PPP模式推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)現(xiàn)路徑研究

李會聯(lián)++崔彩云++曾佳

摘要：目前我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在“一床難求”和“床位空置”并存的矛盾現(xiàn)象，供需錯(cuò)配的結(jié)構(gòu)性問題是阻礙養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康發(fā)展的最大障礙。本文對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供求結(jié)構(gòu)失衡的問題和原因進(jìn)行深入分析，將PPP模式引入作為推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)進(jìn)行供給側(cè)和需求側(cè)雙側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)現(xiàn)路徑，能夠有效解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供需錯(cuò)配的問題，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)供需結(jié)構(gòu)的再平衡。

Abstract： At present， the contradictory phenomenon of "one hard to find" and "vacant beds" exist in the pension institutions in China. The structural problems of supply and demand mismatch are the biggest obstacle to the healthy development of pension institutions. In this paper， we deeply analyze the problems and causes of imbalance between supply and demand structure of pension institutions， introduce PPP model as the path to promote supply-side and demand-side bilateral structural reforms in the construction of pension institutions， and can effectively solve the problem of supply and demand mismatch between pension institutions， realize the rebalancing of supply and demand structure in pension institution construction.

關(guān)鍵詞：PPP模式；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；供給側(cè)；需求側(cè)

Key words： PPP project；pension agency；supply side；demand side

中圖分類號：F121 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）36-0069-04

0 引言

按照國際標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)國家或地區(qū)60歲以上的老年人口占人口總數(shù)的10%，可以確認(rèn)該國家或地區(qū)進(jìn)入了老齡化社會[1]。根據(jù)民政部發(fā)布的《2016年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，全國60歲及以上老年人口占全國總?cè)丝诘谋戎厝鐖D1所示。這些數(shù)據(jù)表明我國已進(jìn)入老齡化社會，老年人口數(shù)量日益增多，這給我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來非常嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

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目前我國已經(jīng)形成“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系，但是通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老在諸多地區(qū)不被重視，許多居民包括老年人對居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老僅停留在字面意思的理解上，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老仍然占有主流地位。但是目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在“一床難求”和“床位空置”并存的矛盾現(xiàn)象，“供需錯(cuò)配”的結(jié)構(gòu)性問題是阻礙養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康發(fā)展的最大障礙。

1 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供求結(jié)構(gòu)失衡的問題分析

1.1 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)區(qū)域分布失衡

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按照區(qū)域劃分可以分為城市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其中城市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)又可以分為市區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和郊區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。根據(jù)實(shí)地調(diào)查，城市的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需求量大，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位緊張；農(nóng)村的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需求量小，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位空置多[2]。根據(jù)2015年中國老齡科學(xué)研究中心發(fā)布的《中國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展研究報(bào)告》全國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)空置率平均達(dá)到48%，大部分空置現(xiàn)象來自于農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。另外，地處城市郊區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，入住率也相對較低。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)郊區(qū)化，使得老年人脫離了原有生活圈，不僅子女不方便探望，還割裂了老年人與其他年齡層人群的交往。

1.2 公辦和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展失衡，床位供求失衡

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展情況和受歡迎程度不盡相同。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往人滿為患、一床難求，而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)卻出現(xiàn)較高的空置率。究其原因，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有政府的投資、福利優(yōu)惠和補(bǔ)貼，有很多先天優(yōu)勢，而民辦機(jī)構(gòu)不往往享受不到政府的任何優(yōu)惠，自食其力，沒有形成公平的市場競爭，從而發(fā)展空間被公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所擠占。這種雙軌運(yùn)行的方式使得公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供質(zhì)美價(jià)廉的優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)，而提供相同服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的民辦機(jī)構(gòu)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)明顯高于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，這是造成公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一床難求和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)門可羅雀的主要原因。

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)前期投入高、經(jīng)營利潤低、投資回收期長，出現(xiàn)了較高的空置率，就會造成后期投入乏力，服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平下降，久而久之，就會出現(xiàn)長期虧損的現(xiàn)象。根據(jù)2015年發(fā)布的《中國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展研究報(bào)告》，且有利潤盈余的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)比例只有19.4%，有32.5%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)虧損，48.1%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本持平。其中，盈利的多位公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，虧損的多位民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這就使得民營企業(yè)不愿意投資于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)，而公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于財(cái)政補(bǔ)貼有限難以大規(guī)模擴(kuò)張，這與我國人口老齡化的速度加快形成鮮明對比，造成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一床難求的情況會更加嚴(yán)重。

1.3 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)功能結(jié)構(gòu)失衡

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的功能包含居住功能、生活照顧、精神慰藉、康復(fù)護(hù)理、文化娛樂等方面，服務(wù)的對象有自理型、半失能型、失能型老年人，但是我國目前的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還沒有實(shí)現(xiàn)多動(dòng)能的層次劃分，大多數(shù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的僅僅是一般的生活照顧和文化娛樂功能，而康復(fù)護(hù)理和精神慰藉方面的功能不足。

與居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老相比，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老年人缺乏家庭溫暖，因此對精神慰藉有更高的需求。很多機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老年人孤單落寞，這種狀態(tài)也影響了其身體健康，所以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不能局限于對老人的生活照顧，精神和心理方面的照顧同樣重要。但是我國目前的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)很少能夠提供精神文化和心理層面的服務(wù)[3]。endprint

1.4 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)水平供求失衡

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員的專業(yè)素質(zhì)是影響?zhàn)B老機(jī)構(gòu)服務(wù)水平的關(guān)鍵因素。由于該崗位工作時(shí)間長，工資待遇低，勞動(dòng)強(qiáng)度大，對高學(xué)歷、高素質(zhì)的專業(yè)人才缺乏吸引力，這就導(dǎo)致了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平與老年人的服務(wù)需求嚴(yán)重不對等。主要表現(xiàn)在：一是護(hù)理人員數(shù)量不足、專業(yè)化程度低、流動(dòng)性大；二是管理人員效率較低，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理體制較為僵化，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出于對成本的控制很難吸引高素質(zhì)的管理人員的加入；三是專業(yè)人才短缺，尤其是醫(yī)療、護(hù)理、心理營養(yǎng)等方面的專業(yè)人才匱乏。

1.5 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有效供給與養(yǎng)老市場的有效需求失衡

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)有效供給與有效需求不對等，“啞鈴形”供給抑制有效需求，也就是市場上處于兩端的豪華型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施簡陋的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較多，真正符合大多數(shù)老年人的中檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所占份額較低，呈現(xiàn)兩頭大、中間小的“啞鈴形”，直接導(dǎo)致大量老年人的需求得不到滿足，這主要表現(xiàn)在：

①公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)定位不準(zhǔn)確。首先，有些公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)根據(jù)設(shè)立宗旨應(yīng)該選擇失能或部分失能、高齡、困難的老年群體，但實(shí)際接收的是健康、經(jīng)濟(jì)條件較好且低齡的老年人，致使服務(wù)對象錯(cuò)位。其次，有些公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的硬件條件和服務(wù)水平遠(yuǎn)優(yōu)于政府保障對象的基本需求范圍，沒有有效地資源利用，造成服務(wù)功能錯(cuò)位。

②老年群體整體購買力不足。我國老年人服務(wù)購買能力整體不高，屬于中低收入群體。豪華型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的消費(fèi)水平遠(yuǎn)超出一般家庭的能力，設(shè)施簡陋的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)盡管收費(fèi)低但其服務(wù)水平堪憂也少有老年人愿意加入。

③傳統(tǒng)文化和消費(fèi)觀念的影響。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的老年人觀念大多保守，有著“養(yǎng)兒防老”的根深蒂固的想法，且重儲蓄輕消費(fèi)，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有著本能的排斥，從而機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的需求被壓抑，不能形成有效需求。

2 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供求結(jié)構(gòu)失衡的原因分析

2.1 政府財(cái)政資金投入有限

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位供求失衡，政府對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的投入不足是其中一個(gè)原因。我國目前還沒有對養(yǎng)老服務(wù)單獨(dú)列出財(cái)政預(yù)算科目，用于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的資金主要來自于財(cái)政資金和社會救助，但是數(shù)額不能保障。政府投入養(yǎng)老資金是為了提供托底性養(yǎng)老服務(wù)，但是面對日益加劇的人口老齡化程度和中國日益嚴(yán)重的財(cái)政收支矛盾，單純只依靠財(cái)政資金增加養(yǎng)老床位是不現(xiàn)實(shí)的。

政府除了資金投入有限之外，給予養(yǎng)老機(jī)構(gòu)政策的上的支持相比于發(fā)達(dá)國家還是有限的。比如興建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要土地資源，而土地屬于非可再生資源，政府在考慮興建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的時(shí)候必須會考慮未來的收益，也就是機(jī)會成本。

2.2 民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏政策扶持

由于財(cái)政資金用于投入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)是有限的，面臨加劇的養(yǎng)老供需缺口，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的誕生和發(fā)展是符合社會和市場發(fā)展規(guī)律的。但是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雙軌運(yùn)行的機(jī)制使民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于市場不公平而處于劣勢。

這種現(xiàn)象的發(fā)生，源于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏政策支持，主要表現(xiàn)在拿地難、融資難、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理，此外，國家規(guī)定民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不得設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，制約了其連鎖經(jīng)營的市場化需求。

2.3 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理效率低下

現(xiàn)有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，無論是公辦還是民營機(jī)構(gòu)，大多存在市場化程度不高、運(yùn)營不善、管理效率低下的問題。

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于其非盈利性質(zhì)和缺乏良性競爭，會出現(xiàn)資源配置低下、政府養(yǎng)老職能失靈等情況。受到管理體制和機(jī)制的限制，難以聘請到高素質(zhì)水平的管理經(jīng)驗(yàn)豐富的人員，現(xiàn)有管理人員缺乏市場意識，造成管理效率低下和國有資產(chǎn)的浪費(fèi)。另外前文所說的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)定位不準(zhǔn)確，服務(wù)對象錯(cuò)位和服務(wù)功能錯(cuò)位，會使政府在托底性養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮的作用受到限制，致使政府養(yǎng)老職能失靈，給社會福利造成損失，公眾利益不能均衡分配。

與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的市場意識有所提高，能夠根據(jù)市場需求制定相應(yīng)的養(yǎng)老市場服務(wù)功能，滿足特定養(yǎng)老群體的需求。奢華舒適型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)要遠(yuǎn)高于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，僅適用于經(jīng)濟(jì)條件好且對養(yǎng)老服務(wù)功能要求高的少數(shù)老年群體，這一類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量偏少。提供一般服務(wù)以滿足生活需求為主的民營企業(yè)收費(fèi)仍高于同類型的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，床位空置率較高，這一類民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量偏多，由于前期投入大、盈利空間小、投資回收期長和床位空置率偏高，運(yùn)營期間缺乏資金的后續(xù)支持，設(shè)施設(shè)備、服務(wù)人員和管理人員的投入數(shù)量偏少、專業(yè)程度差，低服務(wù)質(zhì)量高收費(fèi)的模式使老年群體更加望而卻步，床位空置進(jìn)一步增加，如此形成惡性循環(huán)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以長期運(yùn)營。

2.4 養(yǎng)老政策滯后且落實(shí)不到位

政府出臺養(yǎng)老政策，應(yīng)該是出于頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃，要有層次性、整體性和連續(xù)性。但縱觀我國近幾年的養(yǎng)老政策，往往是出了問題才出臺相應(yīng)針對性的政策，而且是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，缺乏前瞻性和系統(tǒng)性。就政策內(nèi)容來看，多為對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)和鼓勵(lì)，對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的約束和規(guī)范不足，缺乏規(guī)范的養(yǎng)老法制環(huán)境，缺乏對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支持政策，這些都體現(xiàn)了養(yǎng)老政策的滯后性，從而阻礙了養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展[4]。

從現(xiàn)有政策的效果看，對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和鼓勵(lì)的養(yǎng)老政策并未落實(shí)到位。第一，政策的可操作性差，有些政策原則性的內(nèi)容規(guī)定過多，但是可操作性的條款很少；第二，部門分割致使政策協(xié)調(diào)性差，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施涉及民政、財(cái)政、勞動(dòng)、工商、老齡委員會、社會保障、物價(jià)、銀行、國稅、地稅等多個(gè)部門，但是沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的部門，致使財(cái)政資金支持、費(fèi)用征收、銀行貸款等政策在實(shí)施中難以落實(shí)；第三，對各職能部門的職責(zé)界定不清晰，造成有功大家搶、有過大家推的混亂局面。

3 PPP模式推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的供給側(cè)實(shí)現(xiàn)路徑

PPP（Public Private Partnership）模式，是指公共部門與私人部門基于某個(gè)項(xiàng)目而形成合作關(guān)系，利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。通過這種合作形式，合作各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果。我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)存在有效供給不足和實(shí)際需求相對旺盛的結(jié)構(gòu)性失衡問題，創(chuàng)新性地引入PPP模式能夠作為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新路徑和新思路。endprint

供給和需求是一對相輔相成的概念，供給必須以需求為目標(biāo)，需求又必須依賴供給。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的有效供給不足和無效供給過剩已經(jīng)成為制約養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康穩(wěn)定發(fā)展的主要矛盾，因此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是十分必要的。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是從供給側(cè)入手，以需求為導(dǎo)向提高產(chǎn)品的供給質(zhì)量，通過改革推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴(kuò)大有效供給，提高對市場需求的適應(yīng)性和靈活性，最終實(shí)現(xiàn)并形成供求結(jié)構(gòu)的高效動(dòng)態(tài)對接[5]。

PPP模式推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的供給側(cè)實(shí)現(xiàn)路徑主要從三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)，即養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)生產(chǎn)要素的集約節(jié)約化供給、養(yǎng)老產(chǎn)品的有效優(yōu)質(zhì)供給和養(yǎng)老制度的有效供給[5]。

3.1 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)生產(chǎn)要素的集約節(jié)約化供給

集約節(jié)約的要素配置是有效、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品供給的前提條件。如何提高生產(chǎn)要素配置效率和減少阻礙生產(chǎn)要素流動(dòng)的障礙，是關(guān)注的焦點(diǎn)。養(yǎng)老行業(yè)的準(zhǔn)入限制阻礙了資本、勞動(dòng)力、土地、技術(shù)等生產(chǎn)要素在行業(yè)內(nèi)部間的自由流動(dòng)，傳統(tǒng)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在土地、融資等生產(chǎn)要素方面缺乏政策支持，而公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的擴(kuò)建和運(yùn)營缺乏資金、勞動(dòng)力、技術(shù)等生產(chǎn)要素的支持。

PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)有助于打破資本、勞動(dòng)力、土地、技術(shù)等生產(chǎn)要素的流動(dòng)障礙，政府部門和私人部門將各自所擁有的生產(chǎn)要素進(jìn)行融合，發(fā)揮各自生產(chǎn)要素的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，使生產(chǎn)要素從無效需求向有效需求流動(dòng)，進(jìn)而提高要素的配置效率。

3.2 養(yǎng)老產(chǎn)品的有效優(yōu)質(zhì)供給

供給側(cè)改革的最終目的就是提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的供給，重點(diǎn)在于產(chǎn)品和服務(wù)的提供要適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)的變化，實(shí)現(xiàn)供求關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡。

在PPP模式下，私人部門能夠發(fā)揮自身優(yōu)勢，為了追求最大利潤，會最大程度地迎合老年群體多層次需求，注重市場行情分析和老年人消費(fèi)習(xí)慣特征的深度挖掘。一是服務(wù)對象全面，服務(wù)類型多樣化，私人部門的服務(wù)對象涵蓋整個(gè)老年群體，包含一般老人、高齡老人、患病老人、失能老人和半失能老人，服務(wù)類型有日常照顧、醫(yī)療護(hù)理等基礎(chǔ)產(chǎn)品服務(wù)和精神慰藉、文化活動(dòng)等精神文明建設(shè)多層次的產(chǎn)品服務(wù)；二是進(jìn)行需求調(diào)研和市場細(xì)分，不追求建設(shè)大而全的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但是每個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)對象和相應(yīng)的服務(wù)產(chǎn)品應(yīng)明確，通過調(diào)查數(shù)據(jù)分析，一個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立的床位以300個(gè)為宜；三是拓展業(yè)務(wù)，注入市場活力，縱向拓展如健康服務(wù)、健康消費(fèi)品服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)，橫向拓展如老年商務(wù)、臨終關(guān)懷。

3.3 養(yǎng)老制度的有效供給

制度供給是要素供給和產(chǎn)品供給的基礎(chǔ)，沒有新的制度供給做引擎，要素供給和產(chǎn)品供給將無從談起，制度供給是供給側(cè)改革的核心內(nèi)容。

在PPP模式下，政府將競爭留給市場，退居幕后，發(fā)揮自身優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧，形成新的養(yǎng)老制度。①統(tǒng)籌養(yǎng)老機(jī)構(gòu)格局。政府將特殊資源優(yōu)先供應(yīng)特殊群體，新增公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)就近解決貧困老人、失智老人、失能老人的剛性需求，承擔(dān)托底功能。政府對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給與政策性支持，如完善土地供應(yīng)政策，落實(shí)稅收優(yōu)惠，承擔(dān)融資擔(dān)保職能，建立專項(xiàng)基金，納入財(cái)政預(yù)算等等。②統(tǒng)籌多層次養(yǎng)老格局。政府要科學(xué)引導(dǎo)和規(guī)劃，應(yīng)根據(jù)市場需求，僅提供一般住養(yǎng)服務(wù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、醫(yī)養(yǎng)融合型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、高檔奢華的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都要有，且數(shù)量和地段要因地制宜。③統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老格局。郊區(qū)和農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一般較城區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量偏低，服務(wù)功能單一，且床位空置率較高。各城市政府應(yīng)因城施策，提高本市郊區(qū)和農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住率，增加服務(wù)功能，改善服務(wù)質(zhì)量，以緩解城區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老壓力[6]。

4 PPP模式推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的需求側(cè)實(shí)現(xiàn)路徑

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾僅僅靠供給側(cè)改革難以化解，必須要對需求側(cè)同樣做出結(jié)構(gòu)性調(diào)整。與此同時(shí)，需求側(cè)的結(jié)構(gòu)性矛盾也需要供給側(cè)改革解決。如果一味地增加供給而不考慮需求，會產(chǎn)生新的供給過剩。所以，要兼顧供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革和需求側(cè)結(jié)構(gòu)改革，動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)兩側(cè)關(guān)系，以提高供給側(cè)對養(yǎng)老市場需求的適應(yīng)性和靈活度。

傳統(tǒng)的需求側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，老年群體的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求得不到滿足；另一方面，私人部門對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資需求得不到滿足。因此，PPP模式推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的需求側(cè)實(shí)現(xiàn)路徑需要滿足老年群體的養(yǎng)老需求和社會投資者的投資需求。養(yǎng)老需求通過完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)消費(fèi)環(huán)境、提升養(yǎng)老產(chǎn)品服務(wù)品質(zhì)，使得新的消費(fèi)需求得以釋放，投資需求則通過吸引民間資本進(jìn)入，進(jìn)入之后再通過資產(chǎn)證券化盤活非流動(dòng)資產(chǎn)，完善民間資本的退出機(jī)制。

4.1 老年群體養(yǎng)老需求的實(shí)現(xiàn)路徑

在PPP模式下，政府部門和私人部門可以，分別從完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)消費(fèi)環(huán)境、提升養(yǎng)老產(chǎn)品的服務(wù)水平兩方面著手，使養(yǎng)老消費(fèi)需求得到釋放。政府部門回歸到統(tǒng)籌養(yǎng)老格局，創(chuàng)造良好的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老消費(fèi)環(huán)境，通過規(guī)范和提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)水準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高養(yǎng)老產(chǎn)品服務(wù)的質(zhì)量和安全水平，還要建立老年人消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系，要切實(shí)保障老年人的合法權(quán)益。對于家庭困難但是有客觀機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求的老年人政府要提供政府購買服務(wù)，由政府為這一類老年群體的養(yǎng)老消費(fèi)買單，這也體現(xiàn)了政府養(yǎng)老的托底功能，符合國家養(yǎng)老服務(wù)多元化的大政方針。私人部門更擅長和注重養(yǎng)老市場細(xì)分和老年群體消費(fèi)需求的深入調(diào)查，作為養(yǎng)老市場的執(zhí)行力量能夠提供多元化、多層次的養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)，而且要有一定的前瞻性，在一定時(shí)期預(yù)測老齡人群消費(fèi)需求的意向動(dòng)態(tài)，提前推出相應(yīng)的產(chǎn)品服務(wù)，提高對養(yǎng)老市場需求的適應(yīng)性和靈活度。

4.2 社會投資者投資需求的實(shí)現(xiàn)路徑

PPP模式的優(yōu)點(diǎn)之一是拓展了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)營的融資渠道，突破原有的政府和社會投資者的行業(yè)壁壘，以合作伙伴的關(guān)系確立政府部門和社會投資者的平等地位，政府部門提供政策、融資擔(dān)保等支持，讓社會投資者看到機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的良好前景，愿意投資到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)和運(yùn)營中，有效地拓寬了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的融資渠道。

5 結(jié)論

保持養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)達(dá)到總供給和總需求的動(dòng)態(tài)平衡是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老健康有序發(fā)展的基礎(chǔ)條件。將PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)進(jìn)行供給側(cè)和需求側(cè)雙側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，能夠改變有效供給不足和有效需求得不到釋放的現(xiàn)狀，擴(kuò)大有效供給，滿足多元化動(dòng)態(tài)發(fā)展的養(yǎng)老需求，從根本上解決了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供求失衡的問題，是推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有效實(shí)現(xiàn)路徑。

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