度中的位置是相對的，權力關系影響制度中的幾乎所有個體。

(二) 制度變遷

制度變遷涉及制度在各種因素的影響下發(fā)生再生、轉變、更替、結束等。本研究認為，1966—1969年制度變遷是激進的，主要受外生因素影響，而1970—1976年，制度變遷相對漸進，更多地受內生因素影響。

首先，1966—1969年，對外傳播制度變遷主要依靠外生因素，即社會系統(tǒng)和政治背景的大范圍變化。中國的對外傳播制度嵌入在國內制度中，1966—1969年的對外傳播與1949—1965年相比，導致制度巨變的最大因素是“文化大革命”，它使得對外傳播領導機構、規(guī)則、外國記者管理制度發(fā)生變遷，還導致了“紅衛(wèi)兵外交”等輸出革命的活動。對外傳播的對象——國際環(huán)境也是外生因素之一，1966年所面臨的國際環(huán)境導致中國對外傳播走向“世界革命”。在這一階段，變遷是激進的，在非常短暫的時間內迅速而配套地發(fā)生。

相應地，1970年后，對外傳播呈現(xiàn)漸進變遷，歷時相對更長、發(fā)生過程較緩慢。漸進變遷的動因主要在制度內部。一方面，20世紀70年代，對外傳播位于外事和宣傳的權力交點上，權力爭奪的時刻蘊含著制度變遷的可能，制度內部不同要素的斷裂與沖突導致變遷出現(xiàn)。另一方面，“文革”初期的制度設計弊端凸顯，制度的規(guī)則和執(zhí)行之間的偏離也促使制度發(fā)生漸進式內部變遷，包括軍事管制結束、業(yè)務機制重建等。

此外，對外傳播觀念，特別是毛澤東思想等意識形態(tài)也與制度產生互動。一方面，觀念對制度的維系發(fā)揮必要的支持作用，“高舉毛澤東思想偉大旗幟”的觀念一度將各種合理或不合理的制度都合理化，賦予制度以正當性；另一方面，更重要的是，觀念的變化也參與塑造制度，為制度的演變提供必要的思想基礎和觸發(fā)條件(馬雪松，2013)，作為“尚方寶劍”的毛澤東思想觀念處在變化中，也是制度變遷動力來源之一。

(三) 制度遺產： 斷裂的平衡

1966—1976年是新中國對外傳播制度劇變的時期。通過與1966年前的對外傳播制度與1976年后的制度相比較，可以確認1966—1976年的制度影響、制度史的連續(xù)與割裂，以及對當下的啟示。

如果將1966—1976年的對外傳播制度置于新中國對外傳播制度變遷的視野中，本研究認為政治運動、外交環(huán)境的變化和制度內部因素關系的變化將對外傳播制度推向斷裂。然而，在斷裂中仍有連續(xù)，在變遷中有流存的模式，在斷裂后出現(xiàn)新一輪平衡，對外傳播制度的發(fā)展有繼承性和延續(xù)性。

從管理機制來看，一方面，由于對外傳播制度依附于政治體制，“文革”對對外傳播產生巨大沖擊，1966—1976年對外傳播出現(xiàn)了特有的管理機制，如“文革”小組、群眾組織奪權、軍事管制等組織形式。在這個意義上，其對歷史的“斷裂”是顯然的。不過，另一方面，在更宏觀的視角下，新中國成立以來，對外傳播的領導機制呈現(xiàn)由外交主導到宣傳主導的趨勢。1949—1966年，對外傳播主要作為外交的重要組成部分，位于外事部門的管理之下。改革開放后，我國先后成立了中宣部對外宣傳局、對外宣傳小組等專門化的管理機構，20世紀90年代中央對外宣傳辦公室、國務院新聞辦成立后，對外傳播逐漸被正式納入宣傳的體系中。處在中間點上的1966—1976年，一定程度上成為歷史的轉折點，呈現(xiàn)宣傳與外事管理交錯并時有齟齬，這部分程度上體現(xiàn)了一定的延續(xù)性。

從傳播理念上來看，1966—1976年的對外傳播中有許多錯誤的做法，但當時所標榜的一些對外傳播理念在表述上與1966年前和1976年后是非常相似乃至相同的，“以我為主”是最突出的體現(xiàn)，毛澤東、周恩來在批示中也多次強調“內外有別”“外外有別”等，這也是延續(xù)性的表現(xiàn)。當然，錯誤理念也大量存在，主要存在于革命群眾當中，核心是“以我為主”與“受眾角度”孰輕孰重的問題，受到“左”傾思潮的影響，“文革”期間將這兩者對立了起來，也可謂“斷裂”。斷裂與延續(xù)，是交織的主題。

迄今，1966—1976年的許多錯誤做法對對外傳播制度仍有影響，也正是那些正確的做法使得“文革”后的中國比較迅速、順利地走上了改革開放的道路。1966—1976年從上到下小組化的領導機制、奪權帶來的混亂局面、不恰當?shù)膫鞑ヒ?guī)則，都是當今對外傳播應當吸取的教訓，而對國際環(huán)境相對迅速的反應、對錯誤的糾偏，是值得研究的做法。也正是在這一歷史階段的凸顯下，更顯示出改革開放后撥亂反正的正確性，以及近年來加強對外傳播制度化建設的必要性，并給予我們以“制度自信”的啟迪。

正如林戊蓀先生所說：“現(xiàn)在我們不會做那些傻事，因為我們的經驗教訓太深痛了”“要把過去的成功和失敗都很好地總結，然后想出更好的辦法，這才是正確的態(tài)度?！?/p>

(本論文系2015年教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金(15YJA860022)“新中國對外傳播制度史研究”階段性成果。)

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(編輯：曹書樂)

PunctuatedEquilibrium:AnInstitutionalHistoryofInternationalCommunicationofChinafrom1966to1976

Qing’an Zhou1, Yue Wu2

(1.SchoolofJournalismandCommunication,TsinghuaUniversity; 2.People’sDaily)

The ten years from 1966 to 1976 in China witnessed special transitions of international communication institutions with unique characteristics. Applying the methods of historical analysis and oral history, this research studies from the perspective of historical institutionalism on the international communication institutions during this period, including organizations, regulations and rules, foreign journalist management and special forms. The research finds out that the factor of time and critical junctures were crucial during the period, and division of power was asymmetric. Groups were important organizational forms, and leaders’ instructions played important roles, which influenced personal behavior. External, internal factors as well as communication ideas all led to the institutional changes. In conclusion, this research regards the international communication institution in 1966 to 1976 as a breakage period that punctuates the equilibrium, and on the whole, China’s international communication acted as punctuated equilibrium.

International Communication； Institutional History； Historical Institutionalism

1. 周慶安:清華大學新聞與傳播學院副教授。

2. 吳月:人民日報社。

DOI10.16602/j.gmj.20170028