風(fēng)險社會視閾下的氣象風(fēng)險預(yù)警與防范機(jī)制構(gòu)建

左同連

摘要：中國作為自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一，每年的氣象災(zāi)害導(dǎo)致的損失嚴(yán)重。以貝克的風(fēng)險社會理論為視閾，中國氣象風(fēng)險具有突發(fā)性、多變性、不確定性、不平衡性、危害性等特征。當(dāng)前的氣象管理體制存在理念滯后，預(yù)警機(jī)制不健全，信息發(fā)布機(jī)制不及時，責(zé)任追究機(jī)制形式化，法治保障機(jī)制不健全的弊端。因此，從強(qiáng)化風(fēng)險意識、建立預(yù)警機(jī)制、建立氣象風(fēng)險信息共享機(jī)制、氣象風(fēng)險現(xiàn)場處理機(jī)制、氣象風(fēng)險信息發(fā)布機(jī)制、氣象風(fēng)險責(zé)任追究機(jī)制、氣象風(fēng)險教育機(jī)制、氣象風(fēng)險法律保障機(jī)制八個方面提出了具體的對策。

Abstract： As one of the countries suffering from most serious natural disasters， China faces serious losses due to meteorological disasters every year. Based on Baker's risk-social theory， China's meteorological risks are characterized by suddenness， variability， uncertainty， imbalance and danger. The current meteorological management system has problems such as lagging-behind concepts， imperfect early-warning mechanism， delayed information release， formal accountability mechanism， and imperfect legal guarantee mechanism. Therefore， specific measures are put forward from eight aspects： strengthening risk awareness， establishing early warning mechanism， establishing meteorological risk information sharing mechanism， meteorological risk on-site processing mechanism， meteorological risk information release mechanism， meteorological risk accountability mechanism， meteorological risk education mechanism and meteorological risk legal guarantee mechanism.

關(guān)鍵詞：風(fēng)險社會；氣象風(fēng)險；氣象管理機(jī)制；預(yù)警和防范機(jī)制

Key words： risk society；weather risk；meteorological management mechanism；early warning and prevention mechanism

中圖分類號：P429 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）36-0022-03

0 引言

由于特殊的國情，中國每年的自然災(zāi)害比較嚴(yán)重，每年因為氣象災(zāi)害帶來嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，大約為2000-3000億元。國內(nèi)關(guān)于氣象管理的論文成果較多，但是運(yùn)用貝克的風(fēng)險社會理論進(jìn)行分析，構(gòu)建氣象風(fēng)險的預(yù)警和防范機(jī)制的成果不多，本文擬對此作一探討。

1 風(fēng)險社會理論概述與氣象風(fēng)險

1.1 風(fēng)險社會概述

風(fēng)險社會理論始于德國著名的學(xué)者貝克。他最早提出了風(fēng)險社會的概念。后來其他的西方的社會學(xué)家如吉登斯等人也開始重視對于風(fēng)險社會的研究。按照貝克的理論，人類社會已經(jīng)開始進(jìn)入風(fēng)險社會，風(fēng)險社會開始到來，具有不可避免性。風(fēng)險社會分為兩個階段，第一是工業(yè)社會。第二階段是風(fēng)險社會。“風(fēng)險意識已被普遍接受。各種后果都是現(xiàn)代化、技術(shù)化和經(jīng)濟(jì)化進(jìn)程的極端化不斷加劇所造成的后果”。[1]風(fēng)險社會的風(fēng)險表現(xiàn)為一種常態(tài)和制度化，是現(xiàn)代工業(yè)社會無法避免和解決的。風(fēng)險“導(dǎo)致了社會理念基礎(chǔ)和人們行為方式的改變?！盵2]

貝克的風(fēng)險社會理論被引入中國以來，受到政治學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科的關(guān)注。他強(qiáng)調(diào)人們對于風(fēng)險社會的關(guān)注，更強(qiáng)調(diào)對于人類未來社會的關(guān)懷。風(fēng)險社會理論為我們應(yīng)對氣象風(fēng)險提供了全新的視角，一種新的研究范式，即氣象風(fēng)險是人類不可避免的，我們需要從整個社會的整體性視角，從人與環(huán)境的角度看待和重視氣象風(fēng)險，加強(qiáng)對于氣象風(fēng)險的預(yù)警和防范機(jī)制的研究，重視研究氣象風(fēng)險的特征、危害，如何有效地應(yīng)對和規(guī)避風(fēng)險。

1.2 氣象風(fēng)險的現(xiàn)狀和特征

氣象風(fēng)險又稱為氣象災(zāi)害。在風(fēng)險社會視角下，中國的氣象災(zāi)害也可以稱為氣象風(fēng)險。中國的氣象災(zāi)害主要表現(xiàn)為暴雨洪澇、熱帶氣旋、干旱、高溫、連陰雨、雪災(zāi)、風(fēng)雹及沙塵暴、地震、泥石流、臺風(fēng)颶風(fēng)等。中國因為地域廣闊，氣候和自然環(huán)境存在地區(qū)的差異，因此中國的氣象風(fēng)險主要有以下特征。

1.2.1 突發(fā)性

所謂突發(fā)性，就是指氣象風(fēng)險的發(fā)生因為近年來全球氣候變暖，溫室效應(yīng)等影響導(dǎo)致的氣象風(fēng)險發(fā)生的高發(fā)、頻發(fā)。如2008年汶川地震，2012年北京7·21特大暴雨等。

1.2.2 多變性

所謂多變性，就是指氣象風(fēng)險的復(fù)雜性和多樣性，如夏季的高溫、暴雨、臺風(fēng)，秋季的沙塵暴，冬季的霧霾、暴雪等。因為全球氣候變暖，加上城市化進(jìn)程中的私家車廢氣排放量增多，環(huán)境污染越來越嚴(yán)重，氣象風(fēng)險的一個重要表現(xiàn)災(zāi)害性天氣也多發(fā)。

1.2.3 不確定性endprint

不確定性，即不可控制性，氣象風(fēng)險多為自然災(zāi)害，盡管有時候可以預(yù)測到，但是還是會發(fā)生，并且會對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、交通出行、財產(chǎn)、生命帶來嚴(yán)重?fù)p失。

1.2.4 不平衡性

不平衡性主要是指因為中國的廣闊的地域，氣象風(fēng)險的分布不平衡性。如水災(zāi)主要集中在華北地區(qū)南部以及長江流域，風(fēng)災(zāi)主要集中在華北、西北和西南地區(qū)，旱災(zāi)主要集中在華北和華中地區(qū)，而凍災(zāi)和雪災(zāi)主要發(fā)生在我國華北、東北和西北地區(qū)； “以2012年為例，暴雨過程多，長江、黃河、海河等流域先后出現(xiàn)明顯汛情，北京、甘肅、四川、重慶、云南、貴州、寧夏、青海和新疆等地出現(xiàn)山洪地質(zhì)災(zāi)害?！盵3]

1.2.5 危害性

危害性即氣象風(fēng)險發(fā)生后每年均會給人民群眾的生命和財產(chǎn)帶來嚴(yán)重?fù)p失。如2008年的5·12汶川地震[4]，嚴(yán)重破壞的地區(qū)超過10萬平方千米，其中，極重災(zāi)區(qū)共10個縣（市），較重災(zāi)區(qū)共41個縣（市），一般災(zāi)區(qū)共186個縣（市）。截至2008年9月18日12時，5·12汶川地震共造成69227人死亡，374643人受傷，17923人失蹤。再如，從全國范圍看，四川、河北、湖南、甘肅和北京為我國氣象災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失重災(zāi)區(qū)，四川、云南和甘肅是死亡人口重災(zāi)區(qū)。又如農(nóng)業(yè)受氣象風(fēng)險的危害最大，據(jù)學(xué)者統(tǒng)計，氣象災(zāi)害是中國最主要的農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害，約占70%。

綜上所述，可見加快構(gòu)建氣象風(fēng)險預(yù)警和防范機(jī)制具有重要性和緊迫性，對于推進(jìn)氣象風(fēng)險管理機(jī)制的現(xiàn)代化，對于有效的減少人民群眾的財產(chǎn)和損失，對于維護(hù)社會的穩(wěn)定和諧，對于農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收，對于經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展都具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

2 當(dāng)前氣象管理體制的弊端

我國從1983年開始經(jīng)過國家批準(zhǔn)形成了氣象部門和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。這種體制始于計劃經(jīng)濟(jì)時期，具有一定的合理性和優(yōu)點(diǎn)，即權(quán)力高度集中，便于領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)各方面的資源。但是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是在風(fēng)險社會的今天，面對日益復(fù)雜的氣象風(fēng)險的高發(fā)、頻發(fā)現(xiàn)象，政府的氣象風(fēng)險及時預(yù)警和防范機(jī)制沒有構(gòu)建起來，缺點(diǎn)也比較明顯，主要表現(xiàn)為存在理念滯后，預(yù)警機(jī)制不健全，信息發(fā)布機(jī)制不及時，責(zé)任追究機(jī)制形式化，法治保障機(jī)制不健全的弊端。

第一，管理理念滯后。

一些氣象管理部門還存在重視片面的管理而輕視服務(wù)的理念，重事前審批、輕事后監(jiān)督，重經(jīng)濟(jì)效益、輕責(zé)任擔(dān)當(dāng)。預(yù)防機(jī)制應(yīng)急機(jī)制不足。有的存在官僚主義、形式主義現(xiàn)象，效率低下。

第二，預(yù)警機(jī)制不健全。

主要表現(xiàn)為沒有制定詳細(xì)的應(yīng)急預(yù)案，準(zhǔn)備不足，組織機(jī)構(gòu)臨時，應(yīng)對能力不足等。

第三，信息發(fā)布機(jī)制不及時。

主要表現(xiàn)為一些基層氣象部門面對重大氣象風(fēng)險時，因為害怕，承擔(dān)責(zé)任，存在瞞報、拖延現(xiàn)象。

第四，責(zé)任追究機(jī)制形式化。

有的問責(zé)形式化，雷聲大雨點(diǎn)小。有名無實。有的造成很大影響，但是并沒有嚴(yán)格追究責(zé)任。

第五，法治保障不健全。

我國《氣象法》2000年頒布實施以來，雖然發(fā)揮了重要的作用，但與氣象基本法的要求還有相當(dāng)?shù)木嚯x，在價值目標(biāo)、調(diào)整范圍、制度內(nèi)容、法律協(xié)調(diào)機(jī)制以及責(zé)任制度等方面還存在缺陷和不足。

3 氣象風(fēng)險預(yù)警和防范機(jī)制的建設(shè)對策

3.1 強(qiáng)化風(fēng)險意識

風(fēng)險社會理論啟示我們，現(xiàn)代社會是風(fēng)險社會，預(yù)防為先，綜合治理，依法治理是氣象風(fēng)險預(yù)警和防范機(jī)制的基本理念。氣象管理部門需要樹立服務(wù)行政的理念，重視和強(qiáng)化風(fēng)險意識。

3.2 建立預(yù)警機(jī)制

包括氣象風(fēng)險識別，建立氣象風(fēng)險指標(biāo)體系，氣象風(fēng)險指標(biāo)體系建設(shè)是氣象風(fēng)險預(yù)警和處理機(jī)制的核心內(nèi)容，指標(biāo)體系的設(shè)置，需要關(guān)注兩個核心問題，一是指標(biāo)設(shè)立的科學(xué)性和可測量性，考慮到技術(shù)的可行性和成本。二是指標(biāo)體系的權(quán)重比例。即哪些是一般指標(biāo)，哪些是關(guān)鍵性指標(biāo)。

3.3建立氣象風(fēng)險信息共享機(jī)制

通過建立相應(yīng)的信息共享平臺，對于重大的氣象信息及時溝通，共享，從而保證信息渠道的暢通，保證各級政府能夠及時有效的第一時間知道相關(guān)氣象信息。

3.4 氣象風(fēng)險現(xiàn)場處理機(jī)制

我們可以借鑒美國的氣象風(fēng)險應(yīng)急處理機(jī)制。首先打造政府領(lǐng)導(dǎo)下的氣象部門負(fù)責(zé)的多部門的信息共享平臺。通過信息技術(shù)平臺及時發(fā)布，溝通氣象風(fēng)險的信息。成立專門的應(yīng)急處理小組，由當(dāng)?shù)卣块T和氣象部門牽頭，一把手負(fù)責(zé)，各部門相互協(xié)調(diào)，及時應(yīng)對氣象風(fēng)險。統(tǒng)一分配人、財物，做到效率快捷、反應(yīng)敏捷，及時第一時間搶險救災(zāi)，最大限度的挽救人民群眾的生命和財產(chǎn)損失。

3.5 氣象風(fēng)險信息發(fā)布機(jī)制

健全氣象風(fēng)險信息發(fā)布機(jī)制，要求做到信息發(fā)布的及時性、快捷性，準(zhǔn)確性。期間不得延誤不報，或者故意隱瞞甚至扭曲信息，提高氣象部門的信息公信力。

3.6 氣象風(fēng)險責(zé)任追究機(jī)制

在氣象風(fēng)險造成重大損失時候，必須嚴(yán)格責(zé)任追究機(jī)制。如近年來的避雷行政審批案例中，一些縣級氣象部門存在壟斷收費(fèi)，氣象審批不嚴(yán)格，有的造成嚴(yán)重?fù)p失，因此對于當(dāng)事人應(yīng)該依法追究責(zé)任。

3.7 氣象風(fēng)險教育機(jī)制

仿效國外的經(jīng)驗，由于我國的氣象風(fēng)險高發(fā)頻發(fā)，因此可以借鑒日本的經(jīng)驗，加強(qiáng)對于公民、學(xué)生的關(guān)于氣象風(fēng)險的預(yù)防和科普知識的教育，增加學(xué)生和公民的氣象風(fēng)險意識，了解相關(guān)的知識，避免人身傷害和財產(chǎn)損失。

3.8 氣象風(fēng)險法律保障機(jī)制

氣象風(fēng)險的預(yù)警和防范機(jī)制必須通過法治來保障。習(xí)近平同志提出四個全面，全面推進(jìn)依法治國是重大的戰(zhàn)略目標(biāo)。法治是實現(xiàn)氣象風(fēng)險有效治理的制度保障。如河北廊坊市固安縣在全國較早的實施頒布重大氣象災(zāi)害氣象預(yù)案。“《預(yù)案》以“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會參與”為編制宗旨，對全縣范圍內(nèi)的暴雨（雪）、連陰雨、雷電、冰雹、高溫、寒潮等17種重大氣象災(zāi)害的應(yīng)急處置工作進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，分為總則、縣（鎮(zhèn)、村）氣象災(zāi)害防御組織指揮體系建設(shè)、氣象災(zāi)害監(jiān)測預(yù)報預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、保障措施、災(zāi)后處置、風(fēng)險管理、預(yù)案管理等八部分?！盵5]只有將氣象風(fēng)險管理預(yù)警和防范機(jī)制納入法治化的軌道，才能有效的減少損失，維護(hù)人民群眾的根本利益，維護(hù)社會的穩(wěn)定和諧。

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