整體性治理視域下“多規(guī)合一”試點(diǎn)問題探討

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院,湖北 武漢 430072)

整體性治理視域下“多規(guī)合一”試點(diǎn)問題探討

欽國華
(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院,湖北 武漢 430072)

“多規(guī)合一”試點(diǎn)是我國實(shí)現(xiàn)規(guī)劃變革的重要方式,已有研究側(cè)重從技術(shù)層面展開探討。從規(guī)劃管理體制入手,基于整體性治理理論,利用“功能—層級—公私關(guān)系”的框架對當(dāng)前試點(diǎn)展開分析。研究發(fā)現(xiàn),當(dāng)前的“多規(guī)合一”試點(diǎn)在橫向部門間以協(xié)調(diào)為主,部門整合程度不足;在縱向?qū)蛹壣?中央和地方互動(dòng)缺失,地方內(nèi)部層級協(xié)調(diào)方式有待完善;在公私關(guān)系上,公民在此過程中的主體地位難以確立,公私部門合作尚未展開。建議橫向部門間采用大部制進(jìn)行整合;縱向?qū)蛹夐g要理清央地關(guān)系,強(qiáng)化層級監(jiān)督;在公私關(guān)系上建立利益相關(guān)者協(xié)商機(jī)制和組織,并積極開展公私部門合作。

整體性治理;多規(guī)合一;整合

長期以來,我國“多規(guī)林立、相互掣肘”的規(guī)劃體制廣受批評。2014年,在黨和國家規(guī)劃體制改革的要求下,四部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》,提出探索“多規(guī)合一”的具體思路,建立規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制,并在28個(gè)市縣開展試點(diǎn)。同時(shí),學(xué)界也開始對“多規(guī)合一”問題開展研究:一是對“多規(guī)合一”內(nèi)涵的討論,即“多規(guī)合一”本質(zhì)上是規(guī)劃內(nèi)容的綜合還是編制理念和技術(shù)手段的創(chuàng)新,抑或規(guī)劃部門的協(xié)調(diào)[1]。二是各類規(guī)劃的演變歷史,學(xué)者們分析了各類規(guī)劃在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期、改革開放初期、市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期的演化背景、規(guī)劃體系構(gòu)成、各部門對空間資源的競爭過程[2,3]。三是規(guī)劃體系碎片化的表現(xiàn),包括各類規(guī)劃法律依據(jù)和地位不同、規(guī)劃目標(biāo)不同、規(guī)劃編制技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)不同等[4-8]。四是“多規(guī)合一”困境的根源,已有研究著眼于橫向部門的利益沖突,認(rèn)為“多規(guī)難融”的根源是各部門只考慮本部門、本行業(yè)的利益,忽視了其他部門的用地需求,導(dǎo)致各類規(guī)劃難以銜接[9]。五是“多規(guī)合一”的實(shí)踐探索,以案例形式總結(jié)了各地在技術(shù)整合和管理創(chuàng)新等方面的改革措施和成效[10-12]。六是“多規(guī)合一”的對策建議,包括整合規(guī)劃技術(shù)手段、更新規(guī)劃理念、完善法律制度和改革管理方式等,其中以技術(shù)手段的研究最普遍,希望通過技術(shù)變革實(shí)現(xiàn)“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”的目標(biāo)[7,13-15]。

綜觀已有研究,雖然學(xué)術(shù)界對“多規(guī)合一”有廣泛的討論,但還存在不足:一是研究集中于技術(shù)層面,缺少對管理體制的討論;規(guī)劃作為一種政府行為,是在一定管理體制結(jié)構(gòu)下展開的,只有體制變革才能從根本上實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的目標(biāo)。二是研究集中于規(guī)劃碎片化的表現(xiàn)而缺少對根源的分析,規(guī)劃法律、規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃技術(shù)等方面的沖突僅僅是碎片化的表現(xiàn),解決碎片化問題要深入探究體制根源。三是對規(guī)劃體制的研究不深入,只關(guān)注橫向部門的博弈,缺少對縱向?qū)蛹壍臋?quán)力劃分、政府規(guī)劃權(quán)力與社會利益沖突的研究。

基于此,本文借助整體性治理理論及其“功能—層級—公私關(guān)系”的框架,全面剖析了試點(diǎn)地區(qū)的規(guī)劃管理體制在橫向部門、縱向?qū)蛹?、政府與社會關(guān)系三方面的不足,并據(jù)此提出相應(yīng)建議,以期完善我國當(dāng)前的“多規(guī)合一”試點(diǎn)。

1 整體性治理對“多規(guī)合一”試點(diǎn)的啟示

整體性治理是一種以滿足公眾需求為導(dǎo)向,以信息技術(shù)為基礎(chǔ),強(qiáng)調(diào)通過協(xié)調(diào)、整合和信任機(jī)制來治理碎片化現(xiàn)象,為公眾提供無縫隙的公共產(chǎn)品和服務(wù)的治理模式[16,17]。最早的倡導(dǎo)者是佩里·?？怂?他主張新的改革應(yīng)著眼于構(gòu)建政府部門的協(xié)調(diào)與整合機(jī)制。1997年上臺的英國工黨政府采納了他的觀點(diǎn),并在《現(xiàn)代化政府》白皮書中提出“聯(lián)合政府”的理念,承諾建設(shè)更有效率和整合型的政府,進(jìn)而拉開了西方國家整體政府改革的序幕[18,19]。

?？怂拐J(rèn)為,依據(jù)官僚制設(shè)計(jì)的政府部門雖然通過分工和專業(yè)化帶來較高的效率,但也造成官僚體系內(nèi)部分離,導(dǎo)致部門出現(xiàn)難以協(xié)調(diào)和控制的難題。新公共管理運(yùn)動(dòng)將市場競爭引入公共部門,試圖調(diào)整部門職能、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu),以提高組織績效、降低運(yùn)行成本,但分權(quán)化、獨(dú)立化、分散化的手段進(jìn)一步加劇了“碎片化”問題,導(dǎo)致部門間相互沖突的目標(biāo)和計(jì)劃、政策缺乏連續(xù)性、項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)等,各部門在面對“棘手問題”時(shí)各自為政,公眾無法獲得優(yōu)質(zhì)服務(wù)[16,20]。

整體性治理強(qiáng)調(diào)政府以問題的解決而非以管理過程的有效為取向，為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),必須實(shí)行整體運(yùn)作。這種整體運(yùn)作分為協(xié)調(diào)和整合兩個(gè)階段：協(xié)調(diào)指組織內(nèi)部以消除矛盾和統(tǒng)一認(rèn)識來實(shí)現(xiàn)協(xié)同;整合，則要求組織在行動(dòng)層面以聯(lián)合、同盟、合并等方式執(zhí)行整體運(yùn)作的理念[21,22]。整體性治理的框架包括層級、功能和公私關(guān)系三個(gè)維度:層級維度指不同治理層級的協(xié)調(diào)與整合,如中央與地方之間;功能維度指機(jī)構(gòu)內(nèi)和機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)與整合;公私關(guān)系維度指政府與非政府部門間的協(xié)調(diào)與整合[16,21]。協(xié)調(diào)與整合存在風(fēng)險(xiǎn)和成本,它要求政治家和管理者的創(chuàng)新和勇氣,在提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生新的認(rèn)知[23]。為了實(shí)現(xiàn)整體性治理的目標(biāo),要從社會經(jīng)濟(jì)背景、認(rèn)知、組織、情感聯(lián)系、利益等方面采取變革措施,包括建立跨部門合作的信任機(jī)制,利用關(guān)鍵資源重塑組織結(jié)構(gòu);建設(shè)信息系統(tǒng)以傳遞和共享信息,將公民帶入公共決策過程。責(zé)任包括管理、法律和憲政三個(gè)層面,關(guān)鍵是發(fā)揮審查和監(jiān)督的作用。在財(cái)政預(yù)算上,整體性預(yù)算的實(shí)施要和同部門共享的文化相結(jié)合[16,18]。

“多規(guī)合一”作為一個(gè)棘手的問題,需要整體性治理理論的指導(dǎo)。從功能維度看,我國各類法定規(guī)劃有80多種,分散在發(fā)改、國土、建設(shè)、環(huán)保等不同部門中,各部門為爭奪權(quán)力和資源陷入“地盤戰(zhàn)”,導(dǎo)致碎片化治理現(xiàn)象出現(xiàn),因此應(yīng)加強(qiáng)對橫向部門的協(xié)調(diào)整合。從層級維度看,各類規(guī)劃的層級關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。以規(guī)劃審批為例,發(fā)展規(guī)劃由本級人大審批，土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)限分散在國務(wù)院、省、市三個(gè)層級中，而城市總體規(guī)劃由省級政府或國務(wù)院審批，這種縱向權(quán)力配置的碎片化造成“多規(guī)難融”。從公私關(guān)系維度看,規(guī)劃行為的壟斷化和行政化使政府在回應(yīng)解決公眾需求時(shí)陷入困境,社會力量難以介入規(guī)劃制定的公共議程,公民權(quán)利難以保障。

在當(dāng)前規(guī)劃權(quán)力碎片化的局面下,“多規(guī)合一”試點(diǎn)需立足整體性治理思維,借助“功能—層級—公私關(guān)系”的框架,利用協(xié)調(diào)和整合機(jī)制來改革這一過程中橫向部門和縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)、改善政府與社會的關(guān)系,使多部門、多層級、多主體參與到這一過程,使彼此的政策目標(biāo)保持一致,政策手段相互增強(qiáng),以消解規(guī)劃體制的碎片化,實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的目標(biāo)。

2 我國“多規(guī)合一”試點(diǎn)存在的問題

目前“多規(guī)合一”試點(diǎn)已全面展開,各地在統(tǒng)一編制技術(shù)、完善信息平臺、協(xié)調(diào)部門職能等方面進(jìn)行了探索。但從規(guī)劃管理體制變革上看,當(dāng)前“多規(guī)合一”的試點(diǎn)存在以下問題:一是橫向部門整合不足,二是縱向?qū)蛹壜?lián)動(dòng)不足,三是政府與社會互動(dòng)缺失。

2.1 橫向部門間整合不足

我國各類規(guī)劃分散在不同部門中,在縱向系統(tǒng)的發(fā)展中雖然保證了部門利益的完整性,但同一層級中各部門自我封閉，缺乏溝通協(xié)調(diào),導(dǎo)致大量的規(guī)劃沖突[24]。針對這一問題,試點(diǎn)地區(qū)的“多規(guī)合一”橫向協(xié)調(diào)主要采用了“多規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組、部門聯(lián)席會議、規(guī)劃委員會等形式(表1)。“多規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組是最主要的橫向協(xié)調(diào)形式,采用這種形式的有海南、廣州等地。領(lǐng)導(dǎo)小組是由政府主要領(lǐng)導(dǎo)參與的跨部門實(shí)體性議事協(xié)調(diào)組織,負(fù)責(zé)制定“多規(guī)合一”工作計(jì)劃,指導(dǎo)規(guī)劃編制和監(jiān)督檢查各部門執(zhí)行情況等,下設(shè)不同工作小組,負(fù)責(zé)專項(xiàng)工作,同時(shí)設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作為具體辦事機(jī)構(gòu)。由于上級領(lǐng)導(dǎo)的存在,能快速做出決策和進(jìn)行協(xié)調(diào);小組成員為部門負(fù)責(zé)人,有利于集中資源開展“多規(guī)合一”活動(dòng);矩陣式、扁平化的組織結(jié)構(gòu),有助于部門溝通與信息交換,提高了靈活性和工作效率。不足在于對上級權(quán)威過度依賴,主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威成為推動(dòng)“多規(guī)合一”的關(guān)鍵動(dòng)力,職能部門之間缺少協(xié)調(diào)意愿,難以從根本上解決橫向協(xié)調(diào)的問題[25]。

表1 “多規(guī)合一”部門協(xié)調(diào)方式

部門聯(lián)席會議被部分試點(diǎn)地區(qū)采用,如漳州、江西等。這一形式是由“多規(guī)合一”的相關(guān)部門參與,通過信息共享、溝通協(xié)商等方式制定成員單位共同遵守的規(guī)則,以落實(shí)“多規(guī)合一”的各項(xiàng)工作。各單位地位平等,依靠部門妥協(xié)達(dá)成共識,具有非正式性和臨時(shí)性的特點(diǎn)。這一形式不設(shè)新的組織機(jī)構(gòu),跨部門協(xié)調(diào)成本較低。由于各部門地位平等,決策在部門間充分討論,有助于決策的科學(xué)化和民主化，但缺點(diǎn)在于決策推行依賴部門信任而非正式規(guī)則,導(dǎo)致協(xié)商結(jié)果難以執(zhí)行。同時(shí)，聯(lián)席會議制度建設(shè)不完善,部門交流的時(shí)間和次數(shù)不足。 規(guī)劃委員會是一種高度整合的組織形式,采用這一形式的地區(qū)較少,以云浮為代表。通過對原有規(guī)劃編制審批部門的重構(gòu),云浮形成了新的規(guī)劃委員會作為政府正式部門,實(shí)現(xiàn)各規(guī)劃的協(xié)調(diào)[11]。這一形式希望通過部門職能整合,將原有部門間的協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)為部門內(nèi)的協(xié)調(diào),以解決職能交叉問題,降低協(xié)調(diào)成本。但規(guī)劃委員會并不必然實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的目標(biāo),采用這一形式的試點(diǎn)地區(qū)的土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃仍分屬部門內(nèi)兩個(gè)涇渭分明的分支。

總體來看,這三種形式以協(xié)調(diào)為主,整合不足。整體性治理理論認(rèn)為,協(xié)調(diào)注重組織信息、認(rèn)知和決定的交換,嘗試將相互分離的個(gè)體連接,使彼此相互認(rèn)知，避免碎片化和負(fù)外部性;整合注重執(zhí)行、貫徹和行動(dòng),使政策目標(biāo)和手段相互強(qiáng)化,建立無縫隙的項(xiàng)目[18]。“多規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組和部門聯(lián)席會議僅以信息交換、共同決策等方式約束部門行為,防止部門沖突和負(fù)外部性,屬協(xié)調(diào)階段，而建立規(guī)劃委員會,將“多規(guī)合一”貫徹到規(guī)劃編制、審批和實(shí)施過程中,是一種整合方式,被個(gè)別地區(qū)采用。

當(dāng)前“多規(guī)合一”部門協(xié)調(diào)還存在以下問題:一是原有規(guī)劃部門對跨部門協(xié)調(diào)整合的阻礙。由于原有部門在權(quán)力、資源、地位、技術(shù)等方面的差異,使其難以建立對話平臺、形成部門間信任機(jī)制和塑造跨部門共享的文化。二是跨部門協(xié)調(diào)組織的責(zé)任界定不清。試點(diǎn)方案只說明“多規(guī)合一”協(xié)調(diào)組織的架構(gòu),缺少對職責(zé)分工、爭議調(diào)解的明確規(guī)定,難以建立跨部門責(zé)任框架。三是缺少跨部門協(xié)調(diào)的評估機(jī)制,導(dǎo)致各部門在落實(shí)“多規(guī)合一”過程中的績效難以有效測量,部門協(xié)調(diào)整合的成果難以體現(xiàn)。

2.2 縱向?qū)蛹夐g聯(lián)動(dòng)不足

縱向?qū)蛹夐g的聯(lián)動(dòng)不足表現(xiàn)為中央—地方的協(xié)調(diào)缺失、地方內(nèi)部層級協(xié)調(diào)有待完善。中央—地方的協(xié)調(diào)缺失與央地分權(quán)化改革密切相關(guān),但這種分權(quán)的目的是推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長而非實(shí)現(xiàn)國家整體的有效治理[26]。在規(guī)劃領(lǐng)域表現(xiàn)為:雖然中央為實(shí)現(xiàn)對國民經(jīng)濟(jì)和空間資源的宏觀調(diào)控,建立起以發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為主的宏觀規(guī)劃體系,掌握了省級和重點(diǎn)城市的土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃審批權(quán),輔以垂直管理、土地督查等手段約束地方行為。但在晉升錦標(biāo)賽和規(guī)劃分級審批的制度下,地方為發(fā)展經(jīng)濟(jì),利用分級審批權(quán)限和信息不對稱的優(yōu)勢,違規(guī)審批土地和開發(fā)項(xiàng)目,違背中央保護(hù)耕地、控制建設(shè)用地規(guī)模等目標(biāo)。這種不恰當(dāng)?shù)姆謾?quán),“不僅無法實(shí)現(xiàn)放權(quán)的增量效應(yīng),反而增加了下級機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān),碎片化治理就成了下級機(jī)關(guān)的必然選擇”[27],使央地關(guān)系難以協(xié)調(diào),削弱了中央的規(guī)劃權(quán)威。

當(dāng)前“多規(guī)合一”改革聚焦于市縣政府,缺少對中央—地方關(guān)系的協(xié)調(diào)整合,中央對地方試點(diǎn)的控制和監(jiān)督力度不足。以“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)規(guī)劃為例,中央在“十三五”規(guī)劃中提出以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間規(guī)劃,推進(jìn)“多規(guī)合一”，但試點(diǎn)地區(qū)的基礎(chǔ)規(guī)劃各不相同,如廈門是市域空間戰(zhàn)略規(guī)劃，漳州是城市總體規(guī)劃，泉州是泉州灣地區(qū)城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，廣東是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃,帶來基礎(chǔ)規(guī)劃的碎片化。

在地方層面,“多規(guī)合一”試點(diǎn)的縱向?qū)蛹墔f(xié)調(diào)尚在探索中,目前廣州和重慶的做法較成熟(表2)。廣州的層級協(xié)調(diào)模式為“市區(qū)聯(lián)動(dòng)、三上三下”,市政府負(fù)責(zé)制定全市的“三規(guī)合一”技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范,審查區(qū)級規(guī)劃成果;區(qū)政府負(fù)責(zé)具體規(guī)劃編制，落實(shí)用地需求。經(jīng)過市區(qū)兩級的三輪互動(dòng),最終形成規(guī)劃成果[11]。重慶的層級協(xié)調(diào)模式為“綜合平衡、聯(lián)合審批”,即在市政府規(guī)劃指標(biāo)控制下,各區(qū)根據(jù)自身情況制定“四規(guī)疊合”方案,經(jīng)市政府綜合平衡后,由市“四規(guī)疊合”協(xié)調(diào)小組聯(lián)合審批。

表2 廣州和重慶的“多規(guī)合一”縱向協(xié)調(diào)

這些“多規(guī)合一”的層級協(xié)調(diào)模式存在以下問題:①縱向協(xié)調(diào)僅限于規(guī)劃編制審批,缺乏規(guī)劃執(zhí)行監(jiān)督階段的協(xié)調(diào)整合,使成果落地困難。②現(xiàn)有層級協(xié)調(diào)模式可能導(dǎo)致“多規(guī)合一”成果難以滿足公眾需求。區(qū)縣級規(guī)劃的重點(diǎn)是處理公眾關(guān)心的規(guī)劃問題,應(yīng)以滿足公眾需求為導(dǎo)向，但在目前的層級協(xié)調(diào)模式下,上級政府對下級規(guī)劃的多輪審查、綜合平衡、規(guī)劃指標(biāo)控制等導(dǎo)致下級政府的“多規(guī)合一”成果是適應(yīng)上級要求而非以公民需求為導(dǎo)向。③縱向協(xié)調(diào)可能形成上下級政府的“隱形契約”,層級協(xié)調(diào)變成合謀。由于規(guī)劃已成為各級政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工具,在共同利益驅(qū)動(dòng)下,上級政府縱容下級政府的違法開發(fā)活動(dòng),以共同對抗中央的管治[28]。

2.3 政府與社會互動(dòng)缺失

政府與社會互動(dòng)缺失包括公民的主體地位尚未確立,政府與私人部門的合作難以展開。從政府與公民的關(guān)系看,官僚制的組織安排導(dǎo)致政府與公民間的沖突:一是官僚制結(jié)構(gòu)的非人格化要求以普遍化的規(guī)則處理各種事物,而公民需求的多樣化使政府難以應(yīng)對,從而造成兩者的矛盾;二是由于政府在公共服務(wù)供給的壟斷地位,使公民難以尋求替代組織,導(dǎo)致政府和公民地位不對等[29]。整體性治理重視公民的主體地位,認(rèn)為整體政府的服務(wù)對象包括消費(fèi)者、納稅人和公民三類角色,消費(fèi)者關(guān)注公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供，納稅人關(guān)注公共支出的物有所值，公民則要求治理過程中更多地參與權(quán)與話語權(quán)[22]。因此,在“多規(guī)合一”過程中應(yīng)確立公眾的主體地位,實(shí)現(xiàn)整合性的規(guī)劃設(shè)計(jì)、協(xié)作式的政策制定和包容性的群體參與[30]。

當(dāng)前的“多規(guī)合一”試點(diǎn)尚未確立公民在規(guī)劃中的主體地位:①“多規(guī)合一”由政府主導(dǎo),試點(diǎn)方案集中于政府內(nèi)部的技術(shù)融合或體制改革,未涉及這一過程中的公民參與問題。規(guī)劃作為一個(gè)利益分配的過程,不同利益相關(guān)者均有各自的訴求，“多規(guī)合一”僅在官僚組織內(nèi)以行政權(quán)力和程序決定,難以保證規(guī)劃結(jié)果的公平性和合理性。②在官僚體制和理性規(guī)劃理念的影響下,技術(shù)官僚和規(guī)劃師將“多規(guī)合一”變?yōu)橐环N專業(yè)壟斷活動(dòng),即“不同專業(yè)團(tuán)體、不同的學(xué)科,在其領(lǐng)域內(nèi)制定和傳遞政策”,排斥這一過程的公眾參與,社會公眾只是規(guī)劃結(jié)果的接受者[30]。③相關(guān)社會組織缺位,公民的主體地位難以保證。由于公民社會力量不足,缺少能代表不同利益階層的社會組織,而公民個(gè)體的多元化和分散化使其陷入集體行動(dòng)的困局,個(gè)體參與難以對“多規(guī)合一”的規(guī)劃結(jié)果產(chǎn)生影響。

在政府與私人部門的關(guān)系上,整體性治理在微觀層面表現(xiàn)為政府與社會間的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。在這一網(wǎng)絡(luò)中,政府通過服務(wù)購買、資源共享、簽訂契約等方式,與私人部門、社會組織為實(shí)現(xiàn)公共利益最大化而協(xié)同行動(dòng),達(dá)到反應(yīng)即時(shí)、行動(dòng)協(xié)同、效果最佳的治理目標(biāo)[31]。當(dāng)前的“多規(guī)合一”表現(xiàn)出權(quán)力和資源的分散化、復(fù)雜化,無法單純依靠政府實(shí)現(xiàn)有效控制。因此,在“多規(guī)合一”過程中,應(yīng)積極開展公私合作,引入企業(yè)管理技巧,以強(qiáng)化資源配置效率:一是信息平臺建設(shè)的公私合作。基礎(chǔ)信息碎片化是多規(guī)沖突的重要表現(xiàn),整合各類基礎(chǔ)信息,構(gòu)建統(tǒng)一的信息平臺,是實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)。私人部門在數(shù)據(jù)開發(fā)與管理上具有更高效率，因此如何在信息平臺建設(shè)中實(shí)現(xiàn)公私合作是“多規(guī)合一”的重要課題。二是規(guī)劃編制的公私合作。相比政府的科層體制,私人部門在人員組織上更具靈活性,在規(guī)劃編制技術(shù)手段上更專業(yè)，因此“多規(guī)合一”規(guī)劃編制需整合政府和私人部門的各類資源。

3 促進(jìn)“多規(guī)合一”試點(diǎn)的建議

3.1 部門間的協(xié)調(diào)與整合

如前所述,“多規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組和部門聯(lián)席會議的橫向協(xié)調(diào)效果不佳。作為整體性治理的重要策略,以職能整合和部門合并為手段的大部制改革為“多規(guī)合一”橫向整合提供了新方向。“多規(guī)合一”的大部制治理就是突破現(xiàn)有部門組織邊界,整合規(guī)劃職能形成新的規(guī)劃部門,“以避免部門間可能出現(xiàn)的因長時(shí)間的討論磋商和討價(jià)還價(jià)甚至利害沖突而使政府工作受到影響”[32]。在部門整合的基礎(chǔ)上輔以必要的協(xié)調(diào)手段,以構(gòu)建完善的橫向整合機(jī)制。這一過程包括:首先，劃定大部門職能邊界。整體性治理并不反對分工和專業(yè)化,各類規(guī)劃涉及發(fā)改、國土、建設(shè)、環(huán)保等部門,包括編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督等階段,考慮到部門規(guī)模和管理有效性,顯然無法將所有職能包含到單一部門?！霸诶硇詼?zhǔn)則下,面臨異質(zhì)任務(wù)環(huán)境的組織試圖識別同質(zhì)部分,建立不同部門來處理每個(gè)同質(zhì)部分”[33]。因此,按職能相近的原則,可以將土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等職能整合到單一部門,從法律上規(guī)定部門的法律地位、機(jī)構(gòu)職責(zé)、工作制度等,完善“多規(guī)合一”的制度建設(shè)。其次，整合組織文化觀念?！岸嘁?guī)合一”的橫向協(xié)調(diào)與整合涉及多個(gè)部門,“建立共同的文化,樹立權(quán)力分享理念,建立共同的規(guī)范和價(jià)值體系,是跨部門合作的前提”[34]。文化觀念的整合首先要重塑領(lǐng)導(dǎo)形式,產(chǎn)生新的領(lǐng)袖并樹立其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威,從合法性、權(quán)力、資源等方面推進(jìn)“多規(guī)合一”的理念和措施,創(chuàng)造新的溝通渠道強(qiáng)化組織間的聯(lián)系。其次,建立橫向信任機(jī)制,“在合作戰(zhàn)略下,權(quán)力的有效獲取依賴于對承諾的交換和對雙方潛在不確定性的減少”[33]。因此,各部門可通過信息溝通與反饋、定期會商、簽訂協(xié)議等方式保證承諾的可靠性,同時(shí)加強(qiáng)關(guān)系投資,理解彼此的觀點(diǎn)和文化,建立合作網(wǎng)絡(luò)。第三,培養(yǎng)高素質(zhì)的文官隊(duì)伍,以跨界培訓(xùn)、人員借調(diào)等方式強(qiáng)化官員的合作意識，鼓勵(lì)復(fù)雜的認(rèn)知結(jié)構(gòu),使其能承擔(dān)“多規(guī)合一”的多項(xiàng)任務(wù)。第三，界定橫向協(xié)調(diào)責(zé)任。大部制改革拓展了組織邊界,“組織多個(gè)技術(shù)核心的擴(kuò)張會更多地增加組織成分。多成分組織不可避免地面臨平衡不同成分的能力問題”[33],即在大部門內(nèi)面臨責(zé)任的重新調(diào)整。另一方面,在部門協(xié)調(diào)上,橫向部門間的合作導(dǎo)致責(zé)任界限的模糊,對誰來承擔(dān)什么責(zé)任沒有清晰界定。因此,“多規(guī)合一”的橫向整合一方面要在大部門內(nèi)建立清晰的責(zé)任框架,明確各分支的職責(zé)。即誰負(fù)責(zé)規(guī)劃編制,誰負(fù)責(zé)規(guī)劃審批,誰負(fù)責(zé)規(guī)劃執(zhí)行監(jiān)督。另一方面,部門間的責(zé)任劃分應(yīng)在合作開始前清晰闡述,并以正式協(xié)議的方式加以明確,以達(dá)成部門間的共識,同時(shí)明確共同決策和爭端處理機(jī)制,確立“多規(guī)合一”部門間合作的基礎(chǔ)。四是建立評估機(jī)制。在“多規(guī)合一”橫向協(xié)調(diào)整合的復(fù)雜結(jié)構(gòu)中建立有效的評估機(jī)制，不但有利于將部門活動(dòng)與結(jié)果掛鉤,而且能增加目標(biāo)的明確性,強(qiáng)化部門責(zé)任框架。完善的評估機(jī)制有賴于統(tǒng)一的信息平臺,通過這一平臺,可快速準(zhǔn)確掌握各部門的績效數(shù)據(jù),有效評估部門責(zé)任的履行程度。在評估主體上,鑒于“多規(guī)合一”規(guī)劃編制和執(zhí)行的復(fù)雜性與保證評估結(jié)果的客觀公正,可由具備專業(yè)資質(zhì)的第三方進(jìn)行。在評估標(biāo)準(zhǔn)上,整體性治理強(qiáng)調(diào)廉潔、效率和效益三個(gè)維度,其中以效益標(biāo)準(zhǔn)最為重要。因此,在“多規(guī)合一”的橫向協(xié)調(diào)中,評估重點(diǎn)在于橫向協(xié)調(diào)是否能降低部門沖突的風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)規(guī)劃編制的協(xié)調(diào)和實(shí)現(xiàn)滿意的規(guī)劃結(jié)果。

3.2 層級間的協(xié)調(diào)與整合

組織行政是不同層次和成分相互作用的過程。上游制度層作為組織支持的來源,關(guān)注長期事項(xiàng),目標(biāo)是增加組織的靈活性和控制組織資源;下游技術(shù)層關(guān)注短期事項(xiàng),目標(biāo)是減少不確定性,致力于技術(shù)功能的有效運(yùn)行;中間管理層一方面要保證制度層做出足夠的承諾以取得技術(shù)成就,另一方面要保證技術(shù)層有足夠的能力和寬余[33]。針對“多規(guī)合一”的層級聯(lián)動(dòng),作為制度層的中央政府應(yīng)建立長期的“多規(guī)合一”戰(zhàn)略安排;作為中間層的省、市政府在把中央宏觀戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為地方“多規(guī)合一”計(jì)劃的同時(shí),要提供和控制資源投入,對下級政府實(shí)施協(xié)調(diào);作為技術(shù)層的縣級政府負(fù)責(zé)具體執(zhí)行上級制定的“多規(guī)合一”任務(wù)。

從中央和地方的關(guān)系看,“活躍、有明確政策方向的中央政府,能使用各種政策工具來刺激、協(xié)調(diào)和整合創(chuàng)新,建立整體問責(zé)制度,鞏固整體政府的支撐系統(tǒng),鼓勵(lì)不同專業(yè)開展工作,制定財(cái)政激勵(lì)措施,鼓勵(lì)研究和開發(fā)用于管理問責(zé)和數(shù)據(jù)獲取的考核指標(biāo)”[16]。因此,中央和地方的協(xié)調(diào)與整合包括以下方面:一是中央的頂層設(shè)計(jì)。通過立法或政策文件確立“多規(guī)合一”規(guī)劃編制和審批辦法,法定基礎(chǔ)規(guī)劃,各級政府的規(guī)劃權(quán)限,保證地方的“多規(guī)合一”方案不偏離中央目標(biāo)。同時(shí),賦予地方在規(guī)劃目標(biāo)設(shè)定、執(zhí)行方式上的自由裁量權(quán),使其能在中央框架下根據(jù)實(shí)際執(zhí)行“多規(guī)合一”戰(zhàn)略,在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給上具有更高的靈活性。二是地方官員的考核體系。當(dāng)前以經(jīng)濟(jì)為核心的考核體系是規(guī)劃沖突的重要原因,因此中央需改變官員考核體系,根據(jù)主體功能區(qū)劃的設(shè)定,針對不同區(qū)域的地方官員制定不同的考核指標(biāo),重點(diǎn)增加社會效益、生態(tài)文明等方面的考核內(nèi)容,引導(dǎo)地方官員減少對土地指標(biāo)的關(guān)注,保證中央和地方規(guī)劃目標(biāo)的一致。三是財(cái)政預(yù)算。中央和地方在財(cái)權(quán)劃分上的不合理加劇了地方對中央規(guī)劃權(quán)力的爭奪,而中央對地方的轉(zhuǎn)移支付是促進(jìn)財(cái)政資金再分配與協(xié)調(diào)央地關(guān)系的制度安排[35];通過轉(zhuǎn)移支付體系改革,加大對地方財(cái)政的支持力度,減少地方對土地財(cái)政的依賴以協(xié)調(diào)央地關(guān)系,為“多規(guī)合一”提供制度保障。同時(shí),中央可將預(yù)算作為一種工具,要求地方推行規(guī)劃的整體預(yù)算,跨越原有部門界限,圍繞“多規(guī)合一”的目標(biāo)和結(jié)果設(shè)計(jì)方案,并在地方間展開競爭,由中央進(jìn)行審計(jì)評估,以激勵(lì)地方進(jìn)行規(guī)劃整合[21]。四是中央部委的示范作用。層級結(jié)構(gòu)是上級解決下級沖突的一種策略,層級整合可通過加強(qiáng)縱向集權(quán)實(shí)現(xiàn),使上級能對下級施加更多控制和促進(jìn)橫向部門合作[34]。在中央層面建立“多規(guī)合一”的協(xié)調(diào)組織或機(jī)制,一方面形成中央重視“多規(guī)合一”的印象,通過層級控制和強(qiáng)化為地方做好示范;另一方面,中央部委的合作可為地方“多規(guī)合一”提供持續(xù)指導(dǎo),為解決地方實(shí)踐中的問題提供依據(jù),從而實(shí)現(xiàn)央地聯(lián)動(dòng)。在地方層面,一方面是強(qiáng)化政府層級監(jiān)督,上級可利用統(tǒng)一的規(guī)劃信息平臺、衛(wèi)星遙感等技術(shù)手段對下級政府的開發(fā)行為進(jìn)行監(jiān)控,實(shí)現(xiàn)從規(guī)劃編制、審批到實(shí)施的全過程監(jiān)督。另一方面,處理好縱向分權(quán)與集權(quán)的關(guān)系,“環(huán)境的異質(zhì)性和動(dòng)態(tài)性導(dǎo)致分散在許多下屬部門中的自行決定權(quán),但分散程度總是相應(yīng)于組織的監(jiān)控能力而非一成不變”[33]。對“多規(guī)合一”的縱向權(quán)力劃分來說,省市政府在制定區(qū)域“多規(guī)合一”方案時(shí)給予縣級政府規(guī)劃執(zhí)行自主決定權(quán)，同時(shí)對其進(jìn)行控制,提供必要資源和實(shí)施監(jiān)督,使其能在復(fù)雜環(huán)境中實(shí)現(xiàn)職能協(xié)調(diào)。

3.3 政府與社會間的協(xié)調(diào)和整合

整體性治理以滿足公眾需求為導(dǎo)向,倡導(dǎo)在治理過程中公民的主體地位,而規(guī)劃的核心問題是處理好利益相關(guān)者間的關(guān)系，因此“多規(guī)合一”需整合政府與公民間的關(guān)系,建立利益相關(guān)者協(xié)商機(jī)制,實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的共識共享。一是構(gòu)建“多規(guī)合一”的參與平臺。在這一平臺上,公民可表達(dá)對“多規(guī)合一”的不同訴求,以解決潛在利益沖突;可對規(guī)劃編制和執(zhí)行中的問題提出質(zhì)詢,了解各參與主體的責(zé)任和義務(wù),保證政府對公眾負(fù)責(zé)。在參與形式上,除聽證會、論證會、現(xiàn)場調(diào)研等正式途徑外,發(fā)展關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、私密討論等非正式途徑,使公民參與“多規(guī)合一”的政策制定、規(guī)劃編制和服務(wù)供給過程,全面了解規(guī)劃目標(biāo)、預(yù)期成果和利益分配等內(nèi)容。二是轉(zhuǎn)變“多規(guī)合一”的規(guī)劃理念。規(guī)劃不是純技術(shù)活動(dòng),技術(shù)官僚和規(guī)劃師缺少“關(guān)于場所品質(zhì)和問題的潛在解決策略以及提高政策有效性的足夠知識”,公民對所處地區(qū)文化、資源和習(xí)俗的了解為規(guī)劃提供了有力補(bǔ)充[30]。溝通規(guī)劃倡導(dǎo)“通過學(xué)習(xí)如何展開協(xié)作,促使有關(guān)地方關(guān)系與沖突的理解和意識得到廣泛和豐富的發(fā)展,由此產(chǎn)生解決沖突的集體方法”[36]。因此,將溝通規(guī)劃作為“多規(guī)合一”的理念,公民、社會組織和政府等利益相關(guān)者在統(tǒng)一平臺上進(jìn)行溝通對話,表達(dá)和交換意見,確定工作重點(diǎn),評估規(guī)劃方案,為選擇最佳方案提供依據(jù),最終形成開放和多元的“多規(guī)合一”方案。三是建立“多規(guī)合一”公眾參與組織。在“多規(guī)合一”過程中,不同利益相關(guān)者訴求的多元化和分散化使政府難以直接面對公眾個(gè)體,而通過社會組織與政府進(jìn)行集體表達(dá)和協(xié)商有助于激勵(lì)公民的參與行為。中國的地方性集體組織——社區(qū)和行政村作為政府和社會的中介,一方面代表國家權(quán)力對社會和公民進(jìn)行管治;另一方面代表公民參與公共事務(wù)治理,為整合政府和社會的關(guān)系提供有效途徑。因此,構(gòu)建以社區(qū)和行政村為核心的規(guī)劃參與組織,使其代表公民參與規(guī)劃制定和實(shí)施過程，監(jiān)督政府行為,使“多規(guī)合一”的結(jié)果符合公共利益。

在政府和私人部門的關(guān)系上,整體性治理強(qiáng)調(diào)保持政府在資源整合中主體地位的同時(shí)發(fā)揮私人部門的作用,在利用私人部門提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的同時(shí)節(jié)約公共支出[17]。在“多規(guī)合一”過程中,政府可利用其權(quán)威地位和公正形象整合私人部門,共同參與信息系統(tǒng)建設(shè)、規(guī)劃編制等活動(dòng)。政府負(fù)責(zé)制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法律政策、協(xié)調(diào)私人部門活動(dòng)、處理爭端和進(jìn)行監(jiān)督，而私人部門在政府的監(jiān)督指導(dǎo)下,可參與規(guī)劃政策分析、項(xiàng)目管理和提供規(guī)劃咨詢等服務(wù)[37]。

在信息平臺建設(shè)上,鑒于各類規(guī)劃信息的碎片化,政府對整合這些信息缺乏有效手段,可引入私人部門,利用其在信息收集、加工、存儲和維護(hù)方面的專業(yè)化和靈活性優(yōu)勢,建立公私伙伴關(guān)系,實(shí)現(xiàn)信息整合和優(yōu)化。即政府作為信息網(wǎng)絡(luò)集成商,負(fù)責(zé)根據(jù)“多規(guī)合一”信息平臺的需求選擇潛在私人部門作為合作伙伴,明確網(wǎng)絡(luò)中各主體的權(quán)限和責(zé)任,建立相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管指南、績效體系。私人部門根據(jù)政府與公民的需求,收集高質(zhì)量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),建立通用數(shù)據(jù)格式,創(chuàng)建規(guī)劃數(shù)據(jù)庫和信息平臺,建立信息共享機(jī)制,使政府、企業(yè)和公民可便捷地訪問規(guī)劃信息。

在“多規(guī)合一”規(guī)劃編制上,公私部門的合作有助于政府利用私人部門的技術(shù)和人力資源優(yōu)勢,“在特殊領(lǐng)域內(nèi)擁有全國或全球規(guī)模的公司,能擁有政府絕不可能達(dá)到的技術(shù)水平,可在城市、州甚至國家范圍內(nèi)共享各種最佳實(shí)踐和技術(shù)經(jīng)驗(yàn)”[37]。因此,在“多規(guī)合一”規(guī)劃編制中,利用項(xiàng)目管理的策略組成矩陣式結(jié)構(gòu),政府負(fù)責(zé)提供信息、資金等物質(zhì)資源,而私人部門提供人員、技術(shù)等資源,并設(shè)立項(xiàng)目經(jīng)理負(fù)責(zé)項(xiàng)目組的內(nèi)外溝通、協(xié)調(diào)組織關(guān)系和分配各類資源,從而實(shí)現(xiàn)公私部門的良好合作。

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DiscussiononExperimentationofMultiplePlanningIntegrationfromPerspectiveofHolisticGovernance

QIN Guo-hua
(School of Politics and Public Administration,Wuhan University,Wuhan 430072,China)

The experimentation of multiple planning integration was an important way to explore the reform path of the planning system of China.But existing research focused on the technical aspects of the multiple planning integration.Based on the theory of holistic governance,the experimental region′s planning management system was analyzed by using the framework of "functions-tiers-sectors".The results showed that,ways of coordination were used mainly between the horizontal departments,but lack of integration of the departments.In the vertical level,the central and local government′s interaction was missing,and the coordination of the internal level of local government needed to be improved.In public-private relations,it was difficult to establish the citizens′ subject position in the process of multiple planning integration.The public and private sector cooperation did not yet started as well.In order to solve these problems,integration between horizontal departments needed use the way of “Super Ministry System Reform”.The vertical level needed to rationalize the relationship between the central government and local governments,and strengthen the level supervision.In the public-private relationship,it was necessary to establish stakeholder consultation mechanism as well as carry out public-private partnerships.

holistic governance;multiple planning integration;integration

10.3969/j.issn.1005-8141.2017.07.016

TU984.117

A

1005-8141(2017)07-0861-06

2017-05-09；

2017-06-22

及通訊作者簡介：欽國華(1992-),男,浙江省湖州人,碩士研究生,研究方向?yàn)橥恋卣吲c法規(guī)。