生態(tài)城市建設(shè)的困境與對策
——以制度保障為視角

(甘肅政法學(xué)院,甘肅 蘭州 730070)

生態(tài)城市建設(shè)的困境與對策
——以制度保障為視角

羅 藝,高國富
(甘肅政法學(xué)院,甘肅 蘭州 730070)

近年來,生態(tài)城市建設(shè)的進程可謂喜憂參半。一方面,城市建設(shè)進程朝著“生態(tài)城市”的目標(biāo)快速推進,“生態(tài)城市”成為城市建設(shè)與城鎮(zhèn)化發(fā)展的必選模式,一些城市已開始探索立法推進生態(tài)城市建設(shè);另一方面,在生態(tài)城市建設(shè)過程中遇到困境,出現(xiàn)定位不明確、為政績工程而建、缺乏指標(biāo)體系、規(guī)劃不當(dāng)、生態(tài)文化建設(shè)滯后、缺乏法律保障等一系列新問題。如何擺脫困境,成為亟待解決的問題。

生態(tài)城市;困境;對策;制度保障

1 引言

我國是世界上城市化進程速度最快的國家之一,近年來的快速城市化使我國人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化。2011年末,我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎爻^50%;2016年末,常住人口城鎮(zhèn)化率達57.35%,比上年末提高1.25%[1]。中國已進入城鎮(zhèn)化建設(shè)快速發(fā)展階段,預(yù)計到2050年我國城鎮(zhèn)化率將達70%—75%。在這個階段,城市形態(tài)可塑性大,必須改變以往簡單粗放的城市發(fā)展模式,在政府、企業(yè)、公眾多方努力下,探索適合我國城市發(fā)展的新模式——生態(tài)城市。因此,建設(shè)綠色可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)城市已成為中國城市化進程的必然選擇和重要課題。

2 生態(tài)城市的內(nèi)涵

2.1 對生態(tài)城市概念的認(rèn)知

對“生態(tài)城市”涵義有三種學(xué)說:復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)說、協(xié)調(diào)發(fā)展說、生態(tài)城市理想說?！皬?fù)合生態(tài)系統(tǒng)說”占據(jù)主流,由于這類觀點依托生態(tài)學(xué)原理,將城市發(fā)展中的主要生態(tài)要素與相互關(guān)系有較明確的系統(tǒng)性闡述,與現(xiàn)實緊密關(guān)聯(lián),大多數(shù)學(xué)者都較認(rèn)同。國家環(huán)?？偩?007年發(fā)布的《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設(shè)指標(biāo)(修訂稿)》對全國范圍內(nèi)生態(tài)示范區(qū)的考核提供了標(biāo)準(zhǔn),依據(jù)的就是生態(tài)城市復(fù)合系統(tǒng)理論;而“生態(tài)城市理想說”,由于對“生態(tài)城市”完美化和理想化的理解,缺乏足夠的可操作性,成了“生態(tài)城市”質(zhì)疑者和反對者攻擊的目標(biāo)。

關(guān)于“生態(tài)城市”,目前國際上較一致的定義是:“根據(jù)生態(tài)學(xué)原理建立起來的一類社會、經(jīng)濟、自然協(xié)調(diào)發(fā)展,物質(zhì)、能量、信息高效利用,生態(tài)良性循環(huán)的人類聚居地[2]。全國科學(xué)技術(shù)名詞審定委員會審定公布的“生態(tài)城市”定義是:“生態(tài)城市是社會、經(jīng)濟、自然協(xié)調(diào)發(fā)展,物質(zhì)、能量、信息高效利用,技術(shù)、文化與景觀充分融合,人與自然的潛力得到充分發(fā)揮,居民身心健康,生態(tài)持續(xù)和諧的集約型人類聚居地?！盵3]許多學(xué)者都對生態(tài)城市的概念提出了不同的闡述,但其核心內(nèi)容都是一致的。生態(tài)城市是依托生態(tài)學(xué)的原理,強調(diào)環(huán)境、經(jīng)濟、社會的協(xié)同發(fā)展,人與自然和諧相處的人類宜居區(qū)域。隨著生態(tài)文明理念的提出,生態(tài)城市的內(nèi)涵也隨之?dāng)U展,包涵了生態(tài)文化、綠色低碳、智慧宜居等諸多元素的城市建設(shè)理想模式。就未來生態(tài)城市理論發(fā)展的趨勢而言,生態(tài)城市的概念將不斷得到修正,最終構(gòu)建一個更具可操作性的、更系統(tǒng)的生態(tài)城市理論框架。

2.2 生態(tài)城市建設(shè)的原則

世界上最早系統(tǒng)提出生態(tài)城市建設(shè)原則的是美國學(xué)者理查德·瑞吉斯特。他在美國的伯克利進行了生態(tài)城市建設(shè)的具體實踐。基于建設(shè)實踐,他在1996年提出了較完善的建設(shè)生態(tài)城市的十項原則。我國深圳市于2002年召開了第五屆國際生態(tài)城市大會,該次會議發(fā)布了建設(shè)生態(tài)城市的《深圳宣言》?！渡钲谛浴诽岢?“建設(shè)生態(tài)城市應(yīng)包括生態(tài)衛(wèi)生、生態(tài)安全、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)景觀和生態(tài)文化五個層面。在這五個層面建設(shè)中,生態(tài)文化建設(shè)處于最高層次,是生態(tài)城市建設(shè)的核心和關(guān)鍵層面。生態(tài)文化建設(shè)分為:認(rèn)知文化(包括哲學(xué)、科學(xué)、教育)、體制文化(包括組織、立法、政策制定)、物質(zhì)文化(包括建筑、景觀、藝術(shù))、規(guī)范或準(zhǔn)則(包括宗教、價值、道德)、行為(包括生產(chǎn)、消費方式、習(xí)慣)等五方面?！盵4]以上兩個生態(tài)城市建設(shè)的原則,一個側(cè)重于微觀具體的實際操作,一個則是宏觀層面的基本原則。從我國生態(tài)城市建設(shè)的實踐而言,應(yīng)遵循四點原則：“系統(tǒng)性原則、循環(huán)再生原則、和諧共生原則、持續(xù)內(nèi)生原則”。生態(tài)城市的建設(shè)重點是“建設(shè)可持續(xù)的經(jīng)濟體系、健全可持續(xù)的社會體系、建立可持續(xù)的資源體系、營造可持續(xù)的生態(tài)環(huán)境、完善可持續(xù)的城市功能、強化可持續(xù)的管理體制。”[5]

3 生態(tài)城市建設(shè)發(fā)展概況

1986年,我國江西省宜春市最早提出建設(shè)生態(tài)城市,1988年開始進行建設(shè)試點,拉開了實踐建設(shè)生態(tài)城市的序幕。以生態(tài)城市為建設(shè)目標(biāo)的城市,其年均增長量和總數(shù)都呈現(xiàn)出高速發(fā)展態(tài)勢。據(jù)中國城市科學(xué)研究會統(tǒng)計(圖1),截至2011年2月我國有90.2%的地級市都提出了以“生態(tài)城市”或“低碳城市”等城市發(fā)展新模式作為發(fā)展目標(biāo)[6]。全國27個省(直轄市、自治區(qū))的各類“生態(tài)城”建設(shè)項目達到101項(圖2),總用地規(guī)模超過6260km2[7]。根據(jù)有關(guān)學(xué)者統(tǒng)計,“截至2014年底,全國已有380個城市提出建設(shè)‘低碳生態(tài)城市’,其中提出‘生態(tài)城市’建設(shè)目標(biāo)的有240個,低碳城市建設(shè)目標(biāo)的有140個。目前,除我國香港特區(qū)、澳門特區(qū)、臺灣地區(qū))和西藏之外,中國的其他30個省級行政單位每個省份都提出了低碳生態(tài)城市建設(shè)目標(biāo)。”[8]2010年國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點工作的通知》,首批確立了廣東等13個省區(qū)和城市開展低碳試點工作;2012年11月與2017年2月,公布了第二批、第三批包括北京市等74個城市(區(qū)、縣)開展低碳城市試點。以各種項目為依托的新型城市建設(shè),包括生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)、生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園、第三產(chǎn)業(yè)生態(tài)示范園、住宅區(qū)新建、改造老城等,這些都是我國生態(tài)城市建設(shè)的前沿探索。

圖1 全國提出生態(tài)城市建設(shè)目標(biāo)地級以上城市

注:圖片來源于中國城市科學(xué)研究會,2011。

圖2全國提出生態(tài)城市發(fā)展目標(biāo)的城市數(shù)量年均分布與累計分布

自1990年開始,我國各有關(guān)部門組織了各種評優(yōu)活動,在促進城市進步的同時一定意義上也促進了生態(tài)城市建設(shè)的實踐,如國家衛(wèi)生城市(1990年起)、國家園林城市(1992年起)、國家環(huán)境保護模范城市(1996年起)、全國綠化模范城市(2003年起)、國家森林城市(2004年起)、全國文明城市(2005年起)、國家節(jié)水型城市(2006年起)、國家生態(tài)園林城市(試點)(2007年起)等。2015年公布了國家首批7個“國家生態(tài)園林城市”。截至2016年1月,全國約有1/2的城市(310個)、1/10的縣城(212個)成功創(chuàng)建國家園林城市(縣城)[9]。到2016年,“已有118個城市被授予國家森林城市稱號,有80多個城市正在創(chuàng)建國家森林城市,有13個省份開展了省級森林城市創(chuàng)建活動。”[10]

4 生態(tài)城市建設(shè)的困境

4.1 城市建設(shè)的定位不明

從山水城市(1990年)、園林城市(1992年)、環(huán)保模范城市(1997年)、衛(wèi)生城市(1999年)、宜居城市(2000年)、綠色城市(2001年)、生態(tài)市(2003年)、國家森林城市(2003年)、低碳生態(tài)城市(2007年)、國家生態(tài)園林城市(2007年)和最新提出的“智慧城市”,城市建設(shè)概念繁多,城市評選活動重復(fù),各類城市評優(yōu)活動標(biāo)準(zhǔn)不盡相同。這些城市評優(yōu)活動雖然在推進城市建設(shè)中起到了積極作用,但也給城市建設(shè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展帶來困惑。城市建設(shè)偏離了應(yīng)有的方向,陷入城市建設(shè)攀比評優(yōu)名頭多少的亂象。究竟該建設(shè)什么樣的城市才是城市建設(shè)的理想模型,這些紛亂“名頭”使生態(tài)城市建設(shè)實踐陷入困境,甚至走入誤區(qū)。因此,對城市建設(shè)的正確目標(biāo)定位顯得尤為重要。許多城市最初以“生態(tài)城市”為建設(shè)目標(biāo),近兩年卻又提出“低碳城市”發(fā)展目標(biāo),城市建設(shè)定位始終不明確。由于定位不明,導(dǎo)致許多城市的建設(shè)理念、功能定位、建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)保護、協(xié)同發(fā)展等問題都沒有明確的制度來引導(dǎo)。

4.2 城市建設(shè)的動機不純

一些地方政府建設(shè)生態(tài)城市的動機不純,存在為了政績工程而盲目建設(shè)的現(xiàn)象。地方政府的有關(guān)建設(shè)目標(biāo)并不是依據(jù)城市自身的發(fā)展特征,而是為了政績盲目建設(shè)或半途夭折。很多地方政府領(lǐng)導(dǎo)并不是城市建設(shè)領(lǐng)域的專家,卻掌握著城市建設(shè)的主導(dǎo)權(quán)。為了追求在任期間的政績,盲目上馬形象工程,如江西贛州花費四億多元建設(shè)的公園卻沒有完成建設(shè),吉林市投入三億元的客運站并未正常投入運營[11],諸如此類的政績工程不絕于耳。政府領(lǐng)導(dǎo)更換后,為了表現(xiàn)與前任領(lǐng)導(dǎo)的不同,常出現(xiàn)拆了建、建了拆的怪象。這樣會導(dǎo)致生態(tài)城市建設(shè)中政績工程的負(fù)面影響在短期內(nèi)難以消除。在我國正在進行的生態(tài)城市建設(shè)中,城市規(guī)劃缺乏科學(xué)理念,“拍腦袋”決策比比皆是。

4.3 指標(biāo)體系存在明顯缺陷

生態(tài)城市建設(shè)需要詳細的指標(biāo)體系對生態(tài)城市建設(shè)進行正確的指引,以及對生態(tài)城市建設(shè)狀況給予正確的評估。目前現(xiàn)有的生態(tài)城市建設(shè)指標(biāo)體系主要是《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設(shè)指標(biāo)(修訂稿)》(2007年)。從《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設(shè)指標(biāo)(修訂稿)》來看,由于該修訂稿的建設(shè)指標(biāo)包涵省、市、縣三級體系,因此只能是大體上給定一些數(shù)值比。該“指標(biāo)”只是對省、市、縣的發(fā)展轉(zhuǎn)型給予大體的指標(biāo)導(dǎo)向,而不是具體針對生態(tài)城市建設(shè)的指標(biāo)體系,更像是一個城市發(fā)展的綜合指針,況且在這個指標(biāo)體系中對生態(tài)城市的理解也存在一定誤差。雖然冠之以“生態(tài)”的稱謂,但與生態(tài)城市建設(shè)的現(xiàn)實需要相差甚遠。如此籠統(tǒng)的指標(biāo)體系對生態(tài)城市的建設(shè)勢必存在導(dǎo)向不明、目標(biāo)不清的問題,不具備宏觀指導(dǎo)的功能。面對目前生態(tài)城市建設(shè)迅猛發(fā)展的態(tài)勢,已有的指標(biāo)體系是否符合當(dāng)前城市建設(shè)的需要,也是需要重新審視的問題。從目前建設(shè)情況較好的國際生態(tài)城來看,如天津中新生態(tài)城、河北曹妃甸生態(tài)城等都有非常詳細的指標(biāo)體系,動輒數(shù)百個具體指標(biāo),詳細到具體的規(guī)劃、管理的具體操作執(zhí)行等,這樣的指標(biāo)體系才具有現(xiàn)實可操作性。雖然國家層面的指標(biāo)體系只是一般性指引,不可能針對具體城市建設(shè)量身定做,但也應(yīng)與時俱進地針對生態(tài)城市或低碳生態(tài)城市建設(shè)的現(xiàn)實需要制定更為詳盡和具有可操作性的指標(biāo)體系。

4.4 城市建設(shè)規(guī)劃不當(dāng)

生態(tài)城市建設(shè)的一個重要方面就是城市的合理規(guī)劃。這在《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設(shè)指標(biāo)(修訂稿)》中就有明確的要求,省、市、縣三級行政區(qū)域在城市建設(shè)過程中應(yīng)分別制定《生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要》、《生態(tài)縣建設(shè)規(guī)劃》、《生態(tài)市建設(shè)規(guī)劃》。2010年我國發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》指出:“要根據(jù)每個地區(qū)不同的資源稟賦,開發(fā)能力,對城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用等統(tǒng)籌謀劃,確定不同的主體功能區(qū)域,完善開發(fā)政策,有適度、有序、合理的推進國土開發(fā)活動?！盵12]該規(guī)劃還要求各省(自治區(qū)、直轄市)盡快完成省級主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作。但現(xiàn)實情況卻是省級規(guī)劃編制并未全部完成,絕大多數(shù)以“生態(tài)城市”為建設(shè)目標(biāo)的地區(qū)并未制定本地區(qū)的《生態(tài)城市建設(shè)規(guī)劃》。實踐中,城市建設(shè)規(guī)劃不合理,導(dǎo)致出現(xiàn)一些列問題,如強調(diào)新城建設(shè),忽視舊城改造;新城建設(shè)的土地使用不當(dāng),違反土地規(guī)劃利用的限制性規(guī)定;盲目規(guī)劃開發(fā)城市住宅區(qū),導(dǎo)致大量房產(chǎn)空置等問題。雖然《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》對國土規(guī)劃利用有大致的限定,但對生態(tài)城市建設(shè)是遠遠不夠的。由于該規(guī)劃本身有限的約束力,很難完全規(guī)避違背規(guī)劃、盲目建設(shè)的情形。目前各地生態(tài)城市建設(shè)的規(guī)劃處于摸索階段,對規(guī)劃缺乏明確統(tǒng)一的要求,在編制內(nèi)容和深度方面存在不少缺陷,難以對生態(tài)城市建設(shè)起到良好的引導(dǎo)和保障。因此,亟需生態(tài)城市建設(shè)的專項規(guī)劃,明確城市規(guī)劃的核心地位,盡快出臺并完善省市縣三級的規(guī)劃編制體系。

4.5 生態(tài)文化建設(shè)滯后

生態(tài)城市建設(shè)發(fā)展的終極目標(biāo)是讓人們生活在環(huán)境優(yōu)美、文化繁榮、經(jīng)濟發(fā)達、社會安定的綠色城市中。城市發(fā)展需要的不僅是政府的職責(zé)所在,更需要企業(yè)、社會公眾的廣泛參與。城市發(fā)展離不開人的自身進步與發(fā)展。生態(tài)城市發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)之一就是居住在生態(tài)城市的居民具有相當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)意識,能通過自己的行為約束,實現(xiàn)人與自然和諧相處。生態(tài)意識體現(xiàn)在人們?nèi)粘Ｉ畹姆椒矫婷?如綠色出行、綠色消費、廢物循環(huán)利用、生態(tài)環(huán)境保護,對動植物的關(guān)愛,資源節(jié)約利用等,生態(tài)意識是衡量一個城市是否具備生態(tài)城市要件的重要標(biāo)準(zhǔn)。相比發(fā)達國家,我國城市居民的生態(tài)意識較弱,人們對城市發(fā)展生態(tài)化的認(rèn)知不足,生態(tài)意識在緩慢提升的過程中。人們生態(tài)意識不足,很重要的一個原因是忽視精神層面的生態(tài)文化建設(shè)。生態(tài)文化的核心理念就是人與自然的和諧相處,這是生態(tài)城市建設(shè)的倫理向度。培育城市生態(tài)文化是生態(tài)城市建設(shè)不能忽視的重要方面。因此,生態(tài)城市建設(shè)必須加強生態(tài)文化建設(shè),努力提升人們的生態(tài)意識,將生態(tài)文化理念滲透到政府管理、建設(shè)規(guī)劃、企業(yè)發(fā)展、公眾行為、社會風(fēng)尚、城市精神等各個方面。

4.6 缺乏有效的法律保護

目前,在困擾生態(tài)城市建設(shè)進程的諸多因素之中,最主要的還是法律保護的力度不夠。生態(tài)城市建設(shè)的法律體系不健全、執(zhí)法不完善、監(jiān)督機制未落實、缺乏建設(shè)生態(tài)城市所必須的生態(tài)法律意識。法律作為調(diào)整人們行為關(guān)系和利益關(guān)系的基本準(zhǔn)則,在生態(tài)城市建設(shè)中必將起到規(guī)制和指引的重要作用。考查國外生態(tài)城市建設(shè)的實踐經(jīng)驗,法律政策的健全與完善是保障生態(tài)城市建設(shè)有序推進的關(guān)鍵所在。目前,我國地級以上城市基本上都將“生態(tài)城市”或“低碳生態(tài)城市”作為本行政區(qū)域建設(shè)的目標(biāo),但在國家立法層面沒有像日本的《生態(tài)城市促進法》這樣的生態(tài)城市建設(shè)專門立法。生態(tài)城市建設(shè)只能援引現(xiàn)有法律法規(guī)的零散性規(guī)定,且這些法規(guī)僅涉及到城市建設(shè)的原則性、一般性條款,不具有現(xiàn)實可操作性,因此生態(tài)城市建設(shè)的法律保護亟待加強。

5 國外的法制經(jīng)驗——以日本為例

20世紀(jì)60年代起,許多發(fā)達國家意識到城市建設(shè)離不開法制的推進與保障。通過制定一系列有關(guān)城市建設(shè)、環(huán)境保護的法律法規(guī),形成具有本國特色的建設(shè)生態(tài)城市的制度體系,促進了生態(tài)城市建設(shè)的健康有序發(fā)展。在建設(shè)生態(tài)城市(低碳城市)的立法中,最具典型的國家就是日本。日本是世界上第一個頒布專門的《生態(tài)(低碳)城市促進法》的國家,并形成了以該法為核心的生態(tài)城市法律體系。

5.1 城市建設(shè)的法律演進

20世紀(jì)90年代,日本《環(huán)境基本法》(1993年)就針對城市型污染提出了生態(tài)環(huán)境保護基本策略,明確政府、企業(yè)、公眾在生態(tài)保護方面的職責(zé)和義務(wù)。隨后又陸續(xù)制定了200多個與土地、住宅、城市建設(shè)密切相關(guān)的政策法規(guī),形成了較完整的保障城市建設(shè)的法律體系。日本環(huán)境省于2004年、2006、2007年、2008年相繼發(fā)布了《2050年日本低碳社會遠景研究計劃》、《基于“物質(zhì)循環(huán)型社會”的全面政策改革——從日本擴展到整個世界》、《日本低碳社會遠景:“2050年的二氧化碳排放水平比1990年減少70%”的可行性研究》、《低碳社會的12人行動》。從2009年開始,日本每年選定一個主題發(fā)布《日本環(huán)境年度報告白皮書》。這些政策的發(fā)布為生態(tài)城市專門立法的出臺奠定了重要基礎(chǔ),也成為生態(tài)城市建設(shè)的重要參照。

隨后,日本推進了為生態(tài)城市專門立法的進程。2010年,日本頒布了《低碳城市建設(shè)指導(dǎo)方針》;2012年頒布《生態(tài)(低碳)城市促進法》,這是世界上第一部以生態(tài)(低碳)城市命名的國家立法。為了更好地實施《生態(tài)(低碳)城市促進法》,日本政府相繼出臺了一系列配套的法規(guī):《低碳城市促進的法律實行令》[13](2012年)、《低碳城市促進的基本方針》[14](2012年)、《低碳城市促進的法律實行規(guī)則》[15](2012年)、《低碳城市促進相關(guān)停車設(shè)施的集約化指南》[16](2014年)等。此外,在城市規(guī)劃、開發(fā)、公共交通、物流、公園綠化、城下水道設(shè)施、公共自行車、綠色建筑等城市建設(shè)的諸多方面都出臺了相應(yīng)的政策法規(guī)。

5.2 《生態(tài)(低碳)城市促進法》[17]

日本的《生態(tài)(低碳)城市促進法》于2012年9月公布,該法案共有六章66條。該法第一條指出了立法目的:“規(guī)定關(guān)于制定促進低碳城市基本政策的事項,通過制定低碳城市規(guī)劃并實施基于此的特別措施和促進全球變暖對策的措施,努力促進城市低碳化,普及低碳建筑,從而為城市的健康發(fā)展做出貢獻?！痹诘诙禄痉结樦忻鞔_強調(diào)了國家、地方政府和相關(guān)經(jīng)營者的責(zé)任。該法案第三章是核心內(nèi)容,主要涉及低碳城市規(guī)劃的特殊措施。這些措施涉及城市建設(shè)的主要方面,如城市規(guī)劃編制、城市綜合發(fā)展項目、公共交通(綠色出行)、公園綠化、城市物流運輸、城市污水設(shè)施等方面。在低碳城市規(guī)劃方面,第8條規(guī)定,在市政府設(shè)立專門的低碳城市議事會上就低碳城市規(guī)劃的編制進行磋商,并就實施低碳城市規(guī)劃(簡稱“理事會”)進行溝通和協(xié)調(diào)。第三章第七項是很有特色的條款,是在促進低碳城市進程中的援助條款,包括向現(xiàn)有建筑物業(yè)主、汽車用戶等提供援助,以及在擬訂城市規(guī)劃過程中的考慮。這些內(nèi)容的設(shè)置,是鼓勵公眾更好地參與到低碳城市的改造過程。第四章專門規(guī)定了促進低碳建筑推廣的舉措。第六章是對違反促進低碳城市法規(guī)的行為給予的具體懲罰。

5.3 生態(tài)城市建設(shè)的法制經(jīng)驗

日本在生態(tài)城市建設(shè)的法制保障居于世界領(lǐng)先地位,不但制定了生態(tài)城市建設(shè)的專門立法——《生態(tài)(低碳)城市促進法》,而且內(nèi)閣的環(huán)境省、交通省等國家職能部門制定了一系列配套性的法規(guī)政策。這些法規(guī)政策涉及生態(tài)城市建設(shè)的各個方面,許多制度性的內(nèi)容都值得我國借鑒參考。日本的《生態(tài)(低碳)城市建設(shè)促進法》并不是完美無缺的,從法律結(jié)構(gòu)完整性的角度考量,缺乏生態(tài)文化建設(shè)和環(huán)境教育的相關(guān)內(nèi)容。出現(xiàn)這種情況的可能原因是日本已頒布了《環(huán)境教育法》,在該法中有關(guān)于環(huán)境教育和生態(tài)文化建設(shè)的具體相關(guān)規(guī)定。因此,我國在制定生態(tài)城市建設(shè)的專門立法時該考慮增加生態(tài)文化建設(shè)和生態(tài)教育的內(nèi)容。

6 我國生態(tài)城市建設(shè)的制度對策

生態(tài)城市建設(shè)出現(xiàn)困境與種種問題的根本原因是缺乏有效的制度引導(dǎo)和保障,尤其是缺乏法律層面的權(quán)威指引。與生態(tài)城市建設(shè)制度保障先進的日本等國相比,我國在制度建設(shè)方面還比較落后?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》開始全面部署推進法治中國建設(shè),這為生態(tài)城市建設(shè)的法制推進吹響了號角,只有完善的制度、健全的法規(guī)才能有效保障生態(tài)城市建設(shè)的穩(wěn)定、健康、持續(xù)的發(fā)展。

6.1 明確定位城市建設(shè)的目標(biāo)——“生態(tài)城市”

需要在法律層面對城市建設(shè)的目標(biāo)予以明確,排除紛繁復(fù)雜城市建設(shè)“名頭”的不利影響,建設(shè)的就是“生態(tài)城市”城市。基于前文所述的生態(tài)城市的概念可知,生態(tài)城市建設(shè)就是要以生態(tài)學(xué)的原理為基礎(chǔ),促進城市建設(shè)的綠色發(fā)展。生態(tài)城市建設(shè)需要生態(tài)、經(jīng)濟、社會三者的協(xié)同發(fā)展。因此，目前所謂“低碳城市”、“低碳生態(tài)城市”、“生態(tài)城”、“生態(tài)示范城市”等,只不過是“生態(tài)城市”概念的某種外在表現(xiàn)形式而已,這些稱謂都不能像“生態(tài)城市”那樣完整地涵蓋現(xiàn)代城市建設(shè)發(fā)展的理念和要求,并且對現(xiàn)代城市建設(shè)的定位——“生態(tài)城市”(Eco-city),在國際上也就有了比較一致的認(rèn)同。因此,我國的城市建設(shè)并不需要創(chuàng)造新名詞,重點在于明確城市建設(shè)的“生態(tài)城市”定位和建設(shè)的具體目標(biāo),這樣才能推進城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)由國務(wù)院協(xié)調(diào)各部委統(tǒng)一認(rèn)識,對目前的城市建設(shè)目標(biāo)進行明確的界定,出臺相應(yīng)的行政法規(guī)明確“生態(tài)城市”的建設(shè)定位。

6.2 完善政府考核指標(biāo),強化監(jiān)督制度

盡快完善現(xiàn)有地方政府的政績考核指標(biāo)體系,確立綠色GDP考核體系,將資源開發(fā)、能源節(jié)約、生態(tài)保護、優(yōu)化環(huán)境等指標(biāo)包容入考核體系。政績考核不僅僅要看開建了多少項目,拉動了多少GDP數(shù)值,更重要的是看地方的生態(tài)保護、環(huán)境優(yōu)化狀況,項目建設(shè)的運營情況以及地方的可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r等。在政績考核中,強調(diào)政府及其領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境保護職責(zé),甚至實行環(huán)境保護任務(wù)不達標(biāo)的“一票否決制”。強化對政府行為的有效監(jiān)督,通過制度完善實現(xiàn)對政府在城市規(guī)劃、管理城市過程中各類行為的監(jiān)管,保證生態(tài)城市建設(shè)不再出現(xiàn)因為領(lǐng)導(dǎo)意志而發(fā)生的亂象。既要充分發(fā)揮人大、政協(xié)的監(jiān)督作用,更要加強對政府行為的社會監(jiān)督。充分發(fā)揮公眾、企業(yè)和社會組織在城市建設(shè)中的重要作用,建立長期有效的城市建設(shè)公眾參與和社會監(jiān)督機制。通過設(shè)置具體的制度,對政府及其領(lǐng)導(dǎo)人的決策進行必要的監(jiān)督,避免因為政績工程和領(lǐng)導(dǎo)決策失誤給生態(tài)城市建設(shè)帶來的負(fù)面影響。

6.3 頒布國家層面的指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)

我國亟須制定全國性具有普遍指導(dǎo)性作用的生態(tài)城市建設(shè)基本指標(biāo)體系,作為今后各地生態(tài)城市建設(shè)的參照標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)有的生態(tài)城市建設(shè)實踐中有不少值得參考的指標(biāo)體系,如天津生態(tài)城、曹妃甸生態(tài)城的指標(biāo)體系。近幾年,住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部開始著手編制全國性指標(biāo)體系的初步工作,如《綠色生態(tài)城區(qū)指標(biāo)體系編制導(dǎo)則》與《綠色生態(tài)城區(qū)規(guī)劃編制導(dǎo)則》。目前,北京市已經(jīng)公布了《綠色生態(tài)示范區(qū)評價標(biāo)準(zhǔn)》、《綠色生態(tài)示范區(qū)技術(shù)導(dǎo)則》,已經(jīng)開始指導(dǎo)城市建設(shè)的相關(guān)規(guī)劃編制工作、評選示范區(qū)和實施評估。2015年,住房與城鄉(xiāng)建部的《綠色生態(tài)城區(qū)評價標(biāo)準(zhǔn)》征求意見稿已開始征求有關(guān)部門和社會公眾的意見,這是我國關(guān)于“生態(tài)城區(qū)評價標(biāo)準(zhǔn)”的首次制度化探索。[18]這些都是為生態(tài)城市建設(shè)指標(biāo)體系的完善做了積極的探索。期待盡快頒布全國性生態(tài)城市建設(shè)的指標(biāo)體系與評估標(biāo)準(zhǔn),明確生態(tài)城市建設(shè)的具體方向，也可以學(xué)習(xí)借鑒日本的相關(guān)制度經(jīng)驗,頒布生態(tài)城市發(fā)展的具體指南,確立分區(qū)域引導(dǎo)的原則。

6.4 城市規(guī)劃的制度化、規(guī)劃管理規(guī)范化

目前我國現(xiàn)有的生態(tài)城市規(guī)劃方面的相關(guān)立法主要有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》以及《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設(shè)指標(biāo)(修訂稿)》、《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》等行政規(guī)章。這些法律法規(guī)要么內(nèi)容籠統(tǒng)陳舊,跟不上建設(shè)要求;要么是法規(guī)層級不高,不受重視,因此不能有效保障生態(tài)城市建設(shè)規(guī)劃的有效編制和實施。制度化是確保生態(tài)城市規(guī)劃有序開展的根本保證。應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有法律中強化對生態(tài)城市建設(shè)規(guī)劃用地的限制性要求,嚴(yán)禁在限制開發(fā)和禁止區(qū)域搞項目開發(fā),明確各類工業(yè)類型用地面積和用地布局的產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。盡快頒布全國性的生態(tài)城市規(guī)劃指南或指導(dǎo)方針和落實省、市、縣三級體系的城市規(guī)劃編制。此外,還應(yīng)進一步規(guī)范城市規(guī)劃管理體系,適當(dāng)引入公眾參與機制,使城市規(guī)劃管理更加科學(xué)和高效。

6.5 弘揚生態(tài)文明理念,生態(tài)教育制度化

生態(tài)意識并不是與生俱來的,要靠教育來提升人們的生態(tài)意識,引導(dǎo)人們從理念到行為的生態(tài)化轉(zhuǎn)向,營造全社會的生態(tài)文化氛圍。目前來看應(yīng)該強調(diào)塑造全民生態(tài)文明理念,推進生態(tài)教育制度化。通過制度化的推進生態(tài)教育,已成為各國的共識,如以美國、日本為代表的發(fā)達國家走在了生態(tài)教育制度化或法制化的前列,紛紛制定了本國的《環(huán)境教育法》。國內(nèi)的天津、寧夏等市區(qū)也頒布了地方性的環(huán)境教育條例,這些都為制定國家層面的環(huán)境教育制度積累了重要的制度經(jīng)驗。生態(tài)教育制度的內(nèi)容,應(yīng)當(dāng)包含社會生態(tài)教育和學(xué)校生態(tài)教育在內(nèi)的多個向度。在社會生態(tài)教育方面,應(yīng)該充分有效利用多種媒介和宣傳方式,強化人們對綠色生態(tài)理念的認(rèn)知。學(xué)校生態(tài)教育的制度化更是生態(tài)教育的重要方面,應(yīng)當(dāng)從小學(xué)至大學(xué)的各教育階段,開展與之相適應(yīng)的不同類型的生態(tài)教育,確保生態(tài)教育的有效性和長期性。通過生態(tài)教育提升公眾生態(tài)意識,推進生態(tài)文化建設(shè)。隨著生態(tài)教育的普及和深入,生態(tài)文化建設(shè)進程的推進,人與自然和諧相處的理念必將逐漸深入民心。生態(tài)文化的弘揚,生態(tài)意識的培養(yǎng)勢必帶動人們主動參與到生態(tài)城市建設(shè)中的積極性,這也是生態(tài)城市建設(shè)迫切需要的重要動力。

6.6 借鑒先進的法制經(jīng)驗,制定專門立法

日本等發(fā)達國家的生態(tài)城市建設(shè)法制實踐給我國的啟示就是進行專門立法，這是生態(tài)城市建設(shè)順利進行的根本保證,是不可或缺的。國內(nèi)以生態(tài)城市為建設(shè)目標(biāo),城市發(fā)展建設(shè)比較好的地區(qū)都制定了專門的生態(tài)城市建設(shè)的地方立法。貴陽市于2013年制定了《貴陽市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》,該法規(guī)實施以來,貴陽的生態(tài)城市建設(shè)取得不少成績,獲批建設(shè)全國首個生態(tài)文明示范城市,國家環(huán)境保護模范城市通過驗收等。深圳市自2010年以來,先后頒布了《深圳市創(chuàng)建國家低碳生態(tài)示范市工作方案》、《深圳市居住小區(qū)低碳生態(tài)規(guī)劃設(shè)計指引》、《關(guān)于推進生態(tài)文明、建設(shè)美麗深圳的實施方案》、《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》等政策性規(guī)定,并于2014年提出了《深圳經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)條例(草案)》,這些政策法規(guī)都使深圳市的生態(tài)城市建設(shè)走在全國前列。作為中外合作建設(shè)的典范生態(tài)城——天津中新生態(tài)城也有一系列的法規(guī)政策的有效指引,如《中新天津生態(tài)城管理規(guī)定》、《中新天津生態(tài)城管理規(guī)定說明》、《中新天津生態(tài)城引進緊缺人才的優(yōu)惠政策意見》、《中新天津生態(tài)城人才引進、培養(yǎng)與獎勵的暫行規(guī)定 》、《中新天津生態(tài)城住宅裝修管理暫行規(guī)定》、《中新天津生態(tài)城公屋管理暫行辦法》、《中新天津生態(tài)城動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進辦法》、《中新天津生態(tài)城工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理暫行規(guī)定》等。天津生態(tài)城的這些規(guī)定都借鑒了新加坡有關(guān)城市規(guī)劃、環(huán)境保護、生活污水處理等相關(guān)經(jīng)驗,并結(jié)合生態(tài)城的實際情況進行了本土化的改造。無論是國外先進的立法經(jīng)驗還是國內(nèi)的地方立法實踐,都為制定國家層面的《生態(tài)城市促進法》提供了有益的制度參考。面對生態(tài)城市建設(shè)中存在的困境和問題,亟待專門立法在制度層面破解困境，因此制定促進生態(tài)城市建設(shè)的單行法是解決生態(tài)城市建設(shè)困境的重要途徑。

7 結(jié)語

生態(tài)城市建設(shè)不僅是我國城鎮(zhèn)化改造、城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要路徑,在國家大力推進生態(tài)文明建設(shè)的大背景下,更是實現(xiàn)生態(tài)文明理念的重要社會實踐。生態(tài)文明建設(shè)需要完善制度建設(shè),生態(tài)城市建設(shè)也需要健全法制的保障。生態(tài)城市建設(shè)進程的不斷推進,會遇到不斷出現(xiàn)的新問題,只有完善的制度才能保障生態(tài)城市建設(shè)的健康、可持續(xù)的向前推進。

[1]國家統(tǒng)計局.2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[R].2017-02-28.

[2]袁寶成、晃雷、陳蘇.關(guān)于在我國系統(tǒng)開展生態(tài)城市建設(shè)的芻議[J].環(huán)境保護科學(xué),2006,32(5)∶56-58.

[3]曲暢.完善我國生態(tài)城市的法制保障[J].環(huán)渤海經(jīng)濟嘹望,2011,(5)∶58-59.

[4]張慶彩.我國生態(tài)城市建設(shè)的立法保障研究[D].合肥：合肥工業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文,2004.

[5]李景源,孫偉平,劉舉科.中國生態(tài)城市建設(shè)發(fā)展報告 (2012)[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社,2012∶33.

[6]李迅,劉琰.中國低碳生態(tài)城市發(fā)展的現(xiàn)狀、問題與對策[J].城市規(guī)劃學(xué)刊,2011,(4)∶23-29.

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[9]首批7個國家生態(tài)園林城市公布[EB/OL].2016-01-30,http：//finance.sina.com.cn/roll/2016-01- 30/doc-ifxnzpkx5698018.shtml,2016-09-30.

[10]李慧,張哲浩.我國新增22個國家森林城市[N].光明日報,2016-09-20.

[11]中國生態(tài)城市發(fā)展現(xiàn)狀、問題、對策[N].中國建設(shè)報,2011-05-31.

[12]國務(wù)院.全國主體功能區(qū)規(guī)劃[EB/OL].2011-06-08,http：//www.gov.cn/zwgk/2011-06/08/content_1879180.htm,2017-02-28.

[13]日本.都市の低炭素化の促進に關(guān)する法律施行令.

[14]日本.市の低炭素化の促進に關(guān)する基本的な方針.

[15]日本.都市の低炭素化の促進に關(guān)する法律施行規(guī)則.

[16]日本.都市の低炭素化の促進に關(guān)する法律に基づく駐車施設(shè)の集約化に關(guān)する手引き

[17]日本.都市の低炭素化の促進に關(guān)する法律

[18]李冰,李迅.綠色生態(tài)城區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢[J].城市發(fā)展研究,2016,23(10)∶91-98.

DilemmaofEco-cityConstructionandItsCountermeasuresFromthePerspectiveofLegalProtection

LUO Yi,GAO Guo-fu
(Gansu Political Science and Law Institute,Lanzhou 730070,China)

In recent years,the process of eco-city construction could be characterized as mixed.On the one hand,the urban construction process was moving towards the goal of “eco-city".The “eco-city" became a necessary mode for municipal construction and urbanization.Some cities started to explore legislation to promote eco-city construction.On the other hand,urban construction process encountered difficulties,there was not clear positioning,for the achievements of the project built,the lack of indicators system,improper planning,ecological and cultural construction lag,the lack of legal protection and a series of new issues.

eco-city;dilemma;countermeasure;legal protection

10.3969/j.issn.1005-8141.2017.07.008

X321.3；F291.1

A

1005-8141(2017)07-0812-06

2017-05-11；

2017-06-27

國家社會科學(xué)基金青年項目(編號:12CFX002);甘肅省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目(編號:13YD093);甘肅省高等學(xué)校科研項目(編號:2014A-088);甘肅省政法學(xué)院重大項目(編號:2016XZD02);司法文明中心協(xié)同創(chuàng)新中心蘭州基地一般項目(編號:SFWM2016009);甘肅省循環(huán)經(jīng)濟與可持續(xù)發(fā)展法治研究中心科研資助項目(編號:GSCELCYT15005);2016年甘肅政法學(xué)院法學(xué)院青年教師科研創(chuàng)新能力提升計劃項目。

及通訊作者簡介：羅藝(1980-),男,甘肅省天水人,副教授，碩士生導(dǎo)師,主要研究方向為環(huán)境與資源保護法學(xué)、文化遺產(chǎn)保護等。